Жанр: Документальная
Оборонно-промышленный комплекс России: прорыв в XXI век
...осрочного развития и раздел "Основные направления развития
ВВТ" "Государственной программы развития вооружений";
организацию обоснования, формирования и реализации всех
мероприятий, определяемых основными директивно-плановыми
документами по развитию вооружений;
организацию комплексных тактико-технико-экономических
исследований (с соответствующей разработкой планов НИР) по
проблемам долгосрочного и среднесрочного развития оружия и
оборонно-промышленного комплекса, а также комплексных
исследований по научно-технологическому развитию оборонной
промышленности и промышленности страны в целом в интересах
формирования раздела "Программа научно-технического и военнотехнологического
обеспечения развития вооружений"
"Государственной программы развития вооружений";
обоснование и обеспечение прохождения военного бюджета через
структуры правительства, президента, Федерального собрания;
увязка планов, снятие разногласий на межведомственном и
межминистерском уровнях; организация независимых экспертиз по
дорогостоящим ресурсоемким мероприятиям и проектам; разработка
мероприятий по совершенствованию системы и механизмов
обоснования, формирования и реализации программ и планов развития
вооружений; контроль и управление ходом выполнения этих
мероприятий, включая управление финансовыми и другими выделенными
ресурсами, их перераспределением с государственных
вневедомственных позиций.
Контроль за планированием, организацией работ и
расходованием бюджетных средств должен осуществляться федеральным
органом. Однако простое перечисление функций и задач,
осуществляемых федеральными органами в рамках целевых комплексных
программ развития ВВТ, явно недостаточно. Необходимо сделать их
работющими, т.е. запустить, наполнить эти функции и задачи живой
тканью нормативно-правовых актов и сформировать из них механизм
реализации этих программ. По нашей многолетней практике таким
механизмом должен выступать оборонный заказ, который из
директивного, номенклатурного документа все более превращается в
нормативно-правовой и финансовый документ, обладающий функциями
механизма реализации прогнозных целей государства по военнотехническому
обеспечению реформируемых российских Вооруженных
Сил.
Параметры оборонного заказа, формы и методы его реализации
через контрактную систему приобретают сегодня первостепенное
значение для возрождения на новой основе оборонно-промышленного
комплекса России.
@
^ИС: ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ КОМПЛЕКС РОССИИ: ПРОРЫВ В XXI ВЕК
^ДТ: 04.03.1999
^АВ: БОРИС КУЗЫК
^ЗГ: 4.3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБОРОННЫЙ ЗАКАЗ И КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ
^ТТ:
Военная продукция все еще занимает значительную долю в
объеме производства предприятий оборонных отраслей России,
несмотря на ее абсолютное и относительное сокращение. Этим
объясняется интерес соответствующих предприятий и органов
государственного управления к рационализации параметров
государственного оборонного заказа, исходя как из нужд
государства, так и из коммерческих интересов предприятийпоставщиков.
Естественно, что оптимизация параметров государственного
оборонного заказа остается прерогативой заказчиков - в первую
очередь Министерства обороны Российской Федерации - и
законодательно регулируется. Однако федеральный закон "О
государственном оборонном заказе", носит сугубо организационнопроцедурный
характер и не определяет экономических и
управленческих аспектов.
Устойчивость функционирования оборонной промышленности
является одним из основных условий обеспечения военной
безопасности страны. Поэтому государственный оборонный заказ
должен, помимо материально-технического обеспечения Вооруженных
Сил, выполнять функцию стабилизации и стимулирования развития
отечественного оборонно-промышленного комплекса. Его устойчивость
в значительной мере определяется именно параметрами
государственного оборонного заказа - его предсказуемостью и
стабильностью, уровнем обеспечиваемой рентабельности, загрузки
производственных мощностей и занятости персонала предприятий,
высокой технологичностью заказываемой военной техники.
С учетом изложенного при выборе параметров государственного
оборонного заказа необходимо ориентироваться на критерии
промышленно-технологической и экономической устойчивости
функционирования оборонно-промышленного комплекса, обеспечивая
неизменность параметров уже размещенного государственного
оборонного заказа, прежде всего в части его устойчивой бюджетной
обеспеченности.
Для этого на государственном уровне должны быть определены:
минимальный уровень государственного оборонного заказа,
обеспечивающий поддержание военно-научного, военнотехнологического
и военно-промышленного потенциала страны (повидимому,
на уровне 20-25% загрузки мощностей);
минимальный и максимальный уровни рентабельности военных
исследований и военного производства (на сегодняшний момент это,
соответственно, должно составлять 12% и 20%);
минимальный уровень оплаты труда персонала, обеспечивающий
сохранение занятости квалифицированных специалистов на оборонных
предприятиях (на сегодняшний момент он должен составлять примерно
130% среднего по стране, хотя фактически не достигает 30-50%);
минимальный (в процентном отношении) уровень военных
ассигнований на НИОКР в сравнении с общим финансированием военных
закупок. Ассигнования на военные НИОКР не должны опускаться ниже
10-12%-процентного уровня в общем объеме государственного
оборонного заказа, а с учетом ситуации в области высоких
технологий его имело бы смысл поднять на ближайшие 5 лет на
уровень 15-20%;
реальные гарантии индексирования ценовых параметров в
условиях инфляции и гарантированная оплата поставок по сделанным
заказам;
переход на долгосрочные контракты по государственному
оборонному заказу (на 3-5 лет или период реализации программы
производства системы ВВТ или на период НИОКР).
Каково же место государственного оборонного заказа в системе
мер по обеспечению национальной безопасности страны?
В настоящее время наблюдается парадоксальная ситуация, когда
еще только принята официальная государственная концепция
национальной безопасности, но в законодательном, техническом,
финансовом, организационном и прочем разрезах уже прорабатаны ее
отдельные составляющие (в области внешней политики, обороны,
правопорядка и пр.), причем нередко совершенно обособленно и
взаимопротиворечиво, в том числе в части оборонно-промышленного
производства. Рассмотрим взаимосвязи национальной безопасности с
государственным оборонным заказом, причем только прямые связи,
оставив пока в стороне косвенные, так как последние слишком
многогранны, противоречивы, требуют конкретного рассмотрения.
Государственный оборонный заказ обеспечивает военную
безопасность страны, но отвлекает бюджетные средства от их
инвестирования в развитие экономики и реализацию социальных
программ. Однако материально-техническое оснащение Вооруженных
Сил играет определяющую роль, наряду с подготовкой личного
состава, в поддержании их боеспособности, причем значение
качественных и количественных характеристик военной продукции
будет неуклонно возрастать. Учитывая это, например, США в
последние десятилетия делают ставку на трехкратное превышение
показателей боевой эффективности своих ВВТ над образцами
потенциальных противников. Опыт последних региональных конфликтов
(Китай - Вьетнам, Иран - Ирак, Израиль - арабы, "Буря в пустыне"
и некоторые другие) подтвердили действенность этой концепции.
Необходимо понимать, что наличие хорошо обученных и
технически оснащенных ВС является одним из государствообразующих
факторов, в значительной мере определеяющих способность
государства по защите собственной безопасности и национальных
интересов. Особенно это касается такого государства как Россия,
которая претендует на статус великой державы и стремится быть
независимой.
Однако следует иметь в виду и то обстоятельство, что
государственный оборонный заказ, будучи одним из важнейших
факторов, определяющих уровень обороноспособности страны,
ограничивает возможности удовлетворения других потребностей
общества, в том числе в плане обеспечения его экономического
развития и решения социальных задач. По некоторым оценкам,
расходы СССР на оборону составляли 20-25% от ВНП (правда,
некоторые авторы поднимают этот порог до 80%). В то же время
ведущие страны ограничивают этот уровень 5-7%, а Япония
установила законодательно порог в 1%. Как нам представляется, в
России целесообразно с учетом глобального кризиса законодательно
установить следующие пороги: бюджетные ассигнования на оборону не
должны превышать 5,5% ВВП, затраты по линии государственного
оборонного заказа не должны быть ниже 50% от общих военных
ассигнований, а в их составе расходы на НИОКР в интересах
Вооруженных Сил России не должны опускаться ниже 15-20 (а на
ближайшие 5 лет - 30-40%).
Что касается параметров государственного оборонного заказа,
то они должны исходить из учета военно-политических, социальноэкономических
и научно-технических условий, отражать структуру
военной экономики как целостной системы, способной к развитию и
адаптации к обстоятельствам, адекватно характеризовать
количественные соотношения, допускать их оценку и обоснование,
наконец, корреспондировать с существующими в стране системами
бюджетно-финансового, политического, экономического,
законодательного и военно-технического управления.
Параметры государственного оборонного заказа должны быть
детальнее параметров военного бюджета, отражать содержание
условий контракта на поставку военной продукции и учитывать
важнейшие производные факторы.
Соответственно, в состав параметров государственного
оборонного заказа необходимо включить:
номенклатуру (по видам и типам) предусмотренных в заказе ВВТ
запасных частей и услуг;
общетехнические, тактико-технические и экономические
характеристики предназначенной к закупке военной продукции;
объем заказа военной продукции в натуральном выражении (в
штуках, комплектах или иных объемных выражениях);
закупочные цены на военную продукцию;
порядок индексации закупочных цен;
структуру себестоимости продукции и максимальную
рентабельность;
минимальный уровень затрат на НИОКР в цене продукции;
в некоторых случаях - перечень обязательных соисполнителей и
объем их финансирования по государственному оборонному заказу. И
другие показатели.
Рационализация параметров государственного оборонного заказа
должна стать обязательным инструментом эффективной научнотехнической
и структурной политики в области национальной
безопасности. При ее проведении параметры государственного заказа
подлежат обоснованию с точки зрения, во-первых, макровлияния
(военно-политические, социально-политические и научно-технические
аспекты); во-вторых, обеспечения фиксированного уровня
боеспособности Вооруженных Сил России. Оно должно базироваться на
модели развития страны в целом. К сожалению, такие исследования
на сегодня еще не получили серьезного развития в России.
Рациональность научно-технической политики в рассматриваемой
области представляет собой важнейшую составляющую эффективной
промышленной политики в целом. В мировой практике эта взаимосвязь
имеет четко выраженную тенденцию к усилению. В условиях
кризисности экономики России она не всегда отчетливо различима.
Конкурентоспособность отдельных видов и типов продукции,
выпускаемой отраслями оборонного комплекса России, определяется
другими факторами: низкой стоимостью рабочей силы, наличием
нереализованных научных работ, квалифицированных кадров и
запасов, оплаченных в предыдущие периоды за счет стагнации других
секторов экономики и обеспечения низкого уровня потребления
населения, отдельными экономичными проектными решениями и
государственным патронированием. Фундаментальная роль научнотехнической
политики обнаруживается в долгосрочном прогнозе. При
отказе от перспективной научно-технической политики оборонная
промышленность будет не способна обеспечить структурную
перестройку нынешнего производства, фрагментарно использующего
современные научно-технические достижения, на высший
технологический уровень. Кроме того, в силу реальных социальноэкономических
причин оборонный комплекс России потеряет в
ближайшее время основную массу наиболее квалифицированного
персонала серийных предприятий за счет их перехода в другие
отрасли и дисквалификации, вследствие утраты трудообеспеченности.
Восстановление утраченного потенциала даже при осуществлении
немедленных мер потребует не менее 5-10 лет.
Следует отметить, что другие промышленно развитые страны не
станут оказывать содействия восстановлению и развитию научнотехнического
потенциала России, выходящего за рамки минимально
необходимых им мер (например, связанных с экологической
безопасностью и уничтожением сокращаемых вооружений). Более того,
неизбежно сохранится установка на контролируемое научнотехническое
отставание России. Такая стратегия поведения
обусловлена мотивами доминирования в конкурентной борьбе за рынки
сбыта и контроля за военно-политической ситуацией в мире в
интересах обеспечения собственного военно-стратегического
преобладания.
Формирование адекватной современным и будущим условиям
военно-технической политики России предполагает ориентацию на
производство высококачественной военной продукции; переход от
дотационного принципа содержания научных и проектных организаций
к включению их в систему сквозного контракта на поставку военной
продукции; отказ от преобладающей узкой специализации НИИ и ОКБ,
их реальное диверсифицирование и конверсирование; отказ от
искусственного разделения разработок на фундаментальные и
прикладные и соответствующего раздельного финансирования.
В экономическом плане необходимо создание реальных
предпосылок для развертывания конкуренции между НИИ и ОКБ,
например, переход к системе контрактов на исключительно
конкурсной основе с их курированием государственными органами;
стимулирование экспортной деятельности предприятий
оборонного комплекса, участие в совместных проектах,
предприятиях, содействие дозированному экспорту научнотехнической
информации и know-how;
обеспечение престижности работы в отечественных НИИ и ОКБ.
При этом следует исходить из необходимости приближения к мировой
структуре оплаты: средние доходы занятых в НИИ и ОКБ должны
составлять около 130-150% средних доходов квалифицированных
рабочих, занятых в серийном производстве. Дифференциация доходов
сотрудников НИИ и ОКБ должна быть не двукратной, как в настоящее
время (если не принимать в расчет директорат), а пяти- -
десятикратной;
отказ от действующих принципов ценообразования на НИОКР с
расчетом цены через себестоимость и переход к ценообразованию на
базе оценки конечной эффективности НИОКР;
исключение налога на имущество с уникальных
экспериментальных установок предприятий ;
введение контрактов на выполнение НИОКР, предусматривающих
баланс прав и обязательств заказчиков и исполнителей;
включение оплаты по контрактам на НИОКР в число инвестиций,
выводимых из-под налога на прибыль предприятия.
Важную роль призвано сыграть и совершенствование
внешнеэкономических отношений:
снижение или полное исключение импортных пошлин на ввоз
оборудования для основной производственной деятельности оборонных
НИИ и ОКБ;
стимулирование иностранных инвестиций и реинвестиций в
развитие российских НИИ и ОКБ оборонного или смешанного профиля
через налоговые льготы и осуществление для них государственных
гарантий;
активное противодействие неконтролируемому, демпинговому
экспорту результатов отечественных НИОКР, а также их
неэквивалентному обмену и некоммерческим заимствованиям
зарубежными фирмами, организациями и частными лицами.
Важную роль в обосновании государственного оборонного заказа
играет информационное обеспечение. Разработка стратегии поставок,
ее тактических направлений и выбор обеспечивающих мероприятий
требуют глубокого и комплексного технико-экономического
обоснования, которое может базироваться только на современной
информации, эффективных методах ее обработки, учете краткосрочных
и долгосрочных последствий. Это возможно в случае информационной
консолидации систем управления на государственно-отраслевом,
региональном уровнях и уровне предприятий всех видов
собственности и профилей деятельности, включая и контрагентов и
конкурентов.
Характер информационных управленческих процессов должен
соответствовать способу производства. Сфера обращения информации
в нынешних российских условиях должна быть государственно
регулируемым сегментом рынка. Минимально необходимое
регулирование может осуществляться законодательными актами, а
также правозаконными административными и экономическими мерами.
Эффективное информационное обеспечение не мыслимо в условиях
изоляции от мировой системы обмена информацией. Поэтому должна
быть введена в действие система подключения к мировым
информационным сетям.
Непременным условием успешного проведения в жизнь
промышленной политики является активная пропагандистская
деятельность, конъюнктурно-информационные кампании по разъяснению
новой промышленной политики для формирования ее положительного
восприятия как внутри страны, так и за рубежом.
Создание системы информационного обеспечения может быть
доверено исключительно отечественным специалистам на контрактной
основе. Опора на иностранных разработчиков или механическое
перенесение зарубежных аналогов приведут к трудно устранимой
стратегической зависимости страны.
Реализация антимонопольных мер в военно-промышленной сфере
Административная демонополизация принципиально недопустима
и, как показал годовой опыт деятельности правительственного
комитета по антимонопольной политике, практически неосуществима.
Мировой, да и отечественный опыт свидетельствует о том, что
крупные предприятия и объединения типа "Боинг", "Дженерал
Электрик", "Ай-Би-Эм", "Сименс" и др. (до которых нам даже по
средним мировым меркам еще очень далеко) способны при умелом
управлении добиваться выдающихся технико-экономических
результатов.
В настоящее время антимонопольным законодательством
определены принципы регулирования цен на продукцию предприятий
монополистов, введен госреестр предприятий-монополистов, для
которых установлена обязательность госзаказа. Отказ от госзаказа
ведет к санкциям, практически разоряющим предприятия. Принят
Закон РФ "О поставках продукции и товаров для государственных
нужд", ряд важных антимонопольных мер предполагает готовящееся
законодательство по так называемым естественным монополиям.
Значительное число предприятий оборонного комплекса является
предприятиями с естественно сложившимся и неустранимым
монополизмом, связанным с производством военной продукции.
Следует также учитывать, что в оборонных отраслях существует
логический антимонополизм, в условиях которого многие виды
военной продукции выпускаются на нескольких предприятиях, поэтому
ошибочно включение их в реестр предприятий-монополистов и
установление для них особого режима государственного
регулирования ценообразования по той причине, что Минобороны
является единственным заказчиком их продукции. Необходимо дать
однозначное определение и признать законными исторически
сложившиеся естественные монополии в оборонном комплексе. В
противном случае действующее антимонопольное законодательство
приведет к развалу оборонных корпораций.
Демонополизация в оборонном комплексе, создание дочерних
предприятий за счет выделения структурных единиц должны быть
ограничены рамками экономической целесообразности и согласованы с
мобилизационным планом создания и размещения мощностей для
оборонного производства в особый период.
Оценка реализуемости государственного оборонного заказа по
обеспечению Вооруженных Сил Российской Федерации
При определении оптимальных параметров государственного
оборонного заказа приходится учитывать ряд ограничений, связанных
с его физической реализуемостью. Такими ограничениями являются:
предельные объемы финансирования расходов как на закупку
военной продукции, так и на обеспечение технической эксплуатации
парка уже ранее закупленной продукции;
лимиты или рамочные диапазоны, которые устанавливаются
международными обязательствами по выпуску военной продукции;
техническая реализуемость государственного оборонного заказа
(практическая достижимость соответствующих тактико-технических
характеристик);
достаточность производственных мощностей и ресурсов у фирмизготовителей
для производства военной продукции.
Задача определения параметров государственного оборонного
заказа может решаться как одностадийная задача оптимизации с
учетом всего комплекса ограничений или как двухстадийная
итерационная уточняющая процедура. На практике чаще всего
используется второй подход, который предусматривает ряд двойных
шагов "оптимизация - проверка реализуемости".
Проблема реализуемости в современных российских условиях
довольно сильно трансформировалась. Прежде ограничения по
предельным объемам ассигнований были не столь жесткими и
связывались с наличием производственных мощностей, с фондируемым
сырьем и закрепленностью рабочей силы. Так, большинство
предприятий оборонных отраслей промышленности работали с
перегрузкой в 10-20%, в связи с чем имели возможность
мотивирования этим своего отказа от государственного оборонного
заказа, редуцирования или иной модификации параметров.
В современных условиях возникают новые ограничения,
связанные, во-первых, с возможностью привлечения кредитов для
оборонного производства, во-вторых, с коммерческой выгодностью
заказа для потенциального предприятия-поставщика. Государственный
оборонный заказ может быть нереализуем вследствие его
разорительности для предприятия-исполнителя. Вместе с тем
некоторые ресурсные ограничения ослабляются в связи с появлением
перенасыщенного рынка рабочей силы, а также высвобождением
производственных мощностей вследствие снижения спроса на ВВТ и
общего спада производства. Следовательно, задача оценки
реализуемости государственного оборонного заказа в современных
российских условиях приобретает коммерческую составляющую,
требует учета формы собственности предприятия-производителя
(поставщика) и его организационно-правовой формы, ибо в
зависимости от "государственности" предприятия задача
реализуемости заказа тесно смыкается с задачей оптимизации
централизованных капитальных вложений и льготных государственных
кредитов. С учетом того, что обоснование и формирование
государственного оборонного заказа, наряду с его размещением,
является двухэтапной процедурой (вторая должна предполагать
конкурс), абсолютно адекватных сведений о соответствующих
ограничениях в распоряжении Министерства обороны и других
государственных инстанций не имеется. Единственная адекватная
информация относится к договорным лимитам по объемам и
характеристикам производимых вооружений.
Поэтому оценка реализуемости государственного оборонного
заказа должна предусматривать три фазы:
прогнозирование ограничений по оборонному производству;
оценка выполнимости государственного оборонного заказа, его
соответствие этим ограничениям;
резюмирование реализуемости или же нереализуемости, причем в
последнем случае необходимо выбирать между отказом от
государственного оборонного заказа, изменением его параметров и
планированием программы дополнительных мероприятий по обеспечению
его реализуемости.
В прежних условиях рассматриваемая задача решалась гораздо
проще: первая фаза подразумевала анализ производственных
мощностей конкретного предприятия-монополиста или двух-трех
возможных его заменителей с учетом централизованно утвержденных
планов реконструкции и технического перевооружения. В современных
условиях первая фаза становится несравнимо насыщеннее и сложнее.
Она должна осуществляться в два этапа. Первый этап составляет
прогнозирование потенциальных участников конкурса на размещение
государственного оборонного заказа с учетом профиля основной
производственной деятельности и дополнительных факторов,
например, допуска к производству особо ответственных образцов
военной продукции в виде соответствующего сертификата;
достаточности имеющихся или развиваемых производственных
мощностей; возможностей обеспечения необходимых ТТХ производимой
военной продукции. Естественно, что такому анализу должны быть
подвергнуты не только поставщики-финалисты, но и все возможные
смежники. Вторым этапом является прогнозирование отношения
конкурсантов-конкурентов к государственному оборонному заказу с
точки зрения его коммерческой выгодности, требующее вариантного
прогнозного моделирования состояния предприятий в зависимости от
пополнения их портфеля государственным оборонным заказом.
Таким образом, можно конкретизировать, во-первых, что
проблема государственного заказа в целом и ее частные аспекты
весьма актуальны для России, армии и отечественных предприятий
(НИИ, ОКБ и серийных заводов оборонного комплекса), являющихся
поставщиками продукции военного и двойного назначения,
используемой для обеспечения национальной безопасности страны. В
существующих условиях они могут позитивно влиять на
стратегическую линию и конкретные тактические решения по закупкам
ВВТ. Во-вторых, государственный оборонный заказ характеризуется
комплексом количественных и качественных параметров, подлежащих
оптимизации, и требует привлечения высоких экономических и
информационных управленческих технологий. Даже в случае
формальной неразрешимости может быть получено ее конечное решение
за счет снятия некоторых ограничений и введения дополнительных
условий реализации (в том числе инвестиционного характера). Втретьих,
необходима реализация комплекса организационнотехнических,
административных, макроэкономических и иных мер с
тем, чтобы институт государственного оборонного заказа приобрел
реальную координирующую функцию, согласовывающую деятельность
предприятий и Вооруженных Сил.
На современном этапе необходимы новые подходы к управлению
государственным обо
...Поділитися у соцмережах
