Жанр: Документальная
Оборонно-промышленный комплекс России: прорыв в XXI век
...очих мест, переподготовку и социальную защиту
высвобождаемых работников в результате реализации программы;
ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального
бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской
Федерации); механизм реализации программы; организация управления
программой и контроль за ходом ее реализации; оценка
эффективности, социально-экономических и экологических
последствий от внедрения программы; паспорт целевой программы
согласно приложению.
К проекту целевой программы должны быть приложены
пояснительная записка, бизнес-план с социально-экономическим и
технико-экономическим обоснованиями, предварительная бюджетная
заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования
программы на очередной год, лист согласования с заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти и, при необходимости,
соглашения (договоры) о намерениях между государственным
заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации,
подтверждающие финансирование программы из внебюджетных
источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.
В целевой программе необходимо обеспечить увязку всех
программных мероприятий и очередность их проведения с
проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также
согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных
задач. На ближайшие 1-2 года должны быть конкретизированы
программные мероприятия, их финансирование, бизнес-план с
социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями.
Целевое программирование является ключевым элементом
стратегического управления. Поэтому весьма важны вопросы,
связанные с формированием действенных механизмов программного
управления и четкой регламентацией их функционирования.
Упорядочение и регламентация процессов формирования и
реализации целевых программ федерального уровня, введенные
благодаря принятию вышеуказанного постановления правительства,
при всей их важности, оказывают лишь ограниченное влияние на
функционирование оборонно-промышленного комплекса, поскольку их
действие не распространяется на процессы развития ВВТ.
Процессы обоснования, планирования и реализации мероприятий,
связанных с развитием вооружения, должны включать:
проведение систематических межведомственных научных
исследований по обоснованию военной политики и военнополитических
целей государства и формулированию задач его
Вооруженных Сил;
проведение комплексных исследований и обоснований
потребностей армии в вооружении на долгосрочный период с учетом
развития международных договорных отношений в области вооружений,
его качества, количества, научно-технологических возможностей
создания, необходимого уровня развития технологий и оборонных
отраслей промышленности;
обоснование и разработку директивно-плановых и директивнометодических
документов, регламентирующих долгосрочные,
среднесрочные и краткосрочные планы развития ВВТ и их реализацию
(управление реализацией);
проведение НИОКР по развитию технологий и созданию
лабораторно-испытательной базы НИИ и КБ оборонно - промышленного
комплекса;
выполнение НИОКР по созданию (модернизации) ВВТ, включая
средства испытаний и необходимую для эксплуатации инфраструктуру;
осуществление НИОКР по средствам учебно-боевой подготовки и
тренировки личного состава и сил боевого управления;
подготовку оборонной промышленности к серийному производству
новых вооружений и их компонент, включая учебно-тренировочные
средства;
серийное производство вооружений для плановых поставок в
войска в мирное время, включая пополняемые при эксплуатации
компоненты и элементы;
подготовку районов дислокации в интересах обеспечения
монтажа и эксплуатации ВВТ;
эксплуатацию ВВТ в войсках, включая обучение и тренировку
войск и гарантийное и регламентное обеспечение;
проведение НИОКР в интересах утилизации снимаемого с
эксплуатации вооружения и техники;
снятие с эксплуатации и утилизация ВВТ.
Описанные процедуры и мероприятия в целом называют процессом
развития вооружения, имея в виду все стадии жизненного цикла
оружия и военной техники и все компоненты процесса, - обоснование
концепции и требований, создание оружия, его производство,
эксплуатацию и утилизацию. С позиций методологии программноцелевого
планирования и управления данный процесс рассматривается
как развитие функциональной системы, в структуру которой входит
множество организационных систем (системы сбора, обработки,
анализа и интерпретации информации, подготовки и принятия
управленческих решений) и множество технических систем
(собственно системы оружия и их компоненты, проектнопроизводственные,
испытательно-лабораторные, полигонные и другие
объекты).
Целевая программа развития есть план создания и развития
функциональной системы. Развитие функциональной системы
осуществляется в два этапа: первый - обоснование и разработка
(оптимизация) плана развития - собственно целевая программа;
второй - реализация плана развития. Управление ими и есть
программно-целевое управление. Управленческие решения при
обосновании и реализации планов развития системы могут относиться
как к ее организационным структурам, так и к техническим
системам.
К концу 80-х годов в нашей стране сложились определенная
система и механизмы обоснования, формирования и реализации планов
развития вооружений. В частности, предусматривалось создание
достаточно большого количества документов, разрабатываемых
различными министерствами, ведомствами и структурами, календарные
сроки утверждения которых должны были согласовываться с
пятилетними планами хозяйственного развития страны. К наиболее
важным из них относились следующие:
1. "Основные направления развития вооружения и военной
техники". Документ определял требования к главным тактикотехническим
характеристикам перспективных образцов и пути
долгосрочного научно-технологического развития в военноприкладной
области. Разработку "Основных направлений" возглавляло
Министерство обороны при участии ведущих НИУ Вооруженных Сил и
отраслевых институтов оборонных отраслей промышленности. Основные
обоснования перспектив развития вооружений и требований к ним
проводились видами Вооруженных Сил с использованием результатов
НИР, предпроектных и проектных проработок, проводимых
соответствующими отраслевыми институтами и КБ соответствующих
министерств оборонных отраслей промышленности.
2. "Программы вооружений" - наиболее важные директивные
плановые документы, фактически определявшие развитие вооружений
на среднесрочный и долгосрочный периоды. Они разрабатывались
Министерством обороны (в основном, видами ВС) совместно с
министерствами оборонных отраслей промышленности и включали в
себя задания на НИОКР по ВВТ с важнейшими ТТХ, сроками и этапами
проведения работ, основными исполнителями, а также задания по
серийному производству и капитальному строительству на объектах
дислокации и эксплуатации.
3. "Контрольные цифры ассигнований" на развитие вооружения.
Их подготовка возлагалась на комиссию Президиума Совета Министров
по военно-промышленным вопросам (ВПК).
4. "Отраслевые пятилетние планы важнейших НИОКР" и
"Отраслевые пятилетние планы основных НИОКР" разрабатывались
отраслевыми министерствами оборонной промышленности и
утверждались: первые - правительством, вторые - обороннопромышленным
комплексом.
5. Пятилетние "Планы фундаментальных и прикладных поисковых
научно-исследовательских работ" разрабатывались учреждениями АН и
высшей школы под руководством Министерства обороны.
6. Пятилетние (и годовые) "Планы производства и поставок"
боевых и обеспечивающих систем разрабатывались министерствами
оборонных отраслей промышленности.
7. Планы "приоритетных", "особо приоритетных" и "особой
государственной важности" НИОКР формировались независимо от
программ вооружений по решениям правительства или ВПК.
Сложившаяся система в основном базировалась на
административно-управленческих структурах и научно-методическом и
системно-аналитическом потенциале видов ВС и отраслевых
министерств и ведомств оборонной промышленности. Прерогатива
принятия компромиссных решений по "Программам..." на межвидовом и
межотраслевом уровнях фактически принадлежала начальнику
вооружения Министерства обороны и ВПК.
В начале 90-х годов эта система фактически была разрушена,
сведена к годовым планам НИОКР и госзаказу на закупку ВВТ.
В целом можно сказать, что сложившаяся в СССР система
планирования сыграла положительную роль в улучшении планирования
развития вооружения, однако она имела и серьезные недостатки,
обусловленные, с одной стороны, административно-авторитарными
принципами планирования, плохо совместимыми с методологией
программно-целевого планирования, а с другой - практическим
отсутствием серьезных финансовых и ресурсных ограничений. Так, в
1989 году удельный вес расходов на оборону достигал 12,1%
национального дохода СССР, при этом около половины расходов
оборонного бюджета шло на НИОКР и закупку вооружений.
Следует отметить низкий уровень комплексной проработки
основополагающих документов. Сроки их подготовки были различны и
существенно смещены по отношению друг к другу. Поэтапный подход
позволял многократно пересматривать и "уточнять" ранее
появившиеся документы, концепцию, цели и задачи долгосрочного
развития вооружения. Обоснования концепций развития и требований
к вооружению видов Вооруженных Сил не согласовывались с
концепцией развития Вооруженных Сил в целом, ибо межотраслевые
научные структуры в оборонных отраслях промышленности просто не
были созданы. Наконец, имела место терминологическая путаница, в
том числе градация НИОКР ("важнейшие", "основные", "приоритетные"
и т.п.), лишенная ясного логического содержания. Это позволяло на
самых последних этапах формирования программ вооружений
"проталкивать" в них проекты, слабо обоснованные, но громко
рекламируемые как "спасающие" страну (как правило, совместно
именитым генеральным конструктором и "своим" заказчиком).
Сложившаяся практика допускала включение в "Программу"
работ, по которым не был выполнен или не был оценен заказчиком
необходимый предварительный объем предпроектных исследований. В
результате в ходе аванпроектирования выяснялось, что трудности,
обусловленные освоением принципиально новых технических решений и
"критических" технологий по определяющим облик системы
компонентам в заданные сроки преодолеть невозможно, требуется
пересмотр планов и корректировка технических заданий.
Большинство недостатков сложившейся системы разработки
планов и управления их реализацией были порождены ярко выраженной
отраслевой (в отраслях оборонной промышленности) и видовой (в
Министерстве обороны) заинтересованностью и слабостью
межотраслевой экспертизы в интересах Вооруженных Сил и военной
политики страны в целом.
Анализ структуры и содержания основных плановых документов,
механизмов их реализации в свете новых условий в середине 90-х
годов показывает необходимость их пересмотра. Требуется новая
система обоснования, планирования и управления военной и военнотехнической
политикой и развитием вооружений, построенная в
соответствии с принципами программно-целевого планирования и
управления: главные цели ? "дерево" задач ? оценка ресурсов ?
планы мероприятий (решения задач) ? оптимизация планов ?
управление реализацией планов.
Система должна включать в свой состав организационноуправляющие
(ОУС) и технологические структуры (ТС). Основные
функции ОУС связаны с анализом и управлением в процессе
разработки и реализации планов развития вооружений. Основное
назначение технологических структур - автоматизированный сбор,
хранение и обработка информации, предоставление ее пользователям
в нужной форме, моделирование и оценка (систем, комплексов,
процессов), математическое обеспечение планирования
(оптимизация), информационно-аналитическая поддержка решений
(подготовка вариантов управленческих решений).
Начальным этапом создания системы должны стать уточнение и
доработка основополагающих документов, определяющих структуру и ОСНОВНЫЕ ДИРЕКТИВНО-ПЛАНОВЫЕ ДОКУМЕНТЫ
1. Государственная программа развития вооружений:
1.1. Основные направления развития ВВТ (на 10-15 лет);
1.2. Программы вооружений (на 5-10 лет);
1.3. Программа научно-технического и военно-технологического
обеспечения развития вооружений;
1.4. Бюджетное финансирование развития вооружений (на 5-10
лет);
1.5. Программа развития оборонно-промышленного комплекса (на
10 лет).
2. Мероприятия по ресурсному обеспечению Государственной
программы развития вооружений (на 5 лет).
3. Федеральная программа "Национальная технологическая база"
("НТБ") (на 10 лет)
4. Программа военно-технического сотрудничества с
зарубежными странами (на 5-10 лет)
5. Государственный оборонный заказ (на 1 год).
6. Ассигнования на оборонный заказ в ежегодный Федеральный
бюджет (на 1 год).
7. Годовая программа работ по "НТБ".
8. Программы (планы) конверсии предприятий оборонной
промышленности.
ДИРЕКТИВНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ДОКУМЕНТЫ
1. Порядок обоснования, разработки, согласования и
утверждения директивно-плановых и директивно-методических
документов по развитию вооружений.
2. Положение о Федеральном органе управления развитием
вооружений.
3. Положение о распределении финансирования НИОКР
4. Положение о системно-аналитическом и информационном
обеспечении работ по развитию вооружений.
Порядок проведения разработок сложных (уникальных) систем
оружия.
Положение по организации и проведению конкурсных разработок
ВВТ.
Положение о порядке формирования и реализации Программы
научно-технического и технологического обеспечения развития
вооружений.
Положение о порядке формирования системы вневедомственной
экспертизы и проведения независимых экспертиз.
По основным директивно-плановым документам, составляющим
"Государственную программу развития вооружений", разработка
которых принципиально должна проводиться одновременно и
комплексно с позиций программно-целевого планирования
среднесрочных и долгосрочных мероприятий, необходимо четко
определить:
структуры и содержание;
формулировки основных понятий и терминов, касающихся
классификации НИР, НИЭР, "демонстрационных" НИЭР (ОКР),
полномасштабных ОКР и других необходимых определений;
методологию и порядок разработки и согласования;
перечень участников разработки и согласования от различных
ведомств.
По другим документам, мероприятия и результаты выполнения
которых могут существенно повлиять на формирование
"Государственной программы развития вооружений", необходимо
определить принципы и механизмы взаимного планирования и
использования результатов.
В первую очередь целесообразно согласовать "Программу
военно-технического сотрудничества с зарубежными странами" и
"Бюджетное финансирование развития вооружений"; Федеральную
программу "НТБ" и "Программу научно-технического и военнотехнологического
обеспечения развития вооружений"; "Программу
развития оборонно-промышленного комплекса" и планы
мобилизационной подготовки оборонной промышленности; программы
конверсии и планы мобилизационной подготовки оборонной
промышленности.
Необходимо методологически обеспечить и узаконить такую
систему, когда госзаказ, годовой федеральный бюджет на НИОКР и
другие годовые планы были бы "производными" от долгосрочных
(среднесрочных) документов, определяющих содержание работ по
созданию вооружений, развитию оборонно-промышленного комплекса и
технологий, военно-техническому сотрудничеству и других
долгосрочных программ. Надо исключить из практики планирования
постоянный пересмотр и текущее "творчество" при краткосрочном
планировании.
Выше отмечалось, что сложившаяся практика задания опытноконструкторских
работ по сложным системам (комплексам) оружия не
всегда оправдана. В ситуациях, когда основные компоненты,
определяющие облик и ТТХ системы (комплекса) базируются на
традиционных перспективных технических решениях, задание сразу
полномасштабной разработки всех, в том числе "традиционных"
компонент системы нецелесообразно.
Нынешняя кризисная ситуация в экономике, складывающиеся
рыночные отношения, новые формы собственности в оборонных
отраслях, дефицит финансовых и других ресурсов объективно требуют
перехода к иным принципам создания сложных наукоемких систем
разного целевого назначения, компоненты которых разрабатываются с
использованием последних технических достижений, базирующихся на
перспективных, но рискованных технологиях.
К ряду принципов и схем проведения разработки таких систем
необходимо отнести, во-первых: внедрение этапов а) разработки и
изучения концепций создания системы; б) предполномасштабной
разработки системы (этап "демонстрации и подтверждения"), вовторых:
организацию и проведение исследований и разработок на
конкурсной основе.
Концептуальный этап включает:
конкурсную разработку вариантов построения системы;
анализ степени риска разработки возможных путей преодоления
научно-технологических проблем создания необходимых "критических"
технологий;
анализ альтернативных вариантов;
выбор предпочтительных вариантов концепций, а также
"ключевых" элементов (подсистем), имеющих "критические"
технологии, для демонстрации и подтверждения их реализуемости.
Демонстрационный этап включает:
предварительное проектирование системы;
проектирование "ключевых" элементов (подсистем), выбор,
адаптацию и комплексирование существующих (!) средств,
обеспечивающих испытания "ключевых" элементов в натурных
(полунатурных) условиях;
проведение испытаний и оценку реализуемости "ключевых"
элементов;
оценку альтернативных вариантов полномасштабной разработки с
учетом результатов демонстрационных испытаний и системного
моделирования.
Полномасштабная разработка (полномасштабная ОКР) задается
после проведения демонстрационного этапа и выбора
предпочтительного варианта и включает проектирование системы в
полном составе и все последующие "традиционные" этапы ОКР.
На каждом этапе работы на конкурсной основе и принципах
альтернативности вариантов должны задаваться построения системы и
ее компонент.
К условиям, позволяющим более рационально организовать
процесс исследований и проектирования вооружения, можно отнести:
сосредоточение финансовых средств в руках заказчика
вооружения;
постепенное устранение межведомственных препятствий по
использованию научно-технологического потенциала предприятий,
ранее "принадлежавших" соответствующим заказчикам отдельных видов
ВС;
тенденции к самостоятельному поиску заказов предприятиями
оборонной промышленности и к "саморекламе" своих научнотехнических
и технологических достижений;
появление здоровой конкуренции между предприятиями в связи с
резким уменьшением бюджетного финансирования;
возможность получения "дивидендов" предприятием в случае
выхода его разработки на внешний рынок.
За рубежом, особенно в США, методология конкурсных
разработок вооружения является давно сложившейся и прочно заняла
свое место в общем процессе создания ВВТ, называемом, по
терминологии Министерства обороны США, процессом приобретения
вооружения. Он состоит из следующих фаз, содержание которых четко
регламентируется, а переход из одной в другую требует принятия
решения на уровне министра обороны:
предконцептуальная фаза;
исследование концепций (фаза 0);
демонстрация и подтверждение (фаза I);
полномасштабная разработка (фаза II);
производство и развертывание (фаза (III);
эксплуатация, материально-техническое обеспечение,
утилизация (фаза IV).
Основными принципами проведения конкурсных работ за рубежом
при создании оружия являются наличие альтернативных вариантов на
всех фазах разработки (до этапа производства и развертывания),
многоуровневость, иерархичность, комплексность, независимость
экспертизы и анализа альтернативных вариантов с широким
применением вычислительных средств (моделирования), экспертов и
макетирования.
Конкурсность разработки не является самоцелью. При ее
организации и проведении возникает ряд серьезных вопросов и
задач, основными из которых являются:
определение необходимости и целесообразности разработки
нового образца на конкурсной основе;
выявление потенциальных участников конкурса;
определение этапности (фазы) разработки для принятия решений
по выбору альтернатив;
объективный анализ и сравнительная оценка качества
альтернативных проектов.
Однако и по настоящее время практическому внедрению этих
принципов мешает отсутствие методологии организации и проведения
конкурсных разработок, включая методики многокритериальной
сравнительной оценки альтернативных проектов и выбора
предпочтительного из них.
Третьим направлением совершенствования организации и
проведения работ является формирование системы вневедомственной
экспертизы. Основная цель создания такой системы - повышение
уровня межотраслевой (межвидовой) независимой оценки многих
проблем, связанных с обоснованием и разработкой программ и планов
мероприятий по развитию вооружений, обеспечением управления их
реализацией, принятием решений по актуальным направлениям
деятельности, в числе которых: проблемы военно-технической
политики в области развития вооружений и оборонно-промышленного
комплекса; вопросы роли, места и уровней решаемых задач видами
Вооруженных Сил, компонентами СЯС, реорганизации видов и родов
войск; определение стратегических исходных данных для комплексных
исследований и формирования военно-технической политики, программ
и планов развития вооружений; политика военно-технического
сотрудничества с зарубежными странами; научно-технологическое
развитие оборонной промышленности и национальное технологическое
развитие в целом; распределение бюджетных ассигнований и других
ресурсов на оборону в целом, между статьями расходов, видами
Вооруженных Сил, важнейшими стратегическими наступательными и
оборонительными системами; дорогостоящие, ресурсоемкие масштабные
проекты по системам оружия, развитию технологий; информатизации
процессов формирования и управления реализацией программ
вооружений.
Целесообразно Министерствам обороны и экономики совместно с
другими заинтересованными ведомствами и структурами представить
предложения по формированию системы вневедомственной экспертизы
проблем оборонной политики, по разработке и реализации
"Государственной программы развития вооружений" и другим смежным
вопросам.
Новая система обоснования, планирования и управления
реализацией планов развития вооружения должна включать ОУС,
основные функции которых - ситуационный и системный анализ,
подготовка и принятие решений, обеспечивающих выполнение
"Государственной программы развития вооружений" и других
важнейших плановых мероприятий, влияющих на развитие обороннопромышленного
комплекса. Их деятельность является важнейшим
условием эффективности независимо от складывающихся форм
собственности и рыночных отношений.
После распада или реформирования большинства государственных
институтов, структуры которых участвовали в разработке и
реализации программ развития вооружений под фактическим
руководством ВПК, Минобороны и министерств отраслей оборонной
промышленности, появление множества новых образований
федерального и других уровней отражает процесс создания новой
схемы в системе управления развитием вооружений. Перечень
структур, которые должны в ней участвовать (каждая - со своими
функциями и полномочиями), можно свести в следующие группы:
1. Структуры высшей законодательной, распорядительной и
исполнительной власти (законодательного собрания, администрации
президента, федеральных органов исполнительной власти).
2. Структуры заказчиков работ (Минобороны, МВД, МЧС, ФПС,
ФСБ и т.д.).
3. Структуры, организации и предприятия-исполнители работ
Минэкономики (бывших Миноборонпрома, Минпрома), Минатома, РКА,
Академии наук, высшей школы и т.д.).
4. Структуры экономико-финансовых органов (Минэкономики,
Минфина).
5. Структуры заинтересованных ведомств (МВЭС, МИД,
Минсотрудничества).
При разработке документов необходимо четко определить:
роль и место каждой структуры, области компетенции, функции
и полномочия (с учетом уже сложившихся функций, полномочий,
связей и т.д.);
головных разработчиков и соисполнителей, формирующих
основные документы "Государственной программы развития
вооружений", другие важные документы, определяющие мероприятия
оборонно-промышленного характера;
порядок участия заинтересованных сторон в обосновании,
разработке и согласовании основных документов, роль, место и
степень участия в процессах управления реализацией программ и
планов развития вооружений и оборонно-промышленного комплекса;
порядок, этапность и иерархию общей схемы согласования и
прохождения "Государственной программы развития вооружений"
вплоть до утверждения ее основных документов законодательными и
исполнительными структурами власти.
Несмотря на появление многих новых структур, прямо или
косвенно связанных с оборонными проблемами (Совет безопасности,
различные межведомственные комиссии) и наличие специализированных
подразделений в министерствах и ведомствах, еще нет органа,
непосредственно предназначенного для управления всеми процессами
развития вооружения в целом, наделенного полномочиями
координировать эти процессы, начиная от обоснования потребностей
Вооруженных Сил, создания и производства вооружения и развития
оборонных отраслей до распределения финансовых и других ресурсов
и контроля хода выполнения всех взаимосвязанных мероприятий по
развитию вооружений (в каком-то приближении ранее выполнение этих
функций через целый ряд других структур возлагалось на ВПК).
Уровень такого органа должен быть не ниже правительственного, на
него целесообразно возложить следующие задачи:
участие в разработке концепций национальной безопасности и
социально-экономического развития страны, военной доктрины и
концепции строительства Вооруженных Сил - документов, основные
положения которых должны определять военно-техническую концепцию
долг
...Поділитися у соцмережах
