Жанр: Политика
ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И БЕЗОПАСНОСТЬ том 2.
...все что угодно,
не случайно национальными интересами часто оправдываются все действия государств
во внешней среде. Известно, что обычно национальные интересы подразделяются
на жизненно важные и интересы второго порядка, политические
лидеры часто путают одно с другим.
В понятии "коллективные интересы" Евро-Атлантического мира такого
деления не предусмотрено, не раскрывается, о чем вообще идет речь в данном
случае. А это дает широкий простор для различных интерпретаций, подталкивает
потенциального соперника к тому, чтобы калькулировать возможное развитие
событий по наихудшему (для себя) варианту. Легко, например, продекларировать,
что коллективным интересам НАТО соответствует обеспечение безопасности
всей Европы. Само по себе это утверждение не вызывает возражений, но оно
может быть истолковано по-разному, и деятельность по обеспечению такого
коллективного интереса может быть и многоплановой и безграничной (включая
и принуждение к обеспечению безопасности Европы в соответствии со своим,
односторонним видением проблемы). Между тем неясно, идет ли речь об интересах
союза или сумме интересов группы государств, что опять не одно и то же.
Нарочитая туманность и неопределенность понятийного аппарата имеют цель не
только беспредельно расширить зону ответственности НАТО, но и сохранить
свободу действий союза в критических ситуациях.
Наряду с этим происходит и пространственное расширение зоны ответственности
НАТО за счет включения в него новых членов, на которых распространяются
обязательства и гарантии по Вашингтонскому договору 1949 г., в том числе
и ядерные гарантии Соединенных Штатов своим союзникам. За счет этого, констатирует
А. Квашнин, начальник Генерального штаба Вооруженных сил РФ, "глубина
зоны ответственности НАТО увеличилась на 650-750 км на восток" .
Однако пространственное расширение зоны ответственности союза осуществляется
и в других формах - реализации программы "Партнерство ради
мира", в рамках Совета евро-атлантического сотрудничества, взаимодействия с
Западноевропейским союзом (ЗЕС), имеющим в свою очередь крайне дифференцированный
статус партнерства. Помимо всего прочего, пространственное
расширение зоны ответственности НАТО призвано продемонстрировать, что
обеспечение безопасности того или иного государства более эффективно в рамках
интернациональных, нежели национальных структур, и что наиболее эффективной
такой интернациональной структурой сегодня является НАТО. Войсковые
маневры, командно-штабные учения в рамках нового партнерства обычно
проводятся с использованием крайне разветвленной и надежной инфраструктуры
альянса, представляющей собой систему региональных и субрегиональных
командований, связи, информации, разведки, тылового обеспечения, транспортных
возможностей, позволяющих быстро реагировать на развитие событий и
перебрасывать из одного района в другой боевые части и средства их
поддержки. Ни одна другая страна или военная организация не имеет чего-либо
подобного. Инфраструктура (по сути дела это и есть военная организация
НАТО) составляет наиболее сильную сторону этого военно-политического
союза, именно она дает лидерам союза основание утверждать, что НАТО -
ключевой элемент безопасности Европы. По сути дела инфраструктура и есть та
основа, на которой покоится зона ответственности НАТО и происходит ее
постоянное расширение. Вместе с тем пространственное расширение
Атлантического мира создает и определенные проблемы. Все большее сомнение
вызывают ядерные гарантии США европейским странам: вопрос, некогда
поднятый генералом де Голлем - готово ли американское руководство в случае
ядерного конфликта пожертвовать Нью-Йорком на этот раз ради Праги или
Будапешта - вновь становится актуальным.
Однако в наибольшей степени расширение зоны ответственности НАТО
проявляется в том, что деятельность союза распространятся на области, которые
ранее были либо сферой национальных суверенитетов, либо сферой ответственности
исключительно ООН. Это прежде всего вопрос о нарушении прав
человека в тех или иных странах, прав национальных меньшинств, их права на самоопределение
вплоть до образования самостоятельной государственности, сохранение
территориальной целостности государств, возможный их распад, его последствия
и особенно проблема миротворчества на всех его стадиях - предупреждения
конфликта, управления им, его разрешения, принуждения к миру и т.д.
Выше упоминалось, что тенденция к глобализации в развитии современного
мира требует, чтобы основой международных отношений были не силовые критерии,
а определенные нормы поведения государств (и других субъектов международных
отношений) во внешней среде. Эти нормы вырабатываются и устанавливаются
мировым сообществом в форме двусторонних или многосторонних межгосударственных
соглашений; решениями международных (в том числе региональных)
институтов, в компетенцию которых входит подобное нормотворчество; или прецедентами,
которые становятся впоследствии нормами такого международного поведения.
Одна из наиболее важных задач трансатлантического партнерства, по
мнению того же Р. Блэкуилла, - убедить остальной мир в том, что ему выгоднее
следовать этим нормам и установлениям, чем игнорировать их .
Вследствие этого в системе внешних сношений постоянно возникает проблема,
как поступать с теми, кто не согласен с существованием (способом формирования)
всеобщей нормативной базы международного поведения, кто нарушает
или просто подрывает как их, так и те институты, которые стоят за ними.
Следует ли в этом случае использовать силу, в том числе и военную, против тех,
кто нарушает нормы международного (а в ряде случаев и внутреннего) поведения?
Встает и другой вопрос - могут ли эти нормы, принятые наиболее развитой
частью мирового сообщества, их соблюдение, навязываться силой или нет?
И кто должен в том и другом случае принимать по этому поводу решение? Для
кого оно будет обязательным? Короче говоря, кто ответственен за нормотворчество,
за внедрение согласованных правил в международную практику, кто является
гарантом их соблюдения. Помимо этого возникает не менее сложный вопрос
об интерпретации этих норм, которые в нашем плюралистическом мире
сформулированы обычно в довольно общей (компромиссной) форме, что дает
возможность различной их интерпретации. Теоретически это, возможно, и не
столь уж важно, но в практическом плане это имеет огромное значение, становясь
источником противоречий, конфликтов, споров, охлаждения отношений
и т.д. Например, на вопрос, что важнее: право национальности (национального
меньшинства) на самоопределение или территориальная целостность государства,
в котором эти национальности имеют место быть, разные страны и даже разные
силы в них могут давать разные ответы.
Предполагается, что миротворчество и нормы поведения государств в
этом процессе - традиционно зона ответственности таких международных, как
ООН и ее Совет Безопасности, а также представительных, работающих в контакте
с ООН региональных организаций, таких как ОБСЕ, Организация африканского
единства и т.п. Однако в ряде случаев их миротворческая деятельность не
всегда эффективна, иногда она запаздывает, нередко их решения шаблонны. Бюрократия
этих организаций, готовящая в центре решения, как правило, слабо
представляет, что происходит на местах. А самое главное - в их распоряжении
нет собственных сил и средств, для того, чтобы влиять на ситуацию, и они вынуждены
использовать ресурсы государств, у которых при реализации этих решений
могут быть собственные интересы. Все это ведет к тому, что мировое сообщество
не удовлетворено нынешней миротворческой деятельностью ООН,
ОБСЕ (например, в Боснии, где международные представители пытались задействовать
кабинетные схемы разрешения кризиса, весьма далекие от реальности).
Поэтому отдельные страны, региональные организации, их представители,
ощущая наличие вакуума в этой сфере, ищут иные способы решения этнополитических
кризисов, в ряде случае вторгаясь в зоны ответственности традиционных
международных организаций, произвольно расширяя зону своей собственной
ответственности. В этих условиях НАТО использовала эту ситуацию для
расширения зоны своей ответственности в сфере миротворчества, утверждая,
что подобное расширение в сложившихся условиях отвечает интересам мирового
сообщества и рождающегося нового мирового порядка.
ОТ "БУРИ В ПУСТЫНЕ" ДО КОСОВО
Впервые расширение зоны ответственности НАТО имело место во время
кризиса в Персидском заливе, завершившимся военной операцией "Буря в пустыне"
и изгнанием иракских вооруженных сил из Кувейта. И хотя против Саддама
Хусейна действовала антииракская коалиция государств, а не НАТО как
таковая, в процессе подготовки и осуществления всей операции была задействована
не только инфраструктура альянса, но и отдельные воинские части и соединения,
приписанные к союзу. Операция проводилась в соответствии с решением
Совета Безопасности ООН. Россия в нем проголосовала за силовое разрешение
кризиса в Персидском заливе, таким образом, косвенно поддержав тенденцию к
расширению зоны ответственности НАТО.
Второй шаг к расширению зоны ответственности Атлантического мира
был сделан в ходе разрешения международными усилиями конфликта в Боснии.
Известно, что и ЕС, и ООН, и Россия потерпели в целом неудачу в разрешении
особенно кровопролитного боснийского кризиса. В результате на первые роли в
прекращении здесь военных действий вышли США, НАТО в целом, которые исходили
из того, что сербы (считавшиеся Западом основными виновниками конфликта)
пойдут на уступки лишь в том случае, если международное сообщество
(или НАТО от его имени) применит военную силу. К сожалению, это предположение
оправдалось: после того как авиация НАТО нанесла по сербским позициям
несколько военных ударов, сербские лидеры, прежде всего С. Милошевич,
действительно пошли на уступки, которые и позволили подписать Дейтонские
соглашения. Москва пыталась протестовать против военных акций НАТО, но в
свое время она проголосовала в Совете Безопасности ООН за принятие всех мер,
включая силовые, для прекращения конфликта в Боснии. Россия также стала
участником Дейтонских соглашений и своим присутствием в Дейтоне, в военном
контингенте по их выполнению, а затем в стабилизации ситуации в бывшей
СФРЮ фактически официально благословила расширение зоны ответственности
даже не столько Атлантического мира, сколько Североатлантического союза.
Именно НАТО, далеко за пределами зоны своей ответственности, командует
введенными в Боснию международными военными силами по выполнению Дейтонских
соглашений, а потом и по стабилизации там ситуации.
Вместе с тем, соглашаясь с подобным расширением зоны ответственности
НАТО, Москва исходила из того, что это особый случай и что на проведение самого
этого мероприятия имелся мандат СБ ООН. Вполне вероятно, что развитие ситуации
в Европе и в сопредельных с ней регионах может еще не раз поставить вопрос
о необходимости участия НАТО в миротворческих или гуманитарных акциях
за пределами зоны ответственности альянса. Москва разумно не исключала такого
участия, но полагала, что каждый такой конкретный случай, равно как и вопрос об
использовании военной силы в ходе подобной операции, должен быть санкционирован
авторитетной международной организацией, отвечающей за международную
или региональную безопасность, - СБ ООН или по крайней мере ОБСЕ.
Третий и наиболее значительный шаг в расширении зоны ответственности
НАТО связан с урегулированием косовского конфликта. В этом случае
налицо были два аспекта расширения зоны ответственности - территориальный
и военно-силовой.
Косово не относится к району, очерченному статьей 6 Вашингтонского
договора 1949 г. Тем не менее НАТО с самого начала подключилась к косовскому
урегулированию, оказывая давление на Белград, добиваясь от него безоговорочных
уступок и т.д. При этом натовские лидеры (руководители США, Канады
и западноевропейских стран), исходя из прежнего опыта отношений с югославским
президентом Милошевичем, утверждали, что он понимает только язык силы.
Поэтому в диалоге НАТО с Белградом преобладал решительный тон (ультиматумы,
угрозы военных акций, вторжения на территорию Косово). Давление со
стороны НАТО оправдывалось тем, что попытки политического решения, за которое
активно выступала прежде всего Россия, не дали ожидаемого результата.
Между тем под прикрытием переговоров с Контактной группой Белград продолжал
силовые этнические чистки в Косово, в результате которых ситуация в
этом районе приближалась к гуманитарной катастрофе.
Что касается использования военной силы за пределами официальной зоны
ответственности союза, то в косовском конфликте она была использована без
санкции соответствующей международной организации. Во время кризиса в Персидском
заливе и в случае боснийского урегулирования международное сообщество
имело решение СБ ООН на использование силы для разрешения того и другого
конфликта. В случае с Косово Совет Безопасности ООН не выдавал мандата,
который прямо указывал бы на возможность использования военной силы в Косово.
Запад в этом случае пытался выступать от имени "возмущенного" мирового
сообщества: натовские руководители прекрасно понимали, что вопрос об использовании
силы против Сербии в Косово в СБ ООН будет неизбежно заблокирован
Москвой, всемерно поддерживающей Милошевича (особую активность в этом
плане развили антиамерикански настроенные депутаты Государственной Думы,
которые подталкивали Кремль к прямой военной поддержке Белграда). Россия,
находясь не в лучшей силовой форме, растеряв всех своих союзников на Балканах,
кроме Сербии, если и могла воздействовать в своих интересах на решение косовского
конфликта, то лишь исключительно через СБ ООН. Поэтому она продолжала
настаивать на том, что без его формального согласия невозможны не
только военная акция ООН (принуждение к миру), но и военное присутствие (по
примеру боснийского урегулирования) в Косово, призванное стабилизировать ситуацию
в мятежной провинции. Более того, российское руководство считало, что
силы по наблюдению за выполнением соглашения (если оно будет достигнуто)
могут быть размещены в Косово только с согласия Белграда.
Руководителям 19 стран Европы и Северной Америки подобное ограничение
представлялось неоправданным. По их мнению, развитие ситуации в Боснии, когда
мировое сообщество промедлило с военным вмешательством, привело к затягиванию
кровавого конфликта. Поэтому они единодушно считали, что альянс в ряде
случаев, когда для этого имеются достаточно рациональные основания, сам может
оценивать степень угрозы региону (миру), нарушения общепринятых международных
норм и определять характер ответа на появившийся вызов. Американские эксперты
ссылались на то, что угроза безопасности ряду соседних стран в сложившихся
условиях может необязательно носить характер агрессии, подобно тому, как и
само понятие безопасности ныне уже не ограничивается военными аспектами. Новые
угрозы включали в себя неопределенность и нестабильность внутри и вокруг
Евро-Атлантического региона, возможность быстрого возникновения и развития
кризисов в районах на периферии союза. "Бесконтрольное перемещение больших
масс населения, - утверждается в новой стратегической концепции НАТО, - в
особенности вследствие вооруженных конфликтов, может породить проблемы для
безопасности и стабильности Североатлантического союза" . Поскольку в Косово
сербскими военными подразделениями и полувоенными организациями осуществлялась
полнокровная этническая чистка, то десятки, сотни тысяч беженцев могли
хлынуть в сопредельные или близлежащие страны, в том числе и в натовские (что в
конечном счете и произошло: число беженцев из Косово достигло почти миллиона
человек), ставя под угрозу их экономическую и социально-политическую стабильность.
Эти беженцы могли быть вооружены, их могли преследовать на чужой территории,
что вынесло бы внутренний конфликт в Косово за пределы самой Сербии
или Югославии. Развитие событий по подобному сценарию, по мнению Вашингтона
и его западноевропейских союзников, можно было рассматривать как угрозу
безопасности отдельным странам НАТО, вынуждая союз (в соответствии с правом
государств на индивидуальную или коллективную самооборону, предусмотренную
Уставом ООН) предпринять меры, эту угрозу упреждающие или нейтрализующие,
независимо от того, находится ли она в пределах или за пределами зоны ответственности
альянса. Эти меры могли бы носить характер предупреждения, устрашения
или даже наказания. Включают ли эти меры использование военной силы?
Американские (и некоторые западноевропейские) лидеры предпочитают оставлять
этот вопрос открытым, утверждая, что все должно определяться конкретной ситуацией
и степенью угрозы международной или региональной безопасности.
Для легализации использования военной силы за пределами зоны ответственности
союза натовские руководители в ряде случаев используют расширительность
и неопределенность (как результат компромисса) бюрократических
формулировок и терминологии резолюций СБ ООН, таких, например, как: принять
все меры, необходимые меры, эффективные меры для предотвращения
(прекращения) кровопролития или вооруженных столкновений. Дефиниции подобного
рода - все, необходимые, эффективные - в определенном контексте
могут быть поняты и истолкованы по-разному: Россия, как обычно, может считать,
что надо созвать международную конференцию по данной проблеме. А
НАТО может полагать, что все меры или даже необходимые, предполагают действительно
использование всех без исключения средств воздействия, включая
военные - наземные операции, бомбовые или ракетные удары. В самом деле, в
правовом пространстве России еще бытует советский тоталитарный принцип:
запрещено все, что не разрешено; в то время как в правовом поле Запада господствует
иной, демократический подход: разрешено все, что не запрещено. И если
российская дипломатия голосует за такие широковещательные формулировки,
то ей, видимо, нужно просчитывать на несколько шагов вперед различные варианты
возможных последствий подобных решений либо добиваться принятия резолюций,
исключающих двойное толкование.
Из всего этого со всей очевидностью вытекает одно: необходимо совершенствовать
нормативную базу современного миротворчества, необходимо реформировать
ООН и ее Совет Безопасности таким образом, чтобы они могли
выдавать взаимоприемлемые решения в условиях плюралистического мира с его
разным видением истоков и способов решения международных конфликтных
ситуаций. И тогда расширение зоны ответственности Североатлантического
союза можно было бы поставить на легальную основу, что утраивало бы как
альянс, так и его оппонентов.
В конечном счете НАТО использовала военную силу против Сербии, т.е.
за пределами зоны своей ответственности, без санкции Совета Безопасности
ООН или ОБСЕ. Можно по-разному оценивать эффект от бомбардировок Югославии
натовской авиацией. По мнению Запада (хотя и там нет единодушия), все
происшедшее лишь подтверждает ту истину, что диктаторские или авторитарные
режимы во взаимоотношениях с внешним миром признают лишь язык силы.
До военной акции НАТО Милошевич не соглашался с условиями, предлагаемыми
ему Контактной группой, после нее он согласился на условия гораздо более
жесткие (в очередной раз поставив Москву, поддержавшую его первоначальную
позицию, в неудобное положение). Фактически решение Белграда подтвердило,
что военная акция НАТО, проведенная за пределами ответственности альянса и
без санкции СБ ООН, имела смысл.
Конечно, здесь имел место двойной стандарт: одно право для режимов демократических,
другое - для режимов тоталитарных или авторитарных. Но победителей,
как известно, не судят. Введенные в Косово международные военные
контингенты, призванные обеспечить выполнение соглашения по Косово, выработанное
"восьмеркой", подтвержденное затем СБ ООН, как и аналогичные силы
в Боснии, находятся под прямым командованием НАТО. То есть фактически и
ООН легализовала расширение зоны ответственности альянса. Россия, правда, установила
своего рода буфер между командованием НАТО и своими воинскими
подразделениями, что должно свидетельствовать об их независимости. Но на месте
российские войска вынуждены координировать свою деятельность с натовскими
подразделениями их командованием, иногда даже полагаться на них, используя
натовскую инфраструктуру. Главное же состоит в том, что ситуацию в крае
определяет главным образом натовское, а не российское военное присутствие.
Россия тем не менее осудила не санкционированное ООН использование
НАТО военной силы за пределами своей ответственности в ходе разрешения косовского
кризиса. Вместе с тем ряд обстоятельств эту принципиальную российскую
позицию ослабляет. Так, миротворческие миссии самой России в постсоветском
пространстве не всегда санкционированы СБ ООН - считается достаточным
решение, принятое в рамках СНГ или двустороннее соглашение, часто с
властью, легитимность которой подвергается сомнению международным сообществом
(Приднестровье, Абхазия, Таджикистан). Наряду с этим руководители
некоторых постсоциалистических государств предпочитают видеть у себя в качестве
миротворческих сил не вооруженные силы России, которая, по их мнению,
слишком субъективна в разрешении того или иного кризиса, а НАТО, которая
видится им более объективной; и в этом случае их не очень беспокоит,
имеет союз соответствующий мандат или нет, действует ли альянс в зоне своей
ответственности или за ее пределами.
НОВАЯ СТРАТЕГИЯ НАТО И РОССИЯ
Как же вся эта проблематика ныне трактуется новой стратегической концепцией
НАТО образца 1999 г.? Сразу же следует отметить, что, наиболее важным ее
новшеством является - и это неоднократно подчеркивается в тексте документа -
именно готовность и даже неизбежность использовать силу и влияние за пределами
зоны ответственности альянса. Так в пункте 31 документа утверждается,
что НАТО "будет содействовать предотвращению конфликтов, а в случае возникновения
кризиса - участвовать в его эффективном урегулировании в соответствии
с международным правом, включая возможность проведения операций реагирования
на кризис вне статьи 5 Вашингтонского договора" . В другом разделе документа,
посвященном принципам стратегии Североатлантического союза, вновь
подчеркивается, что его объединенные вооруженные силы "должны быть также готовы
к участию в предотвращении конфликтов и ведению операций по реагированию
на кризис вне статьи 5 Вашингтонского договора" . Почему же именно НАТО
может быть задействована на решение этой проблемы? По мнению авторов новой
стратегии союза, именно разветвленная натовская инфраструктура "позволяет силам
НАТО вести операции по реагированию на кризис вне статьи
5 Вашингтонского договора и является предпосылкой для четкого реагирования
Североатлантического союза на любые неожиданные ситуации" . Фактически новая
функция альянса выходит на уровень его прежних целевых установок, ради которых,
собственно говоря, и был создан союз. Говоря об основополагающих задачах
объединенных вооруженных сил блока, новая стратегическая концепция утверждает,
что "вооруженные силы НАТО должны сохранять способность обеспечивать
коллективную оборону при одновременном и действенном выполнении
операций вне статьи 5 Вашингтонского договора по реагированию на кризисы" .
Подчеркивается, что в дальнейшем развитии альянса необходимо оптимальное сочетание
обеих этих функций.
В новой стратегической концепции нигде не утверждается, что НАТО
единолично решает, как, где и когда проводить (миротворческие) операции за
пределами зоны ответственности союза. Но некоторые пассажи на данную тему
изложены довольно туманно, создавая возможность различной интерпретации.
Так в пункте 48 документа констатируется: "В случае возникновения кризисов,
ставящих под угрозу стабильность в Евро-Атлантическом регионе и могущих
нанести ущерб безопасности государств-членов, вооруженные силы Североатлантического
союза могут быть призваны (кем? где? - Ю.Д.) провести операции
по реагированию на кризис" . Вместе с тем, видимо, под давлением западноевропейских
членов альянса, прежде всего Франции, обеспокоенных негативной
реакцией в мире на не санкционированное ООН использование им
военной силы против Югославии (и за пределами зоны ответственности союза),
авторы новой стратегической концепции пытаются как-то увязать возможные
операции НАТО за пределами зоны своей ответственности с нормативной базой
общепризнанных международных институтов. Определяя методологию
деятельности союза, новая концепция декларирует стремление "уважать законные
интересы безопасности других государств и добиваться мирного разрешения
споров в соответствии с Уставом ООН" . В разделе же документа, посвященном
миротворчеству, альянс подтверждает выраженную им в 1994 г. готовность
"обеспечивать на разовой основе и в соответствии с собственными процедурами
проведение миротворческих и иных операций под эгидой Совета
Безопасности ООН или под ответственность ОБСЕ, в том числе путем предоставления
своих ресурсов и опыта" . Правда, после этого в документе следует
фраза, вызывающая недоумение своей двусмысленностью. Она гласит: "В этой
связи НАТО напоминает о своих последующих решениях, касающихся операций
по реагированию на кризис на Балканах" .
Но те решения по своему характеру были неоднозначными. Можно
вспомнить американские бомбардировки объектов в Ираке, Афганистане и Судане,
свидетельствующие о том, что Вашингтон в ряде случаев готов применить
военную силу не от имени ООН, а от имени "мирового общественного мнения",
которое, как известно, субъектом международного права не является и зоны собственной
ответственности не имеет. Оправдывая военную акцию НАТО против
Югославии, президент Клинтон, выступая с программной речью в ООН, в которой
он неоднократно подтверждал верность Соединенных Штатов принципам
этой организации, вместе с тем счел необходимым отметить: "В реальном мире
п
...Закладка в соц.сетях
