Жанр: Политика
ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И БЕЗОПАСНОСТЬ том 2.
...стратегии республиканцев, оказавшихся в
изоляции на крупнейших мировых форумах последнего времени - от "экологического
саммита" в Рио-де-Жанейро до встречи "семерки" ведущих стран Запада
в Мюнхене летом 1992 г.
С приходом к власти администрации Клинтона в США в целом повысился
интерес к обсуждению вариантов интеграции новых государств Европы в международные
системы безопасности, используя механизм ООН - особенно в том,
что касается посредничества и поддержания мира. "Объединенные Нации, -
говорится в авторитетном исследовании группы экспертов Джорджтаунского
университета, - это организация с наибольшим авторитетом и возможностями
для посредничества и поддержания мира. ООН располагает механизмами, которые
могут быть усилены для действий в новых условиях. Например, можно расширить
Военно-Штабной комитет, чтобы обеспечить через него координацию
подходов к запутанным проблемам и конфликтам, с которыми мир столкнется в
ближайшие годы. ООН должна установить новые формы взаимодействия с ключевыми
региональными институтами для обеспечения быстрых и эффективных
реакций на возникающие кризисы" .
Американская дискуссия по вопросам реформы ООН и повышения ее эффективности
в военно-политической сфере после окончания "холодной войны"
и распада Советского Союза резко активизировалась, перейдя из плоскости академических
споров в сферу практических политических рекомендаций . Особенно
активной дискуссия стала после того, как кризис в Югославии выявил неадекватность
существующих инструментов новым вызовам безопасности после
окончания "холодной войны" .
Демократы с большим вниманием и интересом, чем республиканцы подошли
к плану Генерального секретаря ООН Бутроса Гали о придании Объединенным
Нациям дополнительных полномочий сил для осуществления операций
по поддержанию мира . Этот план, в частности, предусматривает создание небольших
мобильных постоянных сил для быстрого развертывания в кризисных
ситуациях; формирование военно-транспортного потенциала для переброски
значительных контингентов войск (в этом формировании могли бы принять активное
участие Россия и Соединенные Штаты), выделение более крупных многонациональных
частей и подразделений для действий по обеспечению мира
(peace-enforcement) и выработку нового механизма взаимодействия ООН с региональными
структурами безопасности и военно-политическими союзами, которые
могли бы содействовать Организации Объединенных Наций в выполнении
поставленных перед ней задач.
Последнее предложение является прямым ответом на теоретическую и
политическую критику ООН со стороны сторонников региональных систем коллективной
безопасности и региональных военно-политических союзов. Глобализация
системы безопасности, по их мнению, могла бы привести к эскалации любого
местного конфликта до уровня глобального или к тому, что локальные
конфликты вообще перестанут интересовать мировое сообщество .
Новые возможности ООН, по мнению либерального окружения
Б. Клинтона, позволят расширить спектр военно-политических мер по стабилизации
обстановки во взрывоопасных районах СНГ, таких как Приднестровье,
Абхазия и Нагорный Карабах. В настоящее время набор таких мер, находящихся
в распоряжении Объединенных Наций и отработанных на практике, крайне незначителен:
это или ограниченные мероприятия по разделению конфликтующих
сторон (Кипр, Ливан и др.), или санкция на проведение под флагом ООН крупномасштабной
интервенции (Корея, кризис в Персидском заливе). Без возможностей
постепенной, дозированной эскалация операций ООН трудно рассчитывать
на эффективность ее действий .
Существует и еще одна проблема, связанная с возможным вовлечением ООН
(как, впрочем, и СБСЕ) в урегулирование конфликтов на территории бывшего
Советского Союза. Традиционно считалось, что главная задача ООН и, в частности,
Совета Безопасности в военно-политической сфере - предотвращение и урегулирование
межгосударственных конфликтов. Создатели ООН в 1945 г. исходили из
того, что именно межгосударственные конфликты представляют собой наибольшую
угрозу международной безопасности; это представление сохранилось до самого
последнего времени . Но в случае бывшего СССР основная часть проблем возникает
внутри отдельных республик, а не в отношениях между ними. Даже межгосударственные
конфликты, по всей видимости, будут иметь очень значительный
внутренний компонент (война Армении и Азербайджана в большой степени генерируется
проблемой Нагорного Карабаха, которая, по крайней мере юридически, не
является вопросом межгосударственных отношений).
Мировая политика конца XX - начала XXI века вообще будет, по всей
видимости, характеризоваться в большей мере внутренними потрясениями, гражданскими
войнами и социальными катаклизмами в отдельных странах, нежели
войнами между ними. Эта новая тенденция признана очень многими западными
специалистами, придерживающимися различных политических ориентаций .
Такая перспектива способна породить новые сложности в деятельности Объединенных
Наций. Многие из новых государств будут препятствовать миротворческим
акциям ООН на своей территории, расценивая такую деятельность как
вмешательство в их внутренние дела. Великобритания, например, упорно отказывается
от любых услуг ООН и СБСЕ по урегулированию проблемы Северной
Ирландии; представляется вероятным, что Молдова не примет посредничества
ООН в Приднестровье, а Грузия - в Абхазии (или, что более вероятно, не примут
не устраивающих их предложений со стороны ООН). Очевидно, сегодня активное
вмешательство ООН возможно лишь в случае полного политического и
экономического коллапса того или иного государства, когда центральное правительство
уже не контролирует ситуацию на территории страны - как в случае с
американской "гуманитарной интервенцией" в Сомали. В более долгосрочной
перспективе, однако, следовало бы разработать критерии, при которых международное
вмешательство признается допустимым даже без согласия национального
правительства (например, в случаях систематических нарушений прав человека,
политики геноцида в отношении отдельных групп населения, угрозы региональной
эскалации внутреннего конфликта, массовых потоков беженцев и др.)
Ряд попыток сформулировать такие критерии уже предпринимались.
Спектр предложений очень широк - от общих положений о праве международного
сообщества на вмешательство, намеченных в Парижской хартии государств-членов
СБСЕ в 1990 г., до весьма специфических "шести принципов" использования
вооруженных сил США, изложенных министром обороны администрации
Рейгана К. Уайнбергером в 1984 г. Дж. Буш внес свой вклад в разработку
этой проблемы. Выступая в Вест-Поинте 5 января 1993 г., он, в частности,
отметил, что "признание невозможности определить набор четких и недвусмысленных
правил для использования военной силы не означает отсутствия ряда
принципов, которыми следует руководствоваться в принятии решений по этому
вопросу". С его точки зрения, использование военной силы целесообразно в
случаях, "когда ставки достаточно высоки, когда и где использование военной
силы может быть эффективным, где никакие другие средства политики, не ведут
к желаемым результатам, когда применение силы может быть ограничено по
масштабам и по времени, и где потенциальные результаты оправдывают потенциальные
риски и издержки" .
Более того, сама традиционная концепция суверенитета должна быть пересмотрена
и приспособлена к новым условиям.
Право на "интервенцию" со стороны международного сообщества или,
если ставить вопрос шире, право международного сообщества вмешиваться во
внутренние дела отдельных государств - пусть даже и в исключительных случаях
- в настоящее время зафиксировано скорее в политических декларациях,
чем в каких-либо международно-правовых документах. Однако практическая
деятельность ООН в последние годы наглядно демонстрирует условность традиционной
концепции суверенитета. Оказание гуманитарной помощи под флагом
ООН, с чего, как правило, начинались операции Объединенных Наций в "горячих
точках", не считалось нарушением национального суверенитета .
Но оказание гуманитарной помощи на избирательной основе способно изменить
ход гражданского конфликта. Кроме того, организация доставки и распределения
гуманитарной помощи требует военного прикрытия, а отражение попыток ее
расхищения предполагает готовность к ведению боевых действий. Возникает необходимость
обеспечения эскалационного доминирования на каждом этапе конфликта,
что требует все новых и новых контингентов войск. Таким образом, начавшись
как операции по оказанию гуманитарной помощи, действия ООН приобретают характер
масштабной вооруженной интервенции. Во всяком случае, именно по тому
сценарию развивались события в Боснии и Сомали в 1992-1993 гг.
Даже военная победа сил ООН над одной (или всеми) из противоборствующих
сторон не будет означать конца вмешательства. Следующим логическим
шагом должна стать организация свободных выборов, разработка конституции,
осуществление комплекса образовательных и просветительских мероприятий
для предотвращения возобновления гражданской войны. Отказ от этих
и подобных им мер неизбежно сделает военные успехи сил ООН эфемерными, а
возможно и контрпродуктивными. Насколько новая, более ограниченная концепция
суверенитета будет приемлема для государств, где национализм пока остается
господствующей политической силой, сказать трудно. Во всяком случае,
легких решений эта проблема не имеет.
Если говорить о позиции, занятой Генеральным секретарем ООН в его
докладе "Повестка дня для мира", то она предполагает сохранение традиционного
определения государственного суверенитета в духе Устава ООН и особенно
его Статьи 2(7), запрещающей вмешательство извне в дела, которые относятся к
внутренней юрисдикции государства. Хотя ряд положений доклада логически
подводят к мысли с необходимости пересмотра традиционного определения,
Бутрос Гали явно избегает этой деликатной темы, по всей видимости, не решаясь
навлечь на себя критику со стороны большинства развивающихся государств и
спровоцировать дискуссию о радикальной реформе самой ООН.
В самом Уставе ООН содержится известное противоречие между признанием
высшей ценности прав человека и демократии с одной стороны, и запретом
на вмешательство во внутренние дела государств с другой. Это противоречие, по
всей видимости, объясняется тем, что "отцы-основатели" ООН, опираясь на опыт
только что закончившейся второй мировой войны, полагали, что главная угроза
фундаментальным правам человека и демократическим нормам заключена в агрессии
одних государств против других, в дезорганизации мировой политики.
В то же время в Соединенных Штатах усиливается критика государственного
суверенитета . В западной традиции существуют два основных направления
обоснования допустимости международного вмешательства (вплоть до вооруженной
интервенции) в дела независимых государств со стороны мирового
сообщества. Первое направление - констатация стабильности международной
системы как высшей ценности и, как следствие, признание возможности использования
военной силы для восстановления баланса сил в случаях его нарушения.
Эта логика имеет универсальное применение, она распространяется как на
великие державы, так и на малые государства, как на промышленно развитый
Север, так и на развивающийся Юг. Примером такого ограничения суверенитета
может считаться, например, Утрехтский мирный договор 1713 г., по которому
Испании и Франции запрещалось объединяться в одно государство, даже по
обоюдному согласию Парижа и Мадрида - "для сохранения баланса в Европе".
Равным образом и Бельгии запрещалось присоединение к Франции без предварительного
согласия всех великих европейских держав.
Другое направление критики суверенитета и оправдания иностранного
вмешательства восходит к традиционному западноевропейскому делению мира
на "цивилизованные" и "нецивилизованные" страны. Суверенитет последних
(Китай, Эфиопия, Персия, Марокко и др.) подвергался сомнению, а порой и вообще
отвергался как международно-правовая категория. Международное вмешательство
в их внутренние дела рассматривалось как разновидность полицейской
акции, а не как действие в отношении независимого государства.
В любом случае вмешательство считалось более приемлемым, если оно
осуществлялось не одним государством, а группой держав (или, по крайней мере
с согласия основных участников международной системы). "Коллективные" интервенции
придавали вмешательству характер легитимности; они применялись
еще в XIX веке европейским "концертом" и отдельными его членами.
Применительно к новым государствам Евразии, сформировавшимся на
территории бывшего СССР, используются оба направления критики суверенитета.
Так, требования к Украине отказаться от ядерного оружия и угрозы применить
против Киева экономические и дипломатические санкции обосновываются
главным образом ссылками на "международную стабильность" как на ценность
более высокую, чем национальные интересы того или иного отдельного государства.
Тезис о "международной стабильности" - на этот раз на региональном
уровне - используется и теми, кто настаивает на применении санкций к Армении,
добившейся крупных военных успехов в конфликте с Азербайджаном.
Но значительно чаще вмешательство во внутренние дела новых государств
оправдывается ссылками на их неполноценный характер по отношению к
стабильным странам Запада. Более того, в американской политологии в последнее
время появился термин "неудавшееся государство" (failed state), т.е. государство,
которое уже не может регулировать жизнь общества, экономические и
политические отношения и которое, следовательно, уже не может претендовать
на суверенитет. В 1993 г. такими "неудавшимися государствами", как считается,
стали Сомали, Либерия, Перу, Гаити и некоторые другие. Разумеется, отношения
с "неудавшимися государствами не могут строиться на основе общепризнанных
норм международного права .
Другим распространенным термином, характеризующим "второсортные"
страны, суверенитет которых может быть органичен, является термин "квазигосударства"
(quasi-state). Этим термином обозначаются государства, располагающие
лишь формальными атрибутами государственности, но не реальными
возможностями осуществлять свою государственность . Поскольку "квазигосударства"
существуют в значительной мере искусственно, лишь благодаря
крайне благоприятному для них международному окружению (гарантии безопасности,
экономическая помощь, формальное членство в международных организациях
и т.д.), то международное окружение вправе предъявлять к ним особые требования,
в том числе и регулировать их внутренние дела. Иными словами, международное
сообщество в лице тех или иных многосторонних организаций (ООН,
ОАГ, ОАЕ) определяет пределы реального суверенитета "квази-государств". Как
отмечалось в одном из докладов Фонда Стэнли, "Организация Объединенных Наций
не предоставляет суверенитет государствам, но удостоверяет его;
...поскольку ООН выдает "сертификат" на государственный суверенитет посредством
принятия государств в свои члены, эта организация может разработать критерии,
при которых данный "сертификат" будет аннулирован или пересмотрен" .
Потенциально понятия "неудавшихся государств" и "квази-государств"
могут быть использованы для утверждения в международном праве двух параллельных
понятий государственного суверенитета - одного для "полноценных"
государств Запада с устойчивыми политическими и экономическими структурами
и другого для "неудавшихся государств" и "квази-государств" Азии, Африки,
Латинской Америки, а также некоторых новообразований на территории
бывшего Советского Союза. Если в отношении первой группы государств вопрос
о вмешательстве извне ставиться не должен, то по отношению к "неудавшимся"
и "квази-государствам" такое вмешательство может быть признано законным.
Вопрос заключается лишь в том, чтобы разработать общепринятые критерия
"неудавшегося" и "квази-государства" и условия, при которых международное
вмешательство становится не просто допустимым, но необходимым.
Обычно выдвигаются следующие предварительные условия для интервенции:
(1) угроза интернационализации внутреннего конфликта, возможность
вовлечения в него соседних государств и ревизии границ; (2) массовая гибель
гражданского населения, потоки беженцев из зоны конфликта; (3) угроза голода,
эпидемий, крупномасштабных экологических катастроф; (4) угроза демократическим
нормам и правам человека на данной территории; (5) угроза распространения
ядерного оружия или других типов оружия массового поражения. Иногда
к этому списку добавляют также угрозу терроризма, исходящего от данного государства
или с его территории; необходимость обеспечения доступа к жизненно
важным для мировой экономики источникам сырья и энергии; необходимость
обеспечения права национальных меньшинств на самоопределение вплоть до
отделения; необходимость ограничения торговли оружием и т.д. Нетрудно предсказать,
что в ряде конфликтных регионов на территории бывшего СССР (Кавказ,
Таджикистан, Приднестровье) одно или несколько вышеперечисленных условий
будут присутствовать практически постоянно, что означает легитимизацию
международного вмешательства в любой момент и в любой форме.
Самым сложным политическим, юридическим и моральным вопросом в
этом контексте является вопрос о допустимости международного вмешательства
в защиту демократии. Наиболее радикальная интерпретация международного
права в данном вопросе сводится к тому, что государство, нарушающее основные
права человека и демократические нормы, не может считаться полноправным
членом международного сообщества и, следовательно, не может претендовать
на уважение своего суверенитета. Следовательно, любые меры в отношении
этих государств со стороны ООН будут законными и легитимными .
Подчеркнем еще раз, что речь не идет о каких-то универсальных нормах
международного права; регулирование внутреннего развития "зрелых демократий"
не должно, по мнению большинства авторов проектов реформы ООН, входить
в компетенцию международных организаций. Равным образом, страны Запада
не должны делегировать Объединенным Нациям полномочия в обеспечении
собственной безопасности. Примечательно, что при всем своем либерализме
Б. Клинтон неоднократно подчеркивал, что Соединенные Штаты не при каких
обстоятельствах не передадут часть своего суверенитета никакой международной
организации, в том числе и Объединенным Нациям: "Я никогда не передам
вопросы безопасности США ООН или какой-либо другой международной организации.
Мы никогда не откажемся от права действовать в одиночку, когда затронуты
наши жизненные интересы. Нашим девизом в новую эру будет: вместе,
насколько это возможно, самостоятельно, насколько это необходимо" .
Следует учитывать и еще одну потенциальную проблему в деятельности
ООН на территории бывшего СССР: вмешательство ООН во внутригосударственные
конфликты может оказаться более долговременным, чем урегулирование
межгосударственных конфликтов. В гражданских войнах, как правило, больше
независимых участников, интересы отдельных групп более подвижны, степень
предсказуемости событий ниже. Не исключено, что в некоторых случаях то, что
изначально планировалось как кратковременное "хирургическое" вмешательство,
превратится в постоянное военное присутствие ООН в регионе. Политические и
финансовые последствия такой затяжной вовлеченности надо учитывать заранее.
В свое время один из "отцов-основателей" механизмов ООН по поддержанию
мира Брайан Уркварт выделял шесть основных условий успеха этой деятельности:
(1) согласие противоборствующих сторон как посредническую роль
ООН; (2) единство мнений по вопросу о мерах поддержания мира в Совете Безопасности,
прежде всего, между его постоянными членами; (3) ясный и реальный
мандат силам по поддержанию мира; (4) отказ от использования силы войсками
ООН за исключением крайних случаев, связанных с самообороной; (5) готовность
стран-членов ООН выделять подготовленные воинские контингенты;
(6) способность ООН обеспечивать адекватное финансирование действий по
поддержанию мира . Подводя итоги действиям многосторонней коалиции в
Персидском заливе в 1990-1991 гг. Председатель ОКНШ США генерал Колин
Пауэлл подтвердил некоторые условия Уркварта, добавив, что успех военной
операции в немалой степени зависит от готовности к эскалации военных действий
для достижения четко поставленных политических целей. По его мнению,
любое искусственное ограничение возможных вариантов действий или их масштаба
способно сорвать операцию, а потому недопустимо .
Разумеется, эти шесть условий накладывали довольно жесткие ограничения
на деятельность ООН по поддержанию мира. Так, функции контингентов
ООН были фактически сведены к двум: во-первых, наблюдение за выполнением
соглашений о прекращении огня; во-вторых, разъединение противоборствующих
сторон и создание "буферных зон" между ними. Сами силы ООН, как правило,
состояли из национальных подразделений неприсоединившихся, нейтральных
и малых государств; постоянные члены Совета Безопасности и другие
крупные в военном отношении страны участвовали в операциях по поддержанию
мира лишь в исключительных случаях.
Там, где военные действия возобновлялись или возникала угроза их возобновления,
силы ООН либо выводились, либо занимали позицию нейтралитета.
Например, в мае 1967 г. по просьбе правительства Египта силы ООН были
выведены с Синайского полуострова, и их вывод, бесспорно, ускорил начало
"шестидневной войны". В июне 1982 г., когда Израиль вторгся в Ливан, силы
ООН никак не препятствовали продвижению его войск в направлении Бейрута.
Таким образом, если одна из сторон считает возможным игнорировать военное
присутствие ООН, то она способна делать это без сколько-нибудь существенных
издержек для себя. Поэтому в последнее время предлагается существенно расширить
спектр возможных миротворческих акций ООН для того, чтобы давление
на агрессора могло бы быть постепенным, и эскалационное доминирование
сохранялось бы на каждой стадии конфликта. Как правило, предполагается пять
различных уровней вовлеченности ООН:
- предотвращение кризиса или превентивная дипломатия (crisis prevention
or preventive diplomacy), предполагающая главным образом посредничество или
арбитраж, а также любые другие дипломатические усилия со стороны ООН, стимулирующие
потенциально враждебные друг другу стороны к ведению переговоров
и примирению. Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали предложил в качестве
одной из мер предотвращения кризисов превентивное развертывание сил
ООН в зоне потенциального конфликта .
- меры по поддержанию мира (peacekeeping), включающие традиционные
действия ООН по разъединению противоборствующих сторон после заключение
перемирия; операции, которые позитивно зарекомендовали себя на протяжении
десятилетий на Ближнем Востоке, в Африке, Южной Азии и других регионах.
- оборонительные меры (protective security measures), означающие ведение
преимущественно оборонительных операций, но таких, которые могут потребовать
отхода от полного нейтралитета в конфликте. Например, речь может
идти о создании зон безопасности для гражданского населения или об охране
конвоев с гуманитарной помощью. На этом уровне возможны столкновения сил
ООН с одной или несколькими противоборствующими сторонами (как это было
в Сомали, Камбодже и бывшей Югославии).
- силовые миротворческие меры (peace enforcing), необходимые в случае
недостаточности менее активных средств. Исторически такие меры предпринимались
коалициями во главе с Соединенными Штатами под эгидой ООН (Корея,
Персидский залив). Однако ясно, что во многих случаях активное участие США
может оказаться контрпродуктивным - например, в Латинской Америке. Поэтому
ООН должна иметь в своем распоряжении больший набор возможных силовых
мер с различными потенциальными участниками.
- меры по созданию предпосылок для мира (peacebuilding), предполагающие
необходимые действия в условиях социального хаоса и распада государственности
в той или иной стране. Такие меры по своему содержанию являются
скорее полицейскими, чем военными операциями.
Если говорить о политических, а не военных мерах ООН по поддержанию
мира во взрывоопасных точках бывшего СССР, то последние годы продемонстрировали,
что арсенал этих средств у ООН достаточно широк. В частности, может
пригодиться опыт политического миротворчества в Намибии, Никарагуа, Западной
Сахаре, Камбодже, Сальвадоре и Гаити. Он включает меры по предотвращению
вмешательства со стороны соседних государств, демобилизацию и разоружение
повстанческих отрядов, возвращение беженцев и переподготовку кадровых
военных, организацию выборов и контроль над их проведением, помощь в разработке
и одобрение новых конституций и даже (как это было в случае с Гаити) гарантии
защиты демократии от реванша со стороны реакционных сил. Естественно,
такие меры могут применяться только в случаях распада или полураспада государств
(ситуации, подобные гражданской войне в Таджикистане).
Кроме того. Организация Объединенных Наций способна выполнять
функции координатора действий отдельных государств, а также других международных
организаций в отношении "горячих точек". В первую очередь, это относится
к координации программ экономической помощи и установлению общепризнанных
критериев демократизации и прав человека, на основе которых
такая помощь предоставляется .
Для Соединенных Штатов укрепление потенциала ООН, как полагают либералы,
должно начаться прежде всего с выплаты американских долгов этой организации.
Либералы признают, что в деятельности ООН, в том числе и в акциях
по поддержанию мира, часто отсутствует элементарная финансовая дисциплина,
нередки случаи различных злоупотреблений и коррупции: "Операции по поддержанию
мира, некоторые из которых тянутся десятилетиями, стали источником
стремительно растущих расходов при минимальной финансовой отчетности
. Поэтому любое расширение финансирования Объединенных Наций должно
...Закладка в соц.сетях
