Жанр: Политика
ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И БЕЗОПАСНОСТЬ том 2.
...т под вопрос ценность любых долгосрочных,
стратегических компромиссов. Такие компромиссы могут быть отвергнуты или
скорректированы в одностороннем порядке новым российским руководством.
Косвенной критикой концепции "особенной ответственности" России в зоне
бывшего Советского Союза можно считать делавшиеся на протяжении 19921993
гг. оценки деятельности СНГ и перспектив его развития. Они в большинстве
случаев отличались крайним пессимизмом: первоначально предполагалось, что
Содружество не просуществует и нескольких месяцев, являясь по сути дела не
более чем ликвидационным комитетом по делам бывшего Советского Союза, затем
возобладала точка зрения, что СНГ может сохраниться в течение относительно
долгого времени именно благодаря своей институциональной слабости и политической
аморфности . Шаткость СНГ истолковывалась в том числе и как признак
слабости российских позиций, как свидетельство того, что на территории
бывшего СССР центробежные тенденции по-прежнему преобладают над центростремительными.
В этих условиях "финляндизация" соседних по отношению к
России республик выглядела практически нереализуемым вариантом.
Иногда, впрочем, концепция "финляндизации" приобретала весьма экзотические
формы. Высказывалась мысль о том, что зона "особой ответственности"
России должна распространяться исключительно на азиатские республики
бывшего Советского Союза, которые в наибольшей степени заинтересованы в
гарантиях безопасности со стороны российской армии и представляют относительно
меньший интерес для Запада. Что касается европейских республик, то
Запад должен жестко реагировать на любые попытки российского руководства
ограничить суверенитет своих соседей (эта идея в целом укладывается в концепцию
"двухъярусного СБСЕ", где к европейским и азиатским членам должны
применяться различные требования и стандарты поведения).
Имеющийся опыт подключения авторитарных государств к системам
безопасности демократических стран (например, интеграция Греции и Турции, а
также Португалии и Испании в НАТО, СБСЕ и ЕС) показывает, что демократизация,
как правило, связана в первую очередь с экономическим, а не военнополитическим
аспектом международного сотрудничества. Если внешние факторы
и сыграли определенную роль в утверждении демократических институтов в
авторитарных режимах некоммунистической Европы, то главным таким фактором
выступило ЕС, а не НАТО и, тем более, не СБСЕ . Вряд ли есть веские
причины полагать, что в посткоммунистической Европе будут действовать
принципиально иные закономерности. Для посткоммунистических государств
приоритет экономических интересов по отношению к военно-политическим более
чем очевиден, что неизбежно скажется на их внешней политике.
Поэтому независимо от того, пойдет ли интеграция стран Восточной Европы
по линии их подключения к различным институтам НАТО или путем расширения
компетенции и повышения эффективности СБСЕ, эти интеграционные
процессы будут протекать параллельно с активизацией в этом регионе политических
и военных структур ЕС, в особенности Западноевропейского Союза (ЗЕС).
В сфере отношений с новыми государствами Востока Европы, как отмечают
американские наблюдатели, ЕС получило еще один стимул для своего развития
как экономической и политической организации с потенциальными интересами
в стратегической сфере.
Различия в подходах, ведущих стран ЕС и США к построению отношений
со странами Центральной и Восточной Европы и, в частности, с Россией проистекают
из большей заинтересованности Западной Европы в стабилизации обстановки
на Востоке, большей зависимости ЕС от возможных вариантов развития
событий на территории бывшего СССР. В случае дальнейшей дезинтеграции и
хаоса Западная Европа проиграет больше, чем США, но в случае успешного и
относительно быстрого продвижения России и других стран СНГ к либеральной
демократии и рыночной экономике Западная Европа и выиграет больше, чем Соединенные
Штаты .
Однако если говорить о чисто военно-политических возможностях ЕС на
территории бывшего Советского Союза и стран Центральной Европы, то такие
возможности в обозримом будущем останутся весьма ограниченными. Теоретически
можно предположить, что с использованием существующих механизмов ЗЕС
Европейское сообщество способно - прежде всего в отношении "конфликтов
малой интенсивности" на Востоке, - попытаться в одиночку создать систему
обеспечения коллективной безопасности на континенте и тем самым включить в
свой процесс интеграции политику безопасности и обороны. Процесс распространения
"зоны ответственности" ЕС на Восток шел бы в этом случае параллельно с
интеграцией новых членов в экономические структуры Сообщества, а может быть
и обгонял бы экономическую интеграцию". НАТО в таком случае была бы заменена
договором между ЕС, включая соответственно преобразованный ЗЕС, и
США и Канадой, включая сохранение американских ядерных гарантий.
Но такая перспектива остается лишь теоретическим допущением. Даже если
оставить в стороне политические аспекты этой проблемы (а в последний год
ЕС продемонстрировало явное нежелание форсировать свое "расширение" за счет
"углубления", не говоря уж о принятии на себя каких бы то ни было функций по
обеспечению безопасности на Востоке), перспективы западноевропейской интеграции
в военной области крайне сомнительны. Дело в том, что любая форма западноевропейской
интеграции в сфере безопасности, созданная в замену НАТО,
неизбежно должна будет обладать таким важным признаком, как способность
контролировать и сдерживать или, по крайней мере, уравновешивать мощь объединенной
Германии. Однако очевидно, что без американского политического,
экономического и военного потенциала решение этой задачи практически недостижимо.
В Европе просто нет экономических противовесов Германии, а стало
быть нет и политических балансиров. Поэтому "закрытая" для США Европа -
это неизбежно "германская" Европа, что неприемлемо даже для самых горячих
приверженцев идеи "европеизации" системы безопасности на континенте.
Кроме того, в рамках НАТО уже существуют структуры, позволяющие гарантированно
решать эту задачу - наличие интегрированного командования и
подчиненность ему бундесвера, - а в ЗЕС такие структуры пришлось бы: создавать
заново, причем в условиях постоянного давления со стороны резко усилившейся
Германии. Таким образом, наиболее вероятно ожидать, что в ближайшем
будущем ЗЕС снова будет "заморожен" и не станет играть заметной роли в создании
нового европейского порядка (разве только Германия может попытаться
реанимировать его и использовать в своих интересах) .
Что же касается более общего тезиса - о том, что истоки большинства
конфликтов и нестабильности коренятся в экономическом неравенстве и что
экономическая интеграция "автоматически" решает проблему военнополитической
безопасности, то он отнюдь не является неоспоримым. Хотя с начала
1970-х гг. прямая причинно-следственная связь между экономической отсталостью
проводилась в очень многих работах, достоверных фактических оснований
для такого вывода, как представляется, недостаточно. Отдельные случаи
конфликтов из-за природных ресурсов (нефть на Ближнем Востоке, вода в Средней
Азии) остаются отдельными случаями.
История знает много примеров того, как экономически богатые страны
совершали агрессию в отношении других богатых стран, в отношении бедных
стран, как бедные страны воевали друг с другом, но примеров агрессии бедных
стран в отношении богатых очень мало (именно этим обстоятельством объясняется,
а частности, способность богатых стран Севера на протяжении десятилетий
игнорировать требования Юга о "новом экономическом порядке").
Большинство конфликтов в современном мире проистекает не из экономического
неравенства, а из социальных и идеологических причин. Вопреки
марксистским и неомарксистским представлениям, главное противоречие эпохи
- не антагонизм между богатым и бедным классами (пусть даже перенесенный
в сферу международных отношений), а различия в этнических, религиозных
и национальных самоидентификациях. Данные различия вряд ли могут быть
устранены путем преодоления классового антагонизма, они принадлежат к качественно
другому измерению общественной жизни.
Более того, даже если бы экономическое неравенство между Западом и
Востоком европейского континента и было главной причиной политической нестабильности,
ускоренная интеграция стран Восточной и Центральной Европы в
структуры ЕС вряд ли решила бы эту проблему. Экономическая модернизация
- процесс весьма длительный, сложный и противоречивый, диктуемый
главным образом внутренними закономерностями развития того или иного общества,
а не внешним воздействием. Форсировать модернизацию извне означает
идти на риск мощной внутренней реакции.
Сказанное отнюдь не означает, что Сообщество не будет играть заметной
роли в политике Запада по отношению к СНГ - но роль эта будет главным образом
экономической и политико-дипломатической, а не военной. Трудности
координации политики будут предопределяться и тем обстоятельством, что у
отдельных членов ЕС уже складываются "зоны особых интересов" на территории
бывшего СССР, а следовательно, и формируются различные, не всегда
взаимодополняющие приоритеты.
Более существенный, хотя и более отдаленный вопрос - возможные переделы
расширения Сообщества на Восток. При всех различиях в существующих
точках зрения, подавляющее большинство политических деятелей и аналитиков
не предвидят возможности интеграции России в ЕС даже в достаточно отдаленной
перспективе. Споры идут главным образом о том, станет ли восточной границей
Сообщества бывшая западная граница СССР или нынешняя западная граница
Российской Федерации. Согласно большинству прогнозов, к 2000-му году ЕС пополнится
тремя-шестью новыми членами: Австрией, Швецией и Финляндией, а
возможно также и Швейцарией, Норвегией и Мальтой. На следующем этапе, который
может растянуться на первое десятилетие XXI века, в Сообщество будут
интегрированы Венгрия, Польша и Чехия. В дальнейшем вероятно расширение
ЕС до 25-30 членов; но даже в этой перспективе из бывших советских республик
только страны Балтии имеют шансы на вхождение в Сообщество. Соответственно
возникает потенциальная проблема маргинализации России в будущей Европе и
ее негативных последствий для европейской безопасности.
Некоторые авторы высказывают мнение, что "компенсацией" России за ее
невключение в институты ЕС должно стать подключение Российской Федерации
к встречам "семерки" ведущих промышленно развитых стран Запада. Став полноправным
членом "семерки", Россия будет принимать участие в обсуждении
насущных экономических и политических проблем, выработке согласованных
антикризисных решений и определения путей преодоления взаимных противоречий
главных "центров силы" современного мира. Помимо символического,
статусного значения такой меры, она имела бы и прямую экономическую выгоду
для России - последняя оказалась бы в самом выгодном положении в отношении
доступа к западной финансовой, как впрочем, и любой другой, помощи. На
этом фоне невхождение в состав ЕС стало бы менее болезненным для Москвы; в
случае успеха экономических преобразований Россия могла бы претендовать на
формирование вокруг себя независимой интеграционной группировки в составе
большинства бывших советских республик, а также государств Юго-Восточной
Европы (Словакия, Румыния, Болгария, ряд республик бывшей Югославии).
Прецеденты расширения той группы, которая называется сегодня "семеркой",
уже имеются. Как известно, когда первая встреча такого рода состоялась
по инициативе Франции в ноябре 1975 года в Рамбуйе, в ней участвовали лидеры
шести стран Запада. В 1975 г. в состав участников был включен премьерминистр
Канады, а с 1977 г. на встречах присутствует представитель ЕЭС. Стоит
заметить, однако, что и в том, и в другом случае вопрос о расширении числа
участников встречи решался на основе консенсуса. Никакого механизма, позволяющего
расширить число участников этих встреч на основе поддержки такого
предложения большинством участников, не только не сложилось к настоящему
времени, но и сама постановка вопроса в таком виде вряд ли возможна - это
противоречило бы духу таких встреч и их целям. Между тем, было бы трудно
рассчитывать на то, что по вопросу о принятии России в члены "семерки" в
ближайшем будущем может быть достигнут консенсус: ряд нынешних членов
клуба явно хотели бы обставить это событие некоторыми существенными политическими
условиями (трудно предположить, например, что до удовлетворительного
разрешения территориального спора с Россией Япония будет готова к
принятию Москвы в члены "семерки").
Но даже если это препятствие удалось бы преодолеть, подобная "компенсация"
вряд ли была бы адекватной участию стран Центральной Европы или
других бывших европейских республик Советского Союза в ЕС. В отличие от
механизмов и институтов Сообщества, встречи "семерки" носят исключительно
совещательный характер. Решения, принимаемые на таких встречах в результате
"взаимного обмена мнениями и улучшения взаимопонимания", не имеют обязательного
характера для их участников; порой единственным результатом саммита
является формальная декларация. Совещания "семерки" представляют собой
форму согласования политики ведущих стран Запада, выработки более или менее
единой линии, которая затем проводится через различные международные
организации и институты и претворяется в жизнь через механизмы регулирования
внешнеполитической деятельности стран-участниц встреч. Таким образом,
членство в "семерке" служит скорее дополнением, чем заменой членству в
НАТО, ЕС, ГАТТ и других международных организациях.
Кроме того, Россия в настоящее время и в обозримом будущем просто не
способна выступать в качестве равного партнера по отношению к другим членам
"семерки". Проблемы, стоящие перед ней, качественно отличаются от проблем,
которыми занимается "семерка"; уровень интеграции в мировую экономику остается
крайне низким, а влияние на международные валютно-финансовые и экономические
проблемы - в целом незначительным. Потенциально Россия могла
бы стать членом "семерки", но только после того, как она станет государством с
действительно рыночной экономикой.
Таким образом, с точки зрения обеспечения безопасности и военнополитической
стабильности на территории бывшего СССР механизмы ЕС, равно
как и встречи "семерки" в обозримом будущем вряд ли окажутся способными
сыграть сколько-нибудь существенную роль. В то же время, учитывая вышеперечисленные
недостатки СБСЕ, возлагать все надежды на общеевропейский
процесс было бы по меньшей мере наивным. Поэтому многие исследователи
призывают обратить больше внимания на "внеевропейские" механизмы интеграции
бывших советских республик в международные системы безопасности -
прежде всего, на Организацию Объединенных Наций.
Примечания:
К.С. БЕНЕДИКТОВ
РОССИЯ И ОБСЕ: РЕАЛЬНЫЕ И МНИМЫЕ
ВОЗМОЖНОСТИ СОТРУДНИЧЕСТВА?
рганизация по безопасности и сотрудничеству в Европе (до 31 декабря
1994 г. - Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе) - важный элемент
архитектуры европейской безопасности рубежа XX-XXI веков . Значение
ОБСЕ обусловлено не столько уникальностью ее организационной структуры,
сколько тем фактом, что она остается единственной в своем роде попыткой создания
общеевропейской системы кооперативной безопасности, объединяющей под
своей крышей Россию, страны СНГ, Центральной и Восточной Европы, государства
Западной Европы, как входящие, так и не входящие в ЕС, НАТО и другие региональные
организации, и, наконец, США и Канаду. Подобный состав участников
придает ОБСЕ ярко выраженный евроатлантический характер, определяя зону ее
ответственности "от Ванкувера до Владивостока".
С деятельностью ОБСЕ в разные периоды ее существования были связаны
самые разнообразные надежды и ожидания, а ее оценки со стороны политических
деятелей и аналитиков колебались от чрезмерно оптимистичных до откровенно
пренебрежительных. Подобный разброс мнений послужил почвой для
своего рода "мифа ОБСЕ", существующего не столько на уровне массового сознания,
сколько на уровне политических элит. В наибольшей степени это характерно
для России, которая в силу целого комплекса причин пыталась найти в
структурах, созданных Хельсинкским процессом, некоторую "отдушину" для
своего западного вектора политики безопасности.
При том, что роль, которую ОБСЕ играет, и, вероятно, будет играть в формировании
системы новой европейской безопасности, действительно весьма важна
для российской внешней политики, вопрос о соотношении реальных и мнимых
возможностей этой организации представляется ключевым. Наивно ждать от ОБСЕ
того, на что она заведомо неспособна; опрометчиво недооценивать ее влияние на
определенные политические процессы; наконец, необходимо реально представлять
себе, где и когда потенциал ОБСЕ может быть задействован. Рассмотрение и анализ
этих аспектов деятельности ОБСЕ и является главной целью данной главы. Структурно
она делится на три раздела. Первый посвящен истории формирования концепции
и институциональных рамок ОБСЕ. Во втором разделе рассматривается политика,
проводившаяся Россией в отношении общеевропейского форума в 1990-е
годы, а также восприятие этой организации российскими политическими элитами.
В третьем разделе анализируются возможности, которыми располагает ОБСЕ для
решения задач европейской безопасности.
1. СБСЕ/ОБСЕ: ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ
Хотя официальной датой возникновения СБСЕ считается 1 августа 1975 г.,
когда собравшиеся в Хельсинки главы государств и правительств 35 стран Европы
и Северной Америки подписали Заключительный акт СБСЕ, механизм Совещания
начал складываться, как минимум, на пять лет раньше. По крайней мере,
именно с 1970 г. в Женеве проходили многосторонние переговоры между Советским
Союзом и рядом стран Западной Европы, способствовавшие созданию благоприятной
атмосферы для созыва Хельсинского совещания . Можно даже сказать,
что СБСЕ стало своего рода побочным эффектом этих переговоров, которые
привели к подписанию целого ряда договоров, в том числе, четырехстороннего
соглашения по Берлину, Договора об ограничении стратегических вооружений
(ОСВ-1) и договоров об отказе от применения силы и признания нерушимости
границ между ФРГ, ГДР, Польшей, Чехословакией и Советским Союзом.
В контексте этих позитивных перемен, свидетельствовавших о смягчении
конфронтации Востока и Запада, стало возможным начать процесс многосторонних
консультаций в Хельсинки, имевших целью "содействие улучшению отношений
между государствами-участниками и обеспечение условий, в которых
их народы могут жить в мире, будучи ограждены от любой угрозы покушения на
их безопасность" . Эти консультации стартовали в ноябре 1972 г. и завершились
в июле 1973 г. договоренностью о Заключительных рекомендациях (называемых
также "Голубой книгой"). В Заключительных рекомендациях содержались положения,
касающиеся организации СБСЕ, его повестки дня, состава участников,
даты и места проведения переговоров, правил процедуры и порядка финансирования.
Принять участие в переговорах были приглашены все европейские государства,
Соединенные Штаты Америки и Канада. Процесс СБСЕ, таким образом,
изначально носил надблоковый характер и был первой попыткой обозначить
контуры модели безопасности, приемлемой для Европы в целом.
Первый этап совещания проходил в Хельсинки с 3 по 8 июля 1973 г.; в
нем приняли участие министры иностранных дел 35 государств (включая все европейские
страны, кроме Албании). Второй этап, на котором в основном велась
работа над хельсинкским Заключительным актом, продолжался до июля 1975 г.
Третий этап, проходивший в Хельсинки, начался 30 июля 1975 г. и завершился
подписанием Заключительного акта 1 августа 1975 г.
Хотя подписание Заключительного акта и стало определенным шагом
вперед на пути к созданию системы общеевропейской безопасности, многочисленные
противоречия между СССР и его западными партнерами привели к тому,
что на ранних этапах своего существования СБСЕ функционировало с крайне
низкой степенью эффективности. Если брать за основу принятую большинством
исследователей периодизацию деятельности СБСЕ/СБСЕ, то в 1975-1990 гг.
СБСЕ являлось в большей мере инструментом публичной дипломатии, нежели
действующим компонентом политики европейской безопасности. На первом
этапе (ноябрь 1972 - август 1975) в рамках СБСЕ сложилась система "трех
корзин", т.е. трех больших блоков проблем, подлежавших обсуждению на совещании
в соответствии с консенсусными договоренностями, которые охватывали
все сферы межгосударственных отношений. К первой корзине относились вопросы
собственно политической безопасности и контроля над вооружениями, ко
второй - развитие сотрудничества в области экономики, науки и техники, окружающей
среды, к третьей - сотрудничество в гуманитарной и других областях
(общественные контакты, информация, культура, образование), а также права
человека. В условиях продолжавшегося (хотя и несколько смягчившегося)
противостояния двух идеологических систем основной акцент в первый период
существования СБСЕ был перенесен именно на проблемы "третьей корзины".
Такая ориентация СБСЕ отвечала, в первую очередь, интересам Запада, стремившегося
получить дополнительные рычаги давления на государства коммунистического
блока, и, до некоторой степени, не противоречила интересам Советского
Союза и стран Варшавского Договора, которые, подписав Заключительный
акт, не только укрепляли свои позиции на международной арене, но и приобретали
определенное политическое реноме. Кроме того, для Советского Союза
и государств Восточной Европы большое значение имело развитие экономических
и научно-технических связей с Западом. В этих условиях вопросы, связанные
непосредственно с безопасностью ("первая корзина") отодвигались на второй
план, а часто и вовсе затушевывались.
В ранних документах СБСЕ настойчиво подчеркивается неконфронтационный
характер создававшейся системы безопасности: так, например, в тексте
Заключительных рекомендаций консультаций в Хельсинки (8 июня 1973 г.) содержится
следующая формулировка: "В своей работе Комиссия [по вопросам,
относящимся к безопасности в Европе - К.Б.] будет исходить из предпосылки,
что укрепление безопасности в Европе не направлено против какого бы то ни
было государства или континента и должно являться важным вкладом в дело
мира и безопасности во всем мире" .
Таким образом, уже на самых ранних этапах существования СБСЕ/ОБСЕ
акцентировалась основная особенность этой новой структуры европейской безопасности,
принципиально отличавшая Хельсинкский процесс от многочисленных
блоковых структур, обеспечивающих так называемую конфронтационную,
или "классическую", безопасность, подразумевающую готовность объединиться
против конкретного или абстрактного внешнего врага. СБСЕ было изначально
нацелено не на отражение угрозы извне, а на предупреждение угрозы изнутри
самой системы. Только такая система кооперативной безопасности могла
обеспечить выход за пределы жестких рамок "ядерной дипломатии", в которых
вынужденно протекал диалог Востока и Запада в годы "холодной войны". Однако
отсутствие стройной концепции безопасности и перекос всей конструкции
СБСЕ в сторону "третьей корзины" обусловили явную недооценку государствами-участниками
Хельсинкского совещания потенциальных очагов нестабильности
в Европе, что привело впоследствии к ряду серьезных кризисов и во многом
подорвало доверие к концепции кооперативной безопасности как таковой.
Второй этап деятельности СБСЕ охватывает период с августа 1975 по январь
1989 г. И в этот период стержнем процесса СБСЕ, который, по мнению
многих наблюдателей, начал заметно пробуксовывать, оставалась острая дискуссия
по вопросам так называемого человеческого измерения - к нему относились
проблемы прав человека, контактов между людьми, эмиграции, воссоединения
семей, заключения браков между гражданами различных государств, создания
нормальных условий для работы журналистов и т.д. Этот период характеризуется
активизацией деятельности многочисленных правозащитных организаций,
подъемом диссидентского движения в государствах коммунистического блока,
во многом инициированного "духом Хельсинки", и, как следствие, обострением
конфронтации Востока и Запада (кризис разрядки). В крайне неблагоприятных
условиях, когда идеологическая дуэль двух сверхдержав - СССР и США -
ставила под сомнение целесообразность существования самой системы СБСЕ,
состоялись Белградская встреча 1977 г. и Мадридская встреча представителей
государств - участников СБСЕ 1980-1983 гг. Хотя эти встречи не стали яркими
вехами в истории Хельсинкского процесса, они продемонстрировали готовность
целого ряда государств-участников сохранить и развить новые тенденции в сфере
европейской безопасности, берущие начало в Заключительном акте 1975 г.
Делая небольшие, порой едва заметные шаги вперед по пути своей институционализации,
СБСЕ сумело преодолеть один из самых глубоких кризисов за всю
недолгую историю своего существования . Позитивные тенденции в развитии
Хельсинкского процесса ярко проявились в ходе встречи представителей государств
- участников СБСЕ в Вене (1986-1989 гг.), которая проходила уже в новой
международной обстановке, резко отличавшейся от атмосферы Мадрида или
Белграда. Процесс перемен, начавшийся в СССР с приходом к власти
М. Горбачева, затронул на первых порах как раз внешнеполитическую сферу
("новое мышление"). Это привело к резкому прогрессу ряда инициатив СБСЕ, в
том числе и так называемого документа по мерам укрепления доверия и безопасности
(МДБ) , ставшего первым крупномасштабным достижением политики
контроля над вооружениями в Европе. Венская встреча была более плодотворной,
чем предыдущие, и характеризовалась резким снижением уровня конфронтации
между Востоком и Западом по проблемам "третьей корзины". Наметившееся
достижение взаимопонимания по целому ряду дискуссионных проблем,
служивших ранее
...Закладка в соц.сетях
