Жанр: Политика
ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И БЕЗОПАСНОСТЬ том 2.
...ашингтонского договора 1949 г. о создании Североатлантического
союза четко определяла его зону ответственности: она была ограничена
территориями стран - участниц НАТО и прилегающими к ним морскими
районами Средиземного моря и Северной Атлантики, т.е. эта зона покрывала
относительно однородный и цельный географический район, который, собственно
говоря, и составлял в то время атлантический мир.
Однако после краха европейского коммунизма и распада советской внутренней
и внешней империи видеть реальный смысл существования Североатлантического
союза в отражении возможной угрозы с Востока все менее предоставлялось
оправданным даже для наиболее твердых сторонников Атлантического мира. Тем
более, что многие постсоциалистические страны, осуществляя фундаментальные
реформы, избирали новую систему социально-политических ценностей, фактически
превращаясь из бывших противников в лояльных партнеров Запада.
Между тем международные отношения находятся на поворотном отрезке
истории, который, как и любая переломная фаза, является одновременно периодом
значительной неопределенности и нестабильности, прежде всего духовного
(теоретического) плана. Многие достижения человечества равно как и до сих пор
имеющие силу концепции, будь они политической, экономической, общественной
или культурной природы, переоцениваются заново или, в соответствии с духом
времени, целиком ставятся под вопрос. В такие узловые периоды исторического
развития перед трансформирующимися обществами встает целый ряд вопросов,
как, например: на какую смену ценностей и парадигм должны ориентироваться
политические системы, каковы судьбы отдельных национальных государств во
все более взаимозависимом мире; ведут ли глубокие потрясения последнего десятилетия
к образованию цельного мира или углубляют его цивилизационную дифференциацию;
в какой мере современные исследователи могут оценить размер,
масштаб и последствия этой в короткое время произошедшей метаморфозы? Нет
ясного понимания относительного того, на какие нормы международного поведения
и на какую систему международных отношений должно ориентироваться мировое
сообщество. Отсюда осторожность экспертов в оценках различных нововведений
в международной жизни, равно как и значительное количество ошибок,
совершаемых национальными лидерами в области практической деятельности, их
стремление, вторгаясь в новые сферы, не отрываться от привычных парадигм
прошлого. Все это в известной мере относится и к обозначившейся эволюции Атлантического
мира, трансатлантических отношений и даже видения самого Североатлантического
союза на новом этапе его существования.
Решение Вашингтоном основной своей проблемы в Европе вместе с тем
не означало, что ценность региона девальвируется или сам он отходит на второй
план в системе американских внешнеполитических приоритетов. Европа
остается опорой (геополитическим плацдармом) американской международной
деятельности, особенно в условиях критических ситуаций. "Любое расширение
пределов Европы автоматически становится расширением границ
прямого американского влияния... - пишет Зб. Бжезинский, бывший советник
президента США по национальной безопасности. - Европа служит также
трамплином для дальнейшего продвижения демократии в глубь Евразии" .
Более того, для Вашингтона по-прежнему актуальной остается проблема
взаимодействия с Западной Европой, американского там присутствия (политического,
экономического, идеологического) и предупреждения возникновения
в Евразии мощи, способной конкурировать с США (в коалиции с их союзниками).
"Предотвратить появление на международной арене доминирующей
и антагонистической евразийской державы - остается центральным моментом
в плане способности Америки осуществлять свое мировое лидерство"
, - отмечает тот же Бжезинский. Фактически это лидерство, чтобы стать
таковым, должно быть признано прежде всего атлантическими партнерами
Вашингтона. Поэтому, подчеркивает Л. Гелб, президент нью-йоркского Совета
по внешним сношениям, "взаимодействие Соединенных Штатов и Европы
должно стать центральным элементом американских усилий по формированию
нового мирового порядка" .
Однако реализовывать все эти проблемы в прежней форме намного труднее в
изменившейся обстановке: геополитические императивы США на международной
арене плохо стыкуются с региональными устремлениями европейских партнеров.
Между тем и сама правящая элита Западной Европы при всем ее стремлении
к большей самостоятельности региона вовсе не торопится расставаться с Вашингтоном.
В условиях быстро меняющейся внешней конъюнктуры, усиливающейся
неуверенности относительно исхода изменений в постсоциалистическом
пространстве правящей западноевропейской элите, не способной в ряде случаев
справиться с собственными проблемами, не хотелось бы оставаться один на один
с гигантскими по своим масштабам, но не непредсказуемыми по своим последствиям
потрясениями в Евразии. "Такая Европа, - утверждает Дж. Ньюхауз, известный
американский эксперт по трансатлантическим отношениям, - на международной
арене еще нуждается в сильном американском лидерстве" .
СМЕНА ВЕХ
Тем не менее, многие западные политики и эксперты не могут не сознавать,
что в новых условиях самому Североатлантическому союзу требуется какая-то
иная ориентация, иная стратегия, иной смысл существования. В результате
происходит смещение приоритетов в деятельности НАТО, всего "атлантического
сообщества". То, что ранее было наиболее определяющим, становилось
менее важным, те же элементы в деятельности союза, которые играли роли второго
плана, в новых условиях становились наиболее важными. Представляется,
что на процесс переоценки союзом своих функций и ее результаты в наибольшей
мере повлияли следующие обстоятельства.
Во-первых, то, что государства Атлантического мира, разделяют (возможно,
в разной степени, учитывая наличие в нем таких стран, как Турция, бывшие
социалистические страны) общую систему западных ценностей. В новой стратегической
концепции НАТО, одобренной сессией совета организации на высшем
уровне в Вашингтоне 23-24 апреля 1999 г., подчеркивается, что Североатлантический
союз "стремится обеспечить справедливый и устойчивый мирный порядок
в Европе, опираясь на ценности демократии, прав человека и законности" .
Более того, члены альянса не только разделяют эту систему ценностей, но, как
предполагается, ради всеобщей безопасности они заинтересованы в ее утверждении
и распространении и в ближайшем окружающем пространстве, и во всем
мире. Эти ценности, считают лидеры Запада, являются неотъемлемыми (т.е. данными
при рождении) и универсальными в современном мире, хотя в разных
странах они утверждаются в разной форме. Таким образом, ныне провозглашается,
что одна из главнейших функций союза - не только защита демократии,
но и стремление к ее территориальному распространению. Эта функциональная
корректировка объективно потребовала пересмотра вопроса о зоне ответственности
блока, ибо эта зона теперь уже включает в себя не только его членов, но и
те страны (демократические или демократизирующиеся), которые готовы войти
в союз или сотрудничать с ним.
Во-вторых, то, что союз имеет тенденцию инкорпорировать в свой состав
страны, в прошлом враждебные государствам - основателям альянса. Эта линия
последовательно прослеживается на протяжении всей его 50-летней истории.
Уже в 1949 г. при возникновении блока в его состав вошла Италия, которая
была противником антигитлеровской коалиции во время второй мировой
войны. В 1955 г. в НАТО вступила Федеративная Республика Германии, воспреемница
бывшего нацистского рейха, которой американцы навязали демократию
сверху. В 1982 г. в состав блока вошла Испания, более 40 лет находившаяся
под полуфашистским авторитарным режимом Франко. И, наконец, в
1999 г. членами союза впервые стали бывшие страны тоталитарного социалистического
содружества, против которого, собственно говоря, альянс и был
создан. В постсоциалистическом пространстве насчитывается около десятка
стран, некогда противоборствующих с НАТО, которые в перспективе намерены
стать полноправными членами союза и уже сотрудничают с ним в рамках программы
"Партнерство ради мира", миротворчества, евро-атлантического партнерства.
Таким образом, тенденция (необходимость) инкорпорировать в себя
государства с переходной, недавно чуждой идеологией, потенциально расширяет
зону ответственности Атлантического мира.
В-третьих, изменение характера угроз в Европе. В самом деле ранее основными
среди них были угрозы внешние, создаваемые недружественными государствами
- носителями агрессивной мессианской идеологии, обладающие огромной
разрушительной военной мощью. Сейчас возникающие вызовы безопасности
Запада формируются в иной плоскости. Так, по мнению его политических лидеров,
обострение внутренней ситуации, гражданская война в том или ином государстве
Европы, в непосредственной близости от нее, да и в мире вообще, может
создавать угрозу Западу, отдельным его странам, их жизненно важным интересам.
Причем эти угрозы не обязательно носят военный характер или являют собой военную
агрессию. Они могут иметь разные формы - нарушение традиционного
межнационального равновесия в каком-то районе, этнополитические конфликты,
потоки беженцев, хлынувшие в ту или иную страну в результате кризиса центральной
власти, техногенные катастрофы - из-за потери контроля общества и
государства над состоянием свой научно-производственной сферы (новые чернобыли);
интернационализация мафиозных структур; отмывание денег, подрывающее
финансовую систему; поощрение (использование) тем или иным государством
международного терроризма, предоставление ему баз на своей территории и
технических возможностей; распространение оружия массового уничтожения
и т.д. Многие из этих угроз не подпадают под ооновское определение агрессии и
тем не менее представляют или могут представлять собой существенный вызов
безопасности тех или иных государств или их объединений.
Важно учитывать и другое. Эти угрозы могут представлять собой нарушение
не только норм международного поведения государств, но и некоторых общепринятых
норм их внутреннего поведения, прежде всего тех из них, которые кодифицированы
международными конвенциями или соглашениями (прав человека, прав
национальных меньшинств, включая их право на собственный суверенитет и т.д.).
Даже такой видный представитель "реал-политик", как Г. Киссинджер, вынужден
признать, что "обеспокоенность соблюдением прав человека стала важнейшей
компонентой внешней политики демократических государств и что подобный подход
имеет мощную поддержку общественного мнения" .
В ряде случаев результатом внутреннего противоборства может стать распад
или реальная угроза распада государств, повышая уровень напряженности
(или неопределенности) в окружающем пространстве. Крах СССР породил неопределенность
на обширных просторах Евразии. Распад СФРЮ создал нестабильность
в масштабах всего Балканского региона, которая будет ощущаться
здесь еще не одно десятилетие. Поэтому зона ответственности союза, по мнению
идеологов атлантизма, должна распространяться и на внутренние дела евроатлантического
пространства. Однако многие политики, особенно России, Белоруссии,
Сербии, не разделяют этого убеждения.
Следует принять во внимание и то, что нормотворческая деятельность международного
сообщества зачастую отстает от развития ведущих мировых тенденций.
В результате этого нередко сами правила международного поведения
вступают в столкновение друг с другом (наиболее типичное из них противоречие
между правом наций или национальных меньшинств в многонациональном государстве
на самоопределение и правом государства на сохранение своей территориальной
целостности: и то и другое в равной мере правомерно, поскольку зафиксировано
в международных документах ОБСЕ, например). Юрий Дубов, сотрудник
Центра военно-стратегических исследований Генерального штаба РФ, и генерал
Леонтий Шевцов, руководивший российскими миротворцами в Боснии, обоснованно
пишут по этому поводу: "Наиболее существенным пробелом сегодняшнего
миротворчества является недостаточная разработанность, а по отдельным
сферам и направлениям - полное отсутствие единых нормативно-правовых актов
по организации и проведению миротворческих операций многонациональными
силами (особенно операций по принуждению к миру). Такое положение даже при
наличии прочих слагаемых не позволяет эффективно реализовать возможности,
заложенные в существующие механизмы коллективной безопасности" .
ЛИДЕРСТВО - БЛАГО ИЛИ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ?
Помимо отмеченного выше, само развитие международной ситуации подталкивало
Запад к серьезной корректировке целевых, стратегических, функциональных
установок союза (поскольку ни один из его членов не хотел его роспуска).
Здесь следует выделить по крайней мере три обстоятельства, имевших наибольшее
значение для содержания и формы этих корректировок.
Первое - это тенденция к глобализации современного мира, в том числе
международных отношений. "Наш мир все теснее срастается, и тенденция идет
однозначно в направлении создания мировой экономики и мировой цивилизации...
Благодаря самой современной информационной технологии и средствам
коммуникации, а также на основе становящегося все более свободным перемещения
капиталов, товаров и людей, наш земной шар превращается в "глобальную
деревню" , - пишет Ромен Кирт, советник правительства Люксембурга. В свою
очередь Г. Брундтланд, в прошлом - премьер-министр Норвегии, выделяет в
этом процессе последствия глобализации, отмечая, что "глобализация пришла на
смену холодной войне в качестве рамок, определяющих поведение на международной
арене, а конкурентоспособность тем временем заменила национальную
безопасность в качестве доминирующего фактора государственной политики" .
В самом деле, хотя национальное государство остается основным субъектом
международных отношений, так же как и категория национального суверенитета
и национального интереса, современное развитие технологии, информационная
революция, экономическая экспансия, неделимость безопасности, общие
тенденции общественного развития в сторону увеличения числа демократических
государств и сокращения авторитарных, возрастания роли интернациональных
институтов делает мир не только все более взаимозависимым, но и все
более единым организмом.
В результате международное сообщество постепенно превращается в международное
общество, субъекты которого должны руководствоваться в своей
деятельности универсальными правилами поведения. Поэтому на первый план в
системе международных отношений выходит проблема управления глобальными
процессами, и это управление должно осуществляться таким образом, чтобы
поддерживать в стабильном состоянии функционирование и развитие международной
системы. Поскольку Атлантический мир исторически является генератором
процессов глобализации, он в большей мере, чем кто-либо, несет ответственность
за эффективность глобального управления этими процессами, что объективно
расширяет зону его ответственности и на этом направлении.
Второе - существование однополярного мира. Крах мирового социалистического
содружества и распад СССР были одновременно крахом послевоенной
биполярной (ялтинско-потсдамской) структуры международных отношений.
Даже в масштабах Европы ни одно из государств, традиционно влияющих на ее
судьбы, - Россия, Германия, Великобритания, Франция - не могут сегодня
претендовать на европейское лидерство, не говоря уже о международном (ВВП
Соединенных Штатов, приближается к 9 трлн. долл. - это более чем ВВП Японии,
Китая, ФРГ, Франции и Великобритании, вместе взятых, и более чем в
20 раз превышает соответствующие показатели России). Более того, на это даже
не может претендовать (во всяком случае пока) такое объединение, как Европейский
Союз. В этих условиях США, единственная оставшаяся сверхдержава, объективно
заняли лидирующее положение в системе международных отношений.
В настоящий момент и на ближайшую перспективу никакое другое государство
не может бросить им вызов и оспорить их монополию на преобладание. Причем
само американское общество, как кажется, не уверено, чем для него оборачивается
это лидерство - бременем или благом.
Правящая элита Западной Европы, например, при всем своем недовольстве
неоспоримым лидирующим положением США признает американское преобладание,
полагая, что ни одна значительная проблема в мире, особенно в системе
международных отношений, не может быть сегодня решена без их участия или
при их активном сопротивлении. На ранней стадии это стало очевидно в ходе
операции "Буря в пустыне", позже - в процессе югославского кризиса. Попытки
Москвы, а в период югославского кризиса и Западной Европы, стать решающим
фактором в разрешении обеих кризисных ситуаций оказались безуспешными.
Некоторые политики и государства в своей официальной позиции не признают
единоличного американского лидерства в современном мире или указывают
на отрицательные последствия этого явления (особенно Россия и Китай).
Эта критическая оценка, вполне вероятно, в чем-то и справедлива, но это не меняет
той реальности, что в нынешнем мире именно Соединенные Штаты определяют
тенденции мирового развития. А это объективно отводит им ведущую
роль в формировании зоны ответственности Евро-Атлантического мира. По
мнению Р. Блэкуилла из Совета по внешним сношениям (Нью-Йорк), в этой ситуации
задача Европы состоит в том, чтобы "помочь Соединенным Штатам
сформировать международную систему для новой эпохи" .
Третье - ослабление ответственности ООН за состояние международной
безопасности. Это происходит, прежде всего, потому, что организация не отражает
новой конфигурации сил, сложившейся в мире через полвека после ее создания,
она по-прежнему выражает главным образом волю победителей во второй
мировой войне. Между тем ряд ее членов, пользующихся исключительным
влиянием в организации, не обладают адекватным влиянием на международной
арене (например, Великобритания, Франция, Россия). В то же время другие
страны, обладающие огромным воздействием на формирование международной
среды (Индия, Япония, ФРГ, Бразилия и др.) не имеют адекватных прав в ООН;
японский взнос в бюджет ООН в 20 раз превышает российский, немецкий - в
10 раз, итальянский - в 5,5 раза .
Многие политики считают отжившим право вето, которым обладают пять
великих держав, настаивают на более демократическом принципе принятия решений
путем простого большинства. Между тем за минувшие полвека ООН превратилась
в огромный дорогостоящий бюрократический механизм, теряющий ответственность
и способность творчески реагировать на новые вызовы, возникающие
в международной сфере. Не случайно многие из новых проблем мировой политики
решаются сегодня не в ООН, а в системе двусторонних или многосторонних
отношений держав за ее пределами, в рамках "семерки", "восьмерки", ЕС, НАТО,
СНГ, контактных групп и т.д. Основной орган ООН - Совет Безопасности -
может работать только в условиях достижения предварительного консенсуса пяти
великих держав. Если же между ними наличествуют разногласия, то он просто теряет
способность выполнять свои функции. Так было в годы холодной войны, так
произошло и недавно в ходе югославского кризиса, когда между постоянными
членами СБ обозначились определенные разногласия (причем иногда - как в
случае с Китаем - по мотивам, не имеющим к самому кризису никакого отношения).
То есть СБ так и не нашел ответа на вопрос - как решать ту или иную проблему
в условиях несогласия между великими державами.
По мнению ряда экспертов, ООН должна пересмотреть некоторые из своих
принципов. А Генеральный секретарь К. Аннан, в частности, предлагает "не
рассматривать национальные границы как препятствие для интервенции миротворческих
соединений, вводимых СБ с целью защиты прав человека, не рассматривать
понятия "территориальной целостности", суверенитета государства
в качестве "священной коровы". Уход ООН (СБ) от реальности, неспособность
быть лидером происходящих в мире изменений приводит к тому, что отдельные
государства пренебрегают решениями ООН (СБ), как это неоднократно делал
Израиль, или действовать в обход этой организации. Вакуум, возникший в сфере
ответственности ООН за международную безопасность, заполняется региональными
организациями и прежде всего такими, как НАТО, имеющей структуры,
позволяющие осуществлять ответственность в новых условиях. Отсутствие собственных
вооруженных сил ООН (как это первоначально было предусмотрено ее
Уставом) также затрудняет осуществление миротворческих миссий или операций,
ставя выполнение решений СБ в известной мере в зависимость от государств
(союзов), согласных (способных) выделить необходимые военные контингенты
для проведения санкционированной миротворческой операции или
профинансировать ее.
Атлантический мир, возникший в иную эпоху и с иными целями, не может
не приспосабливаться соответствующим образом ко всем этим новым факторам
и обстоятельствам. Причем вопреки ожиданиям и предсказаниям многих
отечественных и зарубежных экспертов это приспособление ведет не столько к
свертыванию активности альянса, сколько к ее расширению, прежде всего к
расширению зоны ответственности союза.
ФОРМИРОВАНИЕ НОВОЙ ЗОНЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Ранее она затрагивала прежде всего территориальный аспект безопасности,
т.е. ограничивалась территорией, на которой располагались атлантические
государства, и можно было говорить о зоне ответственности НАТО в узком понимании
этого термина. Теперь понятие "зона ответственности" получает более
широкое толкование. Расширение этого понятия сегодня происходит как по горизонтали
(охватывая территории, выходящие за рамки государств - членов
альянса), так и вертикально - включает в себя новую проблематику, новые сферы
активности. Сама концепция расширения зоны ответственности союза (Атлантического
мира) находится в стадии формирования, и здесь присутствует еще
много неясностей, которые не снимает и обнародование новой стратегической
концепции НАТО.
Очевидно, правильнее было бы говорить об основных направлениях или
тенденциях становления нового расширительного толкования зоны ответственности
Атлантического мира. В чем же конкретно находят свое выражение эти
новые направления и тенденции?
Прежде всего в изменениях понятийного аппарата: вместо понятий "атлантический
мир", "атлантизм" все чаще, в том числе и в официальных документах,
используются термины "Евро-Атлантический мир", "Евро-Атлантизм".
Если прежняя дефиниция четко подразумевала исключительно территорию членов
НАТО плюс Северную Атлантику и Средиземноморье, то новое определение
более расплывчато и размыто, и уже за счет этого оно расширяет зону ответственности
союза. С одной стороны, оно предполагает, что угрозы членам альянса,
прежде всего невоенного характера, могут исходить из сопредельных
НАТО европейских стран (беженцы из Косово, курды, мафия, например). С другой
- оно фактически включает в себя (помимо стран) пространство, занимаемое
государствами, в той или иной степени (форме) сотрудничающими с союзом.
Это означает, что новое понятие включает в себя по крайней мере всю Европу,
а не только членов альянса. На самом деле гораздо больше, поскольку сюда
входят, во-первых. вся Россия, включая ее азиатскую часть; во-вторых, многие
постсоветские государства, в том числе и не имеющие никакого отношения к
Европе (стоит отметить, что этот прецедент был создан не НАТО, а ОБСЕ, принявшей
в свои ряды все постсоветские государства).
Конечно, это расширение понятия не влечет за собой распространение на
эти государства положения статьи 5 Вашингтонского договора 1949 г. о коллективной
обороне. Но прецедент с Боснией, а потом и косовский кризис демонстрируют,
что государства, входящие в расширенную Евро-Атлантическую зону (и
не обязательно связанные с НАТО соглашениями о партнерстве - как известно
Сербия не сотрудничает с альянсом), отныне составляют сферу его интересов,
сферу его безопасности, в конечном счете - сферу его ответственности. Разумеется,
это не значит еще, что НАТО будет готова вмешиваться в любые кризисы в
государствах, составляющих Евро-Атлантическую зону (сегодня - в дела Сербии,
завтра - России, как утверждали некоторые депутаты Государственной
Думы), но это означает, что ситуация в данной зоне, по мнению членов НАТО,
может затрагивать интересы их безопасности. Этот вывод, однако, не предопределяет
однозначного ответа на возможную угрозу - натовские стратеги предпочитают
держать этот вопрос открытым. Вместе с тем при определенных обстоятельствах
новое понятие может быть истолковано и как стремление к созданию
системы международной безопасности, выходящей за рамки Атлантического
мира и покрывающей пространство от Ванкувера до Владивостока, что несомненно
было бы шагом в правильном направлении.
Расширение зоны ответственности НАТО выражается и в модификации
самого понятия "коллективная оборона". Традиционно оно предполагало
коллективную оборону территории государств - членов союза. Нападение на ту
или иную страну считалось нападением на всех членов альянса. Теперь конкретный
территориальный аспект коллективной обороны все чаще подменяется более
расплывчатым понятием защиты коллективных интересов. В официальном
справочнике НАТО 1995 г. уже утверждается, что "Североатлантический союз
всегда представлял собой политическое сообщество, призванное способствовать
защите общих интересов" . В новой стратегической концепции НАТО также
подчеркивается, что "союз должен обеспечивать соблюдение общих интересов
безопасности в меняющейся и зачастую непредсказуемой обстановке" .
Таким образом, союз защищает коллективно не только территорию своих
стран от агрессии извне, но защищает и их интересы (общие или индивидуальные?),
что значительно растягивает прежнее значение коллективной обороны. В
самом деле, интересы коллективные или индивидуальные - понятия крайне
широкие и неопределенные, при желании в них можно вогнать
...Закладка в соц.сетях
