Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
...ензенской, Пермской, Полтавской, Псковской,
Рязанской, Самарской, С.-Петербургской, Саратовской, Симбирской, Смоленской,
Таврической, Тамбовской, Тверской, Тульской, Харьковской, Херсонской, Черниговской и
Ярославской.
Отсутствие волостного и общероссийского земских собраний позволяло современникам
именовать земство "зданием без фундамента и крыши".
К.Д. Кавелин видел в земствах необходимую и превосходную школу подготовки русских
людей всех классов к участию в государственных делах при будущем представительном
строе. И.С. Аксаков приветствовал в земствах перспективные начала всесословности,
выборности. Д.А. Милютину земства казались "великим шагом на пути к будущему
развитию государственного строя в России", "зачатками будущего парламента". См.:
Захарова Л.Г. Воспоминания генерал-фельдмаршала Дмитрия Алексеевича Милютина //
Отечественная история. 2000. № 5. С. 116.
Уездные и губернские земские собрания подали 51 адрес и 101 ходатайство с августа
1878 по июнь 1882 г. См.: Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства
государственных учреждений в России в конце 70-х - начале 80-х XIX в. // Отечественная
история. 2000. № 1.С. 34.
Городовое положение. 16/28 июня 1870г. // Политическая история России. Хрестоматия
для вузов. М., 1996. С. 511-546. Проект готовился специальной комиссией,
перерабатывался неоднократно, откладывался в период реформаторского перерыва 18641870
гг., наконец был рассмотрен в третьем варианте Госсоветом, мнение которого
утверждено, императором, признавшим, что оно "соответствует его цели".
Сохраняла законную силу Грамота на права и выгоды городам 21 апреля 1785 г.
В 1846 г. введено "Положение об общественном управлении" в С.-Петербурге, в 1862 г.
- в Москве, в 1863г. - в Одессе, но была явно недостаточной представительность
городского общественного управления в этих городах. При 500-тысячном населении
столицы число избирателей составляло лишь 7 тыс. Нечетко разграничивались сферы
деятельности органов царской администрации и общественного управления. Заменившая
шестигласную общая дума состояла из представителей пяти сословных групп. В
распорядительную думу с исполнительными функциями входили, кроме выборных членов,
и назначенные администрацией.
Подробнее см.: Гл. I, II, III. ст. 1-3 103-115 "О городских имуществах и
имущественных делах города", "О благоустройстве", где перечислены конкретно не только
хозяйственные, культурные задачи, но и меры по охране, благочиния и порядка.
Взаимные жалобы, пререкания рассматривало созданное губернское по городским делам
присутствие под председательством губернатора, в составе вице-губернатора,
управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя мирового суда,
председателя губернской земской управы, городского головы губернского города, с
приглашением управляющего контрольной палатой и представителей других органов
царской администрации.
Не могли избирать лишенные судом прав состояния; исключенные со службы из
сословных обществ; отрешенные от должности; лишенные духовного сана, а также
губернатор, члены губернского правления и по городским делам присутствия; чины
полиции. За женщин, совершеннолетних (21-24 года) отсутствующих, малолетних и
несовершеннолетних могли голосовать по доверенности отцы, мужья, сыновья, братья,
зятья, опекуны, попечители. Уполномоченные могли голосовать и за разные ведомства,
учреждения, общества, компании, товарищества, монастыри, церкви, уплатившие сбор за
недвижимое имущество, торговлю и промыслы в городе.
Лишь городской секретарь - по званию докладчик в губернском по городским делам
присутствии, причислялся к VIII классу (по должности и мундиру) государственной
службы - коллежский асессор и к VI разряду (коллежский советник) по пенсии. Городской
голова, члены управы, исполнительных и оценочных комиссий, торговых депутаций, чины
торговой и хозяйственной полиции носили особые стандартные знаки при отправлении
своих обязанностей в торжественных случаях. Городскому голове предоставлялся и мундир
по особому, высочайше утвержденному образцу.
В связи с 25-летием отмены крепостного права было запрещено отмечать как-либо этот
юбилей, упоминать о нем.
Положение "О губернских и уездных земских учреждениях" утверждено Указом
Александра III от 12 июня 1890г. // Учреждения государственного управления в России:
опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994. С. 134-145.
См.: Градовский А.Д. Собр. соч.: В 9 т. Т. IX. СПб. 1904. С.XXX- XXXI.
См.: Поташев Ф.И. Земские реформы в контексте рационализации управления России //
Рациональность и государственное управление. Ростов н/Д, 1995.
См.: Куликов В.В. К оценке земского положения 1890 г. // Государство и право. 2000. №
1. С. 105-107.
См.: Поташев Ф.И. Русь служилая: исторические аспекты властной элиты // Политикоадминистртивная
элита и государственная служба в системе властных отношений. Ростов
н/Д, 1996.
Городовое положение 1892 г. // Учреждения государственного управления в России:
опыт формирования и эволюция. Н. Н., 1994. С. 146-166. Городовое положение 1870г.
осуществлялось под огнем критики дворянства, которое стремилось подчинить себе все
городское управление, было крайне недовольно возрастающей ролью представителей
торгово-промышленного, финансового капитала в городских думах; управах, добивалось
увеличения в них доли своих гласных по образцу земских учреждений (1890 г.). Стали
известны многие случаи грязных выборных технологий, подкупа мелких собственников,
покупки их голосов при избрании гласных городских дум. Обобщив данные о различных
нарушениях Положения 1870 г., МВД сопроводило их выводом о нецелесообразности
сохранения этого закона.
См.: Писарькова Л.Ф. Московская городская дума: 1863-1917 гг. М., 1998. С. 266.
Николай II одобрил расстрел фанагорийским полком выступлений ярославских
трудящихся ("Молодцы, фанагорийцы!"), короновался в условиях трагического массового
ходынского кровопролития, пытался спасти самодержавие с помощью русско-японской
военной мясорубки 1904 г., расстрелял 9 января 1905 г. в столице мирное шествие рабочих
к нему за правдой, получил от народа имя "Николая II Кровавого", как его недалекий
предок - "Николая I Палкина".
Численность потомственного дворянства выросла с 652 тысяч человек в 1867 г. до 1222
тысяч чел. в 1897 г. Личное дворянство составило в 1897 г. 632,2 тысячи человек. К концу
XIX в. только родовое дворянство составляло самую большую часть офицерского корпуса и
треть общей численности статских чиновников. Более четверти дворянства было занято на
государственной службе, которая была детально регламентирована в 1896 г. с учетом
дворянских интересов.
Глава 11
Кризис государственной власти и
управления 1900-1917 годов
Предпосылки преобразования государственного строя.
Изменения в государственном управлении в 1905-1906 гг.
Государственная дума и самодержавие - два центра управления.
Кризис государственной власти и начало конца дворянской
управленческой элиты
Предпосылки преобразования
государственного строя
Период с 1900 до 1917 гг. изучался в нашей истории в основном как
этап революционной борьбы угнетенных масс. События этого времени не
рассматривались как интегральный общенациональный кризис.
При рассмотрении управленческих проблем этого периода
центральной является категория раскола. Она методологически опирается на
бинарный подход. Раскол - многозначное понятие. Это и разрыв
коммуникаций внутри общества, разрыв единения царя и народа,
Временного правительства и Петросовета, а также раскол внутри народа,
классов, между сознанием и самосознанием и др. Особенность раскола этого
периода - в двойственности системы власти и управления, наличии явного
или скрытого двоевластия, существовавшего в России на разных этапах
кризиса, "двух центров принятия решений, в конечном итоге двух систем
управления, дезорганизующих друг друга" (А.С. Ахиезер).
Каковы же предпосылки преобразования государственного управления
в 1905-1907 гг.?
Во-первых, назрела необходимость допущения выборных
представителей от народа к законосовещательной деятельности, о котором
говорил М.М. Сперанский еще за 100 лет до избрания 27 апреля 1906 г. I
Государственной думы. Эту же линию продолжал С.Ю. Витте,
обосновавший реформы П.А. Столыпина и написавший Манифест 17
октября 1905 г. Реформаторы видели объективную необходимость
преобразований, отсталость России от стран Западной Европы, где почти все
монархии были конституционными, действовали представительные органы.
Во-вторых, в начале XX в. обострились "вечные" проблемы нашего
отечества - аграрная, национальная, геополитическая. Самодержавие
силами чиновников оказалось неспособным решить их, необходимо было
привлечь к управлению не только талантливых государственных служащих
старой России, но и новые силы общественных деятелей, преобразовать
российскую государственность.
В-третьих, варианты решения актуальных проблем государственного
управления предлагались различными политическими партиями. В период
нарастания революционных событий 1904-1905 гг. возникли
конституционные проекты, вышедшие из недр "Союза освобождения" -
предтечи партии конституционных демократов (кадетов). "Проект
Основного закона Российской империи" уже в первой статье декларировал
принципы конституционной монархии в России: "Верховная власть
Российской империи осуществляется императором при участии
Государственной Думы". "Проект Основного закона" провозглашал: "Все
русские граждане равны перед законом", "Свобода каждого обеспечена
законом". Декларировалась неприкосновенность жилища, право для всех
"русских граждан", достигших совершеннолетия, свободно избирать и быть
избранными, свободно выбирать и менять место жительства, приобретать
недвижимое имущество, перемещаться внутри государства и выезжать за
его пределы. Личность человека впервые в русской истории решительно
встала в центр интересов законодательства .
Основным вопросом начавшейся революции стал вопрос о власти. До
декабря 1905 г. революционными силами использовались исключительно
мирные средства борьбы (митинг, демонстрация, манифестация, стачка).
Революция показала, что без изменения государственного управления
страной не был возможен выход из кризиса.
Изменения в государственном
управлении в 1905-1906 гг.
В начале XX в. в России имелись элементы буржуазной
государственности, конституционализма: выборные органы местного
самоуправления, общероссийские партии, развивался процесс
самоорганизации населения. Под влиянием революции правительство
начало обновлять монархию. Царский Манифест 17 октября 1905 г. даровал
России общественные свободы - неприкосновенность личности, свободу
слова, собраний, союзов; объявил о выборах в Государственную думу и их
демократизации; придал Государственной думе характер законодательного
учреждения, провозгласив принцип деления власти и перехода к
конституционному строю.
Была проведена реформа Государственного совета, существовавшего с
1810 г. В высочайшем манифесте от 20 февраля 1906 г. "Об изменении
учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения
Государственной думы" расширялись права законодательной деятельности
названных государственных учреждений. Государственный совет, как и
Государственная дума, наделялись уже не законовещательными, а
законодательными полномочиями. Положения закона о том, что
"законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе
и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет" и др., а также
практика работы названных учреждений позволяют сделать вывод, что
Государственный совет превратился во вторую палату российского
парламента, Дума стала первой палатой парламента.
Согласно Указу "О переустройстве учреждения Государственного
Совета" от 20 февраля 1906 г. были радикально изменены принципы
формирования Госсовета. Ранее его члены назначались царем. По новому же
закону преобразованный Госсовет состоял из двух категорий членов:
назначаемых монархом и выборных. Названный указ содержит перечень
пяти категорий выборных членов Госсовета: избираемые Синодом от
православного духовенства (6 членов), избираемые от Академии наук и
университетов (6 членов); выборные от промышленности и торговли (12
членов); выборные от каждого губернского земского собрания (по одному
члену); выборные от дворянских обществ (18 членов).
Был принят новый демократический избирательный Закон от 11
декабря 1905 г. "Об изменении Положения о выборах в Государственную
думу". Он содержал нововведение: к существовавшим ранее трем
избирательным куриям (земледельческой, городской и крестьянской)
добавилась еще одна - рабочая курия . Закон, однако, закреплял неравные
представительства от каждой из четырех курий. Предусматривались
многостепенные выборы, причем для каждой курии устанавливалось разное
количество ступеней: двухстепенные выборы для крупных землевладельцев
и буржуа, четырехстепенные - для крестьян и трехстепенные - для
рабочих. Крестьянству России, насчитывавшему 100 млн. человек,
обеспечивалось значительное представительство в Государственной думе
(45% мест). Авторы избирательного закона надеялись на консервативные и
монархические установки крестьян, но ошиблись. В I и II Государственных
думах крестьяне требовали ликвидации помещичьего землевладения.
23 апреля 1906 г. были опубликованы "Основные государственные
законы Российской Империи" в новой редакции (из них было изъято
определение "неограниченное" самодержавие). В них устанавливалось, что
император осуществляет законодательную власть в единении с
Государственным советом и Думой. Прерогативами императора
объявлялись: пересмотр основных законов, высшее государственное
управление, руководство внешней политикой, верховное командование
вооруженными силами; объявление войны и заключение мира, объявление
местности на военном и исключительном положении, право чеканки
монеты, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и
общая амнистия.
Однако и после появления Манифеста и основных законов многие
важные вопросы оставались неразрешенными. Какова будет отныне роль
самодержавия, о котором в Манифесте не говорилось ни слова? Как
сочетать самодержавие и Думу? Почему в Манифесте не упоминается о
конституции? Каковы будут полномочия новой Думы?
В советской историографии отмечалось, что акт 17 октября
декларировал основные начала конституционного строя, однако это была
юридическая, а не фактическая конституция. При этом авторы
воспроизводили ленинскую точку зрения, согласно которой Манифест 17
октября был шагом по пути превращения абсолютизма в буржуазную
монархию.
Авторитетный эмигрантский исследователь профессор В.В. Леонтович
наиболее четко охарактеризовал либеральную точку зрения: Манифест 17
октября - это "переход к конституционному строю", а новые Основные
законы - это дуалистическая непарламентская конституция.
Давая оценку Манифесту от 17 октября и новым Основным законам,
защитники либеральной точки зрения акцентировали внимание на
следующих моментах:
1. По Основным законам 23 апреля 1906 г. никакой выработанный
правительством законопроект не мог стать законом без одобрения Думы и
Государственного совета. Тем самым власть российского императора
утратила свой неограниченный характер. Согласно ст. 112 Основных
законов, Дума имела право возвращаться к обсуждению законопроекта даже
в случае отклонения его царем.
2. В гл. 8 новой редакции законов сформулированы принципы
гражданской свободы: обязанности граждан (всеобщая воинская повинность
- ст. 70 и всеобщая обязанность платить налоги); права подданных
определены в соответствии со статьями Декларации прав (ст. 72-74
касаются гарантий, предоставленных человеку в случае ареста или
судебного преследования; ст. 75 гарантирует неприкосновенность жилища;
ст. 77 - неприкосновенность частной собственности; в ст. 76 признается
право подданных не только самим выбирать свое место жительства в
России, но и беспрепятственно ездить за границу; ст. 78-80 посвящены
свободе слова и печати, праву организовывать собрания, создавать союзы и
объединения; ст. 81 признает свободу вероисповедания). Утверждение этих
принципов зависело от законов, регулирующих каждый отдельный случай
из дарованных конституцией свобод, а также развития административной
практики. Привести законодательство и административную практику в
полное соответствие с конституционными принципами не удалось, хотя
некоторые шаги в этом направлении все же были сделаны. Были приняты
Указ от 24 ноября 1905 г. "О печати", Указ от 4 марта 1906 г. "О союзах и
объединениях" и Указ "О собраниях" (также от 4 марта 1906 г.).
Окончательное урегулирование этих проблем оставалось за народным
представительством, однако Дума так и не смогла провести изложенные в
новых законодательных актах положения в жизнь.
3. Согласно новым законам избирательное право в городах стало очень
близким ко всеобщему. Было обеспечено представительство не только
крестьянства, но и рабочего класса .
В современной отечественной историографии стали приводиться
либеральные оценки процесса модернизации России. Одним из первых за
пересмотр марксистских оценок Манифеста 17 октября и Основных законов
от апреля 1906 г. выступил В.И. Старцев: "Пора признать, что Россия с 24
апреля 1906 г. стала уже конституционной монархией. Именно дарованной
Николаем II. Основные государственные законы и явились первой русской
конституцией" . В 1997 г. В. Старцев вновь заявил, что Манифест от 17
октября 1905 г. - это не "декларация о намерениях", не "обещания", а
"закон прямого действия, который немедленно вводил режим прав и
свобод" . В современных исследованиях наблюдается переоценка степени
зрелости конституционного порядка в России в период 1905-1907 гг.
Однако появились и взвешенные оценки. Так, А.Н. Медушевский считает
акт 17 октября "типичным актом конституционализма", провозгласившего
идею дуалистической монархии. Однако, по его мнению, Основные законы
усилили самодержавие, личную власть императора. Новую систему
правления автор определил как "монархический конституционализм" .
Какова же природа государственного строя Российской империи в
1906-1917 гг.? "...Неподконтрольная императору Государственная дума
ограничивала (и юридически, и фактически) его власть в законодательных и
финансовых вопросах и оказывала некоторое влияние на осуществление
исполнительной власти (особенно во время мировой войны). Поэтому после
1906 г. Российская империя представляла собой конституционную
дуалистическую монархию, в которой законодательная власть
принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая
исполнительная - императору и ответственным перед ним министрам,
высшая судебная и контрольная - Правительствующему сенату. Это
также представляется очевидным при сравнении Основных законов с
конституциями других государств, особенно Японии, Австрии, а также
европейскими конституциями первой половины XIX в. Организация высших
органов власти и их полномочия по всем этим законам были похожи .
Исследователи В. Чиркин, В. Демин, касаясь определения
государственной формы России в 1906-1917 гг., отмечали, что Россия
обладала сегментарной государственной формой, которая предполагает
определенное разделение ролей между различными государственными
институтами при осуществлении политической власти, но при отсутствии
системы сдержек и противовесов и доминировании одного из органов
власти (императора), жесткой централизацией и преобладанием
авторитарных методов управления при наличии ограниченных
демократических свобод и самостоятельного местного самоуправления .
Государственная дума и самодержавие -
два центра управления
27 апреля 1906 г. в России начала работать Государственная дума.
Дума была учреждена как законодательный орган, без ее одобрения нельзя
было принять ни одного закона, вводить новые налоги, новые расходные
статьи в государственном бюджете. В ведении Думы были и другие
вопросы, требующие законодательного закрепления: государственная
роспись доходов и расходов, отчеты государственного контроля по
использованию государственной росписи; дела об отчуждении имущества;
дела о постройке железных дорог государством; дела об учреждениях
компаний на акциях и ряд других не менее важных дел. Дума имела право
направлять правительству запросы и не раз объявляла ему недоверие.
Организационное устройство Государственных дум всех четырех
созывов определялось Законом "Учреждение Государственной думы", по
которому устанавливали срок деятельности Думы (5 лет). Однако царь мог
досрочно распустить ее специальным указом и назначить выборы и сроки
созыва новой Думы.
I Государственная дума действовала всего 72 дня - с 27 апреля по 8
июля 1906 г. Самой большой фракцией Думы была кадетская (179 человек
из 478 депутатов Думы). Черносотенцы и октябристы составляли
меньшинство - 44 депутата (9%). Председателем Думы был избран С.А.
Муромцев (профессор, бывший проректор Московского университета, член
ЦК партии кадетов, юрист по образованию). Руководящие посты заняли
видные деятели партии кадетов: П.Д. Долгоруков и Н.А. Гредескул
(товарищи председателя), Д.И. Шаховский (секретарь Думы). I
Государственная дума поставила вопрос об отчуждении помещичьих
земель, превратилась в революционную трибуну и поэтому 9 июля была
распущена. В знак протеста 230 членов Думы подписали Выборгское
воззвание к населению, призывая к гражданскому неповиновению (отказу от
уплаты налогов и от службы в армии). Это было первое в истории России
обращение парламентариев к нации. 167 членов Думы предстали перед
судом, который вынес приговор - тюремное заключение на 3 месяца. Было
объявлено о созыве II Думы. Председателем Совета министров стал П. А.
Столыпин (1862-1911 гг.), а занимавший ранее этот пост И.Л. Горемыкин
(1839-1917 гг.) был уволен в отставку.
II Государственная дума работала 103 дня - с 20 февраля по 2 июня
1907 г. Из 518 членов Думы фракцию правых составили лишь 54 члена.
Кадеты потеряли почти половину мест (со 179 до 98). Численно возросли
левые фракции: трудовики имели 104 места, социал-демократы - 66.
Кадеты благодаря поддержке автономистов (76 членов) и других партий
сохранили руководство и во II Думе. Председателем ее был избран член ЦК
партии кадетов Ф.А. Головин (он же председатель бюро земских и
городских съездов, участник крупных железнодорожных концессий).
Основным вопросом оставался аграрный. Каждая фракция предложила
свой проект его решения. Кроме того, во II Думе рассматривались:
продовольственный вопрос, роспись бюджета на 1907 г., исполнение
государственной росписи, набор новобранцев, отмена чрезвычайного указа о
военно-полевых судах, реформа местного суда. П. А. Столыпин резко
осудил левые фракции Думы за "поддержку бомбометателей",
революционного террора, сформулировав их позицию словами "руки вверх"
и решительной фразой "не запугаете". Депутаты же при этом заметили, что
Дума превращается в "департамент Министерства внутренних дел". Они
указали на существующий государственный террор и потребовали отмены
военно-полевых судов. Дума отказала в требовании П.А. Столыпина лишить
неприкосновенности и выдать социал-демократическую фракцию как
готовящую ниспровержение государственного строя. В ответ на это 3 июня
1907 г. был обнародован Манифест и Указ о роспуске II Государственной
думы и назначении выборов в III Думу. Одновременно был издан текст
нового избирательного закона, утверждением этого закона фактически
производился государственный переворот, так как по "Основным
государственным законам" (ст. 86) этот закон должен был рассматриваться
Думой. Новый избирательный закон был реакционным. Он фактически
возвращал страну к неограниченному самодержавию, сводил избирательные
права широких масс населения к минимуму. Почти на 33% возросло число
выборщиков от помещиков, а от крестьян уменьшилось на 56%.
Значительно сократилось представительство национальных окраин (по
Польше и Кавказу - в 25 раз, по Сибири - в 1,5 раза); население Средней
Азии вообще лишалось права выбирать депутатов в Государственную думу .
Завоевания революции 1905-1907 гг. были значительны, хотя ее
революционные силы и потерпели поражение. В России медленно
развивалось гражданское общество - опора Государственной думы как
центра управления страной. Всероссийскую поддержку парламенту
оказывали земские и городские съезды. Такая поддержка стала еще более
эффективной с образованием в 1915 г. Всероссийского земского союза и
Всероссийского городского союза и созданием их объединенного комитета
Земгора под председательством Г.Е. Львова - будущего премьера
Временного правительства.
Поддержку Государственной думе оказывали самоуправления, военнопромышленные
комитеты, различные творческие, научные,
профессиональные, экономические и другие организации. Общее
представление о масштабах таких организаций дают данные об их
названиях, времени возникновения и численности: благотворительные
общества (1905 г.) - 4500; научные общества (1908 г.) - 300; торговопромышленные
общества (1913 г.) - 143; общества служащих частных
предприятий (1914 г.) - свыше 150; фельдшерские общества - около 40;
общества учителей (1914 г.) - свыше 100; сельскохозяйственные
кооперативы (1908 г.) - 734; рабочие профсоюзы и др . Дума была
популярна в офицерском корпусе, среди послов держав Антанты, среди
низших слоев населения (в сентябре 1915 г. часть бастующих в Москве и
Петрограде протестовала против прекращения сессии Думы) .
Таким образом, появление в России такого выборного центра власти и
управления, как Государственная дума, которая действовала в условиях
невиданной на Руси свободы союзов и объединений, печати, собраний,
народная поддержка ее свидетельствовали о невозможности дальнейшего
управления страной без представительных учреждений. То обстоятельство,
что Государственная дума, органы самоуправления в России избирались, а
самодержавная высшая власть назначалась ца
...Закладка в соц.сетях
