Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
...ключение -
особенности правления русских императоров.
Политическая жизнь России в прошлом и настоящем вся соткана из
конфликтов. Дворцовые перевороты, смуты, расколы, реформы и
контрреформы, крестьянские мятежи и русские революции - эти и другие,
значимые для судеб страны, конфликтные процессы всегда были в поле
зрения историков-политологов. Необходимость включения в историкополитическое
знание анализа конфликтов, причем не только классовых, но и
других (между господствующими группировками правящего класса, между
кланами, внутренних и внешних) составляет конфликта логический подход.
Он признан современной наукой и поможет глубже понять историю
государственного управления, главным образом ее особенности. Социальнополитические
конфликты - столкновения общественно-политических сил,
отстаивающих противоположные интересы и цели, - это узловые пункты
историко-политического процесса. За конфликтующими силами, как
правило, скрываются противоречия между устаревшими структурами,
формами и методами осуществления государственной власти и управления,
с одной стороны, и изменившимися условиями, породившими новые
потребности, с другой. По характеру политических конфликтов,
государственным механизмам их регулирования и разрешения можно
судить о типе политической системы, ее движущих силах, ее стабильности и
перспективах. По тому, как Российское государство выходило из
конфликтных ситуаций и связанных с ними политических кризисов, судят о
политической культуре правящих кругов и общества. В частности,
объективный анализ завершения известной Смуты в России (начало XVII в.)
утверждением династии Романовых показывает способность всех слоев
русского общества к объединению в ситуации, угрожающей гибелью
государства .
Историк вправе использовать любой философско-социологический
инструментарий для анализа исторического материала, "который дает ключ
к объективному научному знанию", в том числе и понятия, обозначающие
исторические противоположности российского общества: "язычники" и
"православные", "старообрядцы" - "люди новой веры", "славянофилы" -
"западники" и др.
II. Политико-социологический аспект методологии. Его суть
заключается в анализе истории государственного управления в контексте
сформулированных политолого-социологической наукой положений о
сущности государства, его функциях, о взаимоотношениях государства и
общества.
Методологически ключевым служит определение государства. В
истории российской политической мысли сложилось двоякое понимание
данной категории. Первое - государство рассматривается как необходимая
политическая форма организации общества, как союз людей, объединенных
единой верховной властью (Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин, Е.Н.
Трубецкой, П.А. Сорокин и др.). В таком понимании государство
отождествлялось с обществом. Государство и общество "в научном
представлении сливалось в одно понятие" . Второе - государство
определяется как часть общества, институт власти, одна из форм господства
над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В политической истории
нашего государства практически доминировало отождествление его с
обществом, что проявилось и в советский период . Государство, власть,
олицетворяемые самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по
существу охватывали собою все социально значимые и даже частные сферы
жизни населения.
Российское государство было "всепоглощающим". Однако объективно
существовала потребность в отграничении государства от общества, ибо по
природе своей оно всегда оставалось организацией господствующей группы
людей, стоящей над обществом и воплощающей в себе публичную власть.
Вопрос о разграничении организованной формы политической власти и
общества ставился либерально-демократическими теоретиками. "Отличие
общества от государства сделалось ходячей истиной, признаваемой всеми",
- писал Б.Н. Чичерин (1900 г.). Этот же вопрос, как известно, приобрел
актуальность для нашей страны в конце XX в. (проблема гражданского
общества).
Установка правящего класса на "всепоглощающее" государство, на
всеохватывающую политическую власть, осуществлявшуюся во всех
областях и формах господства, с одной стороны, а с другой, усложнение
социальной структуры и национального состава общества, развитие
самодеятельности привилегированных сословий и деятельных слоев
порождали две взаимосвязанные противоположности в устройстве
государственной жизни - это воспроизводство и усиление централизации
власти и ограниченная ее децентрализация. В рамках взаимодействия
противоположностей происходил процесс становления и развития
государственного управления в России, а также местного самоуправления.
Соответственно под углом зрения диалектики этих тенденций следует
подходить к его изучению.
Анализ исторического материала будет корректным, объективным,
если будет учитываться и такая специфическая тенденция российской
государственности, как постоянное слияние власти и управления, как
подчинение государственного и местного управления задаче усиления
централизованной власти. В ней и выражалась этатизация общества, т.е. его
огосударствление. Отмеченная тенденция стимулировалась одновременно
субъективными представлениями о государстве-обществе и исторической
спецификой его, являвшейся основной формой социальной интеграции, а
также опекуном общества. Поглощение государственной властью
управления общественными делами, политизация и идеологизация
социального управления достигают апогея в тоталитарной системе.
Реакцией же на абсолютизацию роли власти является наблюдаемая в начале
XXI в. в нашей стране минимизация этой роли во всех сферах жизни.
Доминирующее отождествление государства с обществом,
порожденное объективными историческими обстоятельствами и
целенаправленной политикой правящего класса, приводило к
противоречивым последствиям, которые также нельзя не учитывать при
изучении российской политической истории. Положительная сторона
заключалась в том, что государственная власть в качестве инструмента
управления обществом в конечном счете превратила Россию в
могущественную державу. Негативная - эта же власть блокировала
становление гражданского общества как социальной основы гуманизации
самого государства и его демократизации. И тем не менее Российское
государство, будучи действительным высшим политическим союзом
многонационального сообщества, стало творцом уникальной цивилизации,
включившей общенародные традиционные ценности. Патриотизм,
державность, государственность, солидарность (коллективизм, соборность)
составили комплекс идеолого-политических ценностей, прочно вошедших в
фундамент российской политической культуры.
Категория политической культуры - обобщающий показатель
прогрессивности государственной системы. Она характеризует уровень и
реализацию политических знаний, ценностей и образцов поведения
социальных субъектов в политической жизни. Поэтому политикокультурологический
подход, признанный современной наукой, с полным
основанием можно считать еще одним элементом методологии историкополитического
познания. Прослеживая переход российской
государственности от одного типа политической культуры к другому, более
высокому: от традиционной культуры, отличающейся признанием
священного характера власти, традиционными нормами, культуры
подданнической, при которой индивиды ведут себя только как подчиненные
властям, как зависимые от них, - к культуре активистской (политического
участия), демократической, когда человек становится гражданином,
заинтересованным в общественных делах, историк раскрывает реальное Предмет и задачи учебного курса
Государственное управление страной осуществляется с помощью
государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные,
судебные, полицейские, административные). Каждое учреждение
обеспечивает выполнение основных и неосновных функций государства
(поддержание порядка, защита отечества и охрана его границ, а также
финансовая, хозяйственная и религиозно-воспитательная). В
государственном учреждении имеется организованная государством группа
лиц (чиновников), государственных служащих, которые выполняют
государственные задачи. Государственная служба сформировалась в результате
реформ Петра I. Ученые XIX в. определяли государственную
службу как "особое публично-правовое отношение служащего к
государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием
обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и
направленную к осуществлению определенной государственной задачи" .
Данное определение было признано правомерным и на исходе XX в.
Государственные учреждения, имеющие властные полномочия,
именуются органами государства. Государственный аппарат представляет
собой систему тесно связанных друг с другом основных элементов
государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.
Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно
подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе
государственного аппарата: высшие (которые подчинены непосредственно
носителю верховной власти - великому князю, царю, императору) или
являющиеся, как правило, органами законодательства, верховного
управления, надзора и суда (боярская Дума, Сенат, Государственный совет,
Комитет и Совет министров и т.д.); центральные - отраслевые и
многоотраслевые органы (учреждения), управления (приказы, коллегии,
министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей
верховной власти и высших органов (учреждений); региональные и местные
органы власти и управления (губернские, уездные, городские и т.д.),
территориальные, в отдельных случаях "всероссийские", но связанные
"особенным" территориальным делением отдельных национальных окраин.
Предмет учебной дисциплины истории государственного управления
в России - возникновение, развитие и преобразование государства и его
аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих
им учреждений и органов.
Задачи учебного курса - дать обучающимся глубокое научно
обоснованное понимание:
1) социально-экономических и политических предпосылок
возникновения государства, всей системы его учреждений
(государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем
полномочий, компетенции, направления деятельности и взаимопомощи;
2) общего и особенного в развитии Российского государства, особенно
специфики управления гигантской страной, в том числе ее окраинами;
3) реформ и контрреформ в области государственного строительства, в
том числе и деятельности реформаторов и их судеб;
4) истории государственной службы в России;
5) истории самоуправления в России;
6) роли правящих и других наиболее крупных политических партий,
церкви, армии, полиции на разных этапах развития российской
государственности;
7) исторически достоверной характеристики государственных
деятелей;
8) необходимости соблюдения единства исторического и логического,
умения не только анализировать управленческие конкретные решения, но и
теоретически обобщать такой материал, извлекать из прошлого
исторический опыт, уроки.
В 1997-1999 гг. появились первые учебники по истории
государственного управления , которые пользовались немалым спросом в
библиотеках и на книжном рынке и вскоре стали библиографической
редкостью, что требует их переиздания. По истории госучреждений
дореволюционной России представляет интерес учебник Н.П. Ерошкина,
выдержавший три издания, но не переиздававшийся с 1983 г.
Исследователи А.А. Нелидов , В.А. Цикулин издали работы о
госучреждениях советского времени, которые были в большей степени
рассчитаны на практических работников архивов, а не на студентов: в их
основе лежала идея соединения справочника и учебного пособия. Шагом
вперед в разработке опять-таки истории госучреждений СССР были работы
Т.П. Коржихиной . Однако все названные выше учебники (справочники)
являются библиографической редкостью и не восполняют дефицита в
учебной литературы. К тому же они носят целевой характер, предназначены
для подготовки историков-архивистов и предельно политизированы. Для
изучения курса истории государственного управления могут быть
рекомендованы работы, изданные в последнее время преподавателями
Российской академии государственной службы , а также Историкоархивного
института РГГУ , Московской государственной юридической
академии , Северо-Кавказской академии государственной службы .
О некоторых вопросах периодизации истории России и ее государственности.
В советской историографии в основу периодизации был
положен формациейный подход, в соответствии с которым в отечественной
истории выделяли: 1) первобытнообщинный строй (до IX в.); 2) феодализм
(IX - середина XIX в.); 3) капитализм (вторая половина XIX в. - 1917 г.);
4) социализм (с 1917 г.).
В истории российской государственности выделяют десять ее
периодов. Такая периодизация обусловлена несколькими факторами.
Главные из них - социально-экономический уклад общества (уровень
экономического и технического развития, формы собственности) и фактор
государственного развития:
1. Древняя Русь (IX-XII вв.).
2. Период самостоятельных феодальных государств Древней Руси
(XII-XIV вв.).
3. Русское (Московское) государство (XV-XVII вв.).
4. Российская империя периода абсолютизма (XVIII - середина XIX
в.).
5. Российская империя периода перехода к буржуазной монархии
(середина XIX - начало XX в.).
6. Россия в период буржуазно-демократической республики
(февраль-октябрь 1917 г.).
7. Период становления советской государственности (1918-1920 гг.).
8. Переходный период и период нэпа (1921-1930 гг.).
9. Период государственно-партийного социализма (1930 - начало 60-х
гг.).
10. Период кризиса социализма (60-90-е гг.) .
Данная, как и всякая другая периодизация, условна, однако она
позволяет в определенной мере систематизировать учебный курс и
рассмотреть основные этапы формирования государственности в России,
накопление и развитие управленческого опыта и управленческой мысли.
Вопросы для самопроверки
1. В чем состоит политическое, профессиональное и научное значение
изучения истории госуправления России IX-XX вв.?
2. Назовите важнейшие компоненты методологии учебной
дисциплины.
3. Сформулируйте предмет и задачи учебного курса.
4. Назовите выдающихся дворянских и буржуазных ученых, которые
занимались историей российской государственности.
5. В чем сущность подхода к истории российского государства
ученых-марксистов?
Рекомендуемая литература
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2000.
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений
дореволюционной России. М., 1983.
Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного
управления. М., 2000.
История государственной службы в России XVIII-XX вв. М., 1999.
Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A.M., Черноус В.В. Теория
и история административно-политических элит России. Ростов н/Д, 1996.
Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. М.,
1986.
Коржихина Т.П., Сенин А.И. История российской государственности.
М., 1995.
Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. СПб., 1993.
Рогов В.А. История государства и права России. IX - начало XX в. М.,
1999.
Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и
инноваций в теории и практике государственного строительства. М., 1996.
Теория и история административно-политических злит России. Ростов
н/Д, 1996.
Сборники документов
Государственные учреждения в России. Документы повествуют.
Нижний Новгород, 1994.
Государственная служба в России. Нижний Новгород, 1994.
Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 1996.
Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права. Учебное
пособие. М., 1998.
Учебники и учебные пособия
Быстренко В.И. История государственного управления и
самоуправления в России. Учебное пособие. Новороссийск - Москва, 1997.
История государственного управления в России. М., 1997.
Исаев И.А. История государства и права России. М., 1999.
История государственного управления России. Ростов н/Д, 1999.
История России в вопросах и ответах. Ростов н/Д, 2001.
Очерки истории государственного управления в России IX - XIX вв.
Ростов н/Д, 1997.
Глава 2
От потестарности
к государственному управлению
в Киевской Руси и русских
землях в XII-XIII веках
Становление государственной власти и управления в языческой
Руси.
Христианизация Руси и изменения в государственном управлении.
Государственное управление в удельный период (XII - ХШ вв.)
Древнерусское государство - крупнейшая держава средневековой
Европы. Русь сложилась и заняла "срединное" геополитическое положение
в системе сопредельных цивилизаций: между католической Европой,
арабским мусульманским Востоком, восточно-христианской Византийской
империей, иудейским Хазарским каганатом, кочевниками-язычниками.
История государственности и государственного управления на Руси
IX-XIII вв. нашла отражение в древнейшей общерусской летописи
"Повесть временных лет", летописных сводах отдельных княжеств, уставах
и других княжеских актах, произведениях общественно-политической
мысли Древней Руси, житийной литературе, былинном эпосе. Отдельные
стороны государственного управления и этапы его развития на Руси
освещены в византийских и европейских хрониках, восточных нарративных
источниках.
В дореволюционной историографии Древнерусское государство
изучалось в русле или под влиянием "государственной школы", которая
рассматривала Киевскую Русь как самобытное общество и государство,
развивавшееся иным, чем Европа, путем (исключение составляли Н.П.
Павлов-Сильванский и незначительный круг его последователей,
доказывавших развитие в Киевской Руси феодализма). Советская
историография была ограничена догматизированной вариацией теории
общественно-экономических формаций. М.Н. Покровский первоначально
развивал применительно к этой эпохе идею торгового капитализма. С конца
30-х гг. после работ Б.Д. Грекова в официальной историографии
утвердились представления о Древнерусском государстве как
раннефеодальной монархии. В то же время С.В. Юшков в большей степени
склонялся к термину "дофеодальное государство", белорусская школа
историков (А.П. Пьянков, В.И. Горемыкина) вслед за С. В. Бахрушиным
отстаивала рабовладельческий характер общественных отношений. И.Я.
Фроянов и его школа (С.-Петербург) обосновывают теорию
патриархального характера Древней Руси. С этой точки зрения, Киевская
Русь не государство, а гигантский суперсоюз племен, в составе которого
складываются города-государства. На наш взгляд, все эти концепции
строятся на основе аналогий с европейским историческим процессом и искусственно
подгоняют факты под теорию общественно-экономических
формаций. По нашему мнению, становление государственного управления
на Руси целесообразно рассмотреть в контексте цивилизационного
(культурно-исторического) подхода с учетом геоэтнокультурогенеза,
духовных процессов и геополитических факторов, определявших развитие
древнерусской государственности в условиях смены преобладающих типов
общественного развития.
Становление государственной власти
и управления в языческой Руси
В V-VI вв. часть славян (индоевропейской этнической общности),
составлявших древнейшее население Центральной и Восточной Европы,
начинает продвигаться на территорию Восточно-Европейской равнины,
очагово населенную балтийскими и финно-угорскими племенами. При этом
в Приднепровье, вероятно, ели выходцы с Карпат, а на Севере - с
побережья Балтики. В оде переселения родоплеменное устройство славян
распадается заменяется территориально-этническими образованиями -
союзами племен (поляне, словене, вятичи и др.), составившими
самостоятельную ветвь славян - восточную. Жили восточные славяне
соседскими, территориальными общинами (вервь, мир).
Природно-ландшафтные, экологические условия ВосточноЕвропейской
равнины значительно отличались от аналогичных
западноевропейских и азиатских, что оказало влияние на формирование
древнерусского этноса, его социо- и политогенез. Сложная гидрография
Восточной Европы обусловливала расселение племен, определяла
важнейшие военные, торговые и коммуникативные пути, не давала в
условиях лесостепной зоны (при отсутствии естественно-географических
преград нападениям врагов) обособляться отдельными поселениями, что
создавало объективную основу для этнического и политического единства.
Это, а также особенности климата (холодное лето, суровая зима, затяжные
весна и осень) в течение веков выработали своеобразную аритмию жизни и
труда, специфические черты быта и психологии древних русичей, других
местных народов. На Восточно-Европейской равнине складываются
полиэтничная, с преобладанием восточных славян, геоэтнокультурная
система и соответствующая ей политическая система и государственность.
В VI-IX вв. у восточных славян преобладал эволюционный тип
общественного развития. "Военная демократия" у восточных славян
разлагается и перерастает в древнерусскую цивилизацию - самобытную
модель духовного, социально-экономического и политического развития.
Этот процесс развивался в общем индоарийском, а не только в узком
европейском контексте. Системообразующим фактором был
восточнославянский социальный генотип и индоевропейский языческий
культурный архетип при катализирующем скандинавском и тюркскохазарском
влиянии (на севере словене были данниками варягов, а поляне и
другие племена юга равнины попали в зависимость от Хазарского каганата).
Большое значение для зарождающейся государственности имел
геополитический фактор - постоянный натиск кочевников на ландшафтно
не защищенную равнину.
Письменные источники фиксируют состояние восточнославянского
общества на стадии "военной демократии", когда оно имело
трехступенчатую структуру: племя - союз племен - суперсоюз племен.
Фундаментальной составляющей любой биосоциальной системы являются
иерархия и потестарные отношения. У восточнославянских племен (как и во
всех кровнородственных социумах) иерархичность между людьми и
коллективами, регуляция общественной жизни строилась не на основе
принуждения, а на преимущественно психологических механизмах:
влияние, подражание, запреты, реализуемые в системе табуирования. Эти
механизмы создавали поведенческий алгоритм, при котором возникает
психологическая соподчиненность индивидов, вызывая у одних чувство
превосходства, заботы, ответственности (управляющие) и чувство страха,
почтения у других (управляемые). Такой поведенческий алгоритм
реализуется в значительной степени подсознательно и на основе
господствующих традиционных ценностей, которые закрепляются в
качестве ментальных архетипов и служат индикатором этничности.
Верховным органом племени было вече - собрание свободных
общинников.
Структуру и контуры племенной знати по источникам определить едва
ли возможно. По мнению большинства историков, она состояла из верхушки
нескольких привилегированных родов, из среды которых общее собрание
выбирало вождей и старейшин. Их власть не была индивидуально
наследственной, а являлась наследственной привилегией отдельных родов.
Потестарная элита (знать) у восточных славян имела горизонтальную
структуру: ее составляли волхвы (жрецы), концентрировавшие в своих
руках сакральную власть, совет старейшин (старцы градские), определявшие
внутриплеменную жизнь, и военный предводитель - вождь. Их власть
регулировалась племенными традициями в форме обычаев, ритуалов,
этикета.
Экзогенный фактор ускорял возникновение союзов племен (с конца VI
в.), а затем и суперсоюзов. Их центрами становятся города (Киев, Полоцк,
Смоленск и др.), которые первоначально выступают не как социальноэкономические,
а преимущественно военно-политические,
административные и культовые центры. Мифологический тип мышления
носит синкретический характер, что предполагает понимание единства и
взаимосвязи культовых, властных, организационных, технических и других
действий по организации жизнедеятельности и поддержанию благополучия
племенного социума. Поэтому в городах как центрах обеспечения
существования племенных союзов, вероятно, сосредоточивались и все
институты, связанные с реализацией функций управления.
Структура власти союзов племен формально совпадала с организацией
племенной власти, но на смену родоплеменной приходит территориальная
организация общества.
Верховные органы племенного союза - вече (собрание свободных
общинников), вожди (князья) с племенными дружинами, старейшины
(старцы градские). В городе располагался сакральный центр, так как князь
выполнял не только военные, но и религиозные функции, сюда поступала
дань с подвластных племен, здесь формировалось общее войско. Функции
князя ("князь" - слово общеславянское, заимствованное в праславянские
времена из древненемецкого и означавшее сначала главу рода, племени)
союза племен мало чем отличались от функций племенного вождя. Князь
был представителем верхушки родоплеменного строя, а не носителем
государственной публичной власти. Внутриплеменные дела сохраняют в
своих руках родоплеменная знать и племенное вече, а в руках князя
сосредоточиваются военные обязанности, но они обеспечиваются уже не
кровнородственными связями, а территориальными, политическими и
военными отношениями.
Ряд ученых полагают, что по аналогии с западными славянами на
стадии союзов племен знать отделяется от общинников в социальном и
имущественном отношениях. В состав потестарной элиты начинают
включаться племенные дружины, статус и функции которых меняются: они
начинают эпизодически осуществлять во внутрисоюзных отношениях
насилие как одну из функций власти. В собственном племени князь и
дружина оберегали соплеменников, а у союзников выступали носителями
зарождающейся принудительной, публичной власти. Дружины не был
стабильным элементом зарождающейся политической структуры, так как
общество еще не обладало необходимыми ресурсами для ее содержания.
Если первичные союзы объединяли родственные племена, то
вторичные составляли уже суперсоюзы, т.е
...Закладка в соц.сетях
