Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
...ующего Земского собора. Призывающая власть рассылала
воеводам грамоты, в которых указывалось число вызываемых, срок
прибытия и иногда цель созыва собора. Избирательными округами были
уезды. Избрание служилых людей проводилось в съезжей избе, а тяглыми -
в земской. Избиратели составляли письменный акт избрания, давали
выборным наказ и снабжали их "запасом" (содержанием).
Заседания открывались общим собранием, на котором царь или от его
имени думный дьяк мотивировал созыв собора и выдвигал вопросы для
обсуждения, иногда выборные информировались о деятельности
правительства по решениям предыдущего собора. Затем вопросы
обсуждались по сословным разрядам: боярская Дума, собор духовенства,
собрание стольников, московских дворян, городовых дворян, стрельцов и
т.д. Многочисленные разряды (например, городовых дворян) делились на
статьи. Каждый разряд или статья подавали свое письменное мнение, в
случае несогласия каждый член собора также мог подать свое мнение. На
втором общем собрании на основе свода мнений принималось единогласное
решение, скрепляемое печатями царя, патриарха, представителей разрядов
(статей) и крестоцелованием. Для XVII в. характерно широкое
представительство низших сословий при ведущей роли дворянства и
зажиточной части посадских людей. Складывавшийся мобилизационный
тип развития и особенности "срединного" геополитического положения
православной державы делали сословные отношения в России
цивилизационно принципиально иными, чем на Западе. Сословное деление в
России вырастало не столько из социально-экономического развития,
сколько из потребностей государства, активно воздействовавшего на
развитие общества и было одновременно явлением духовно-нравственным,
особой формой духовного служения. Выборные являлись на Земские соборы
не только для того, чтобы информировать высшую власть о своих нуждах,
но и для того, чтобы найти место своего сословного разряда и территории в
разрешении проблем всего государства, что и делало возможным принятие
соборного, т.е. добровольного единогласного решения. Земский собор
неотделим от власти царя и боярской Думы, в принципе не мог быть
оппозиционным органом (при всех расхождениях материальных интересов
сословий) и в этом смысле в чистом виде не являлся ни только
законодательным, ни только совещательным органом (а иногда выполнял и
отдельные функции исполнительной власти). В этом также проявляется
цивилизационная особенность русской православной государственности -
самодержавия как соборной сословной монархии, где представительные
органы, обладая реальной властью, выступают не противовесом, а
важнейшим условием укрепления власти царя, играют видную роль в
легитимации новой династии. Непонимание духовных основ Земских
соборов неизбежно приводит исследователей в тупик в попытках объяснить,
почему, обладая реальной властью и силой, сословия не выторговывали себе
в сложные для власти времена прав и привилегий, как аналогичные
западноевропейские институты.
После решения о воссоединении с Украиной начинается "затухание
соборов" (Л.В. Черепнин). Это было связано с рядом обстоятельств. К
середине XVII в. самодержавие окрепло, были восстановлены механизмы
государственного управления. Важнейшим индикатором стало принятие
Земским собором 1649 г. Соборного уложения. Не имеющий аналогов в то
время по своему объему (почти 1000 статей) - это последний общерусский
кодекс, базирующийся на религиозно-православном понимании
политических и правовых процессов. Он свидетельствует о высоком
профессионализме русских дьяков XVII в. В кодексе провозглашался
принцип равного суда для всех чинов, защищалась любая личность, но с
учетом ее сословного статуса. Уложение юридически оформило крепостное
право, объявив бессрочный сыск беглых и прикрепило посадское население
к городам, ликвидировав беломестные слободы, которые были освобождены
от посадских повинностей.
Особо опасными определялись преступления против религии, затем
шли государственные преступления против порядка управления. Уложение
определяло положение основных сословий. Оно было ответом на
многочисленные законодательные запросы с мест и стабилизировало
правовое пространство государства. Это освобождало руки царской
администрации для проведения самостоятельной политики, в том числе
акций, которые могли не найти поддержки у представителей сословий.
Кроме того, с 1654 г. России пришлось вести тяжелейшие войны с Польшей,
Крымским ханством, а внутри страны правительство столкнулось с
крестьянско-казачьим восстанием под руководством Степана Разина,
противостоянием старообрядцев и другими выступлениями. В этот период
проводились совещания с представителями отдельных сословий. В 1681 -
1682 гг. царем Федором Алексеевичем был созван Земский собор, который
отменил местничество. Но восстановить деятельность высшего сословного
представительского органа не удалось.
Рождается аристократический проект изменения формы Российского
государства, представленный патриарху Иоакиму. По этому плану царская
держава делилась на несколько государств, каждое из которых навечно
возглавлял боярин - царский наместник (Новгород Великий, Казань,
Сибирь и другие регионы). В результате Россия превращалась в
аристократическую федерацию при верховном правлении царя, но при
опоре на совет наместников. Федор Алексеевич в принципе одобрил проект,
но патриарх отклонил его как угрозу целостности страны.
Центральное управление
Уже в первые годы правления династии Романовых восстанавливается
приказная система, постепенно внедряемая во все отрасли управления, хотя
первоначально сама система приказов не претерпела кардинальных
изменений.
В первой половине XVII в. государство столкнулось с тяжелым
финансовым положением как результатом разрухи после Смуты. Это
повлекло за собой усиление фискальной деятельности приказов.
Завершается оформление четвертных приказов, созданы новые постоянные
и временные центральные учреждения, ведавшие сбором налогов - Новая
четверть (1619), приказ Большой казны (1621). Создание Казачьего и
Панского приказов закрепило социальный статус и экономическое
положение казаков и иностранцев, участвовавших в войсках народного
ополчения. Они пополнили число быстро растущих военноадминистративных
приказов. Все военное управление по-прежнему было
сосредоточено в Разрядном приказе, который ведал дворянами как военнослужилым
сословием, делами по укреплению городов и пограничных линий.
Он состоял из пяти территориальных столов (к концу века - 9), которые
вели учет состава войск в пределах своих разрядов (военных округов), а
также специальных - денежного и приказного (осуществлял связь с
другими приказами) столов. Важнейшим считался Московский стол, к
компетенции которого относилось также комплектование личного состава
приказов, других отраслей управления, разрешение местнических проблем и
др. В начале XVII в. в приказ была реорганизована стрелецкая изба, созданы
Приказы сбора даточных людей (1633- 1654 гг.), сбора ратных людей
(1637-1654 гг.), Рейтарский (1649- 1701 гг.), городового дела (1638-1644
гг.) и др.
Важную роль в приказной системе играли судебно-административные
органы. К ним принадлежали созданные еще в XVI в.
Поместный приказ ведал раздачей и переходом поместий, вотчин и
связанными с этим тяжбами, Разбойный приказ (в 1682 г. переименован в
Сыскной) - уголовно-полицейскими делами по всей стране, кроме Москвы,
в столице эти функции выполнял Земский приказ (иногда их было два), а
также Холопий приказ, который оформлял и освобождал от холопства,
регистрировал дворовых, разрешал тяжбы из-за холопов. К органам
центрально-областного управления относились приказы, традиционно
называемые четвертными. По мере присоединения уделов к Москве их
центральные органы переносились в столицу с сохранением территории
ведения. Сначала их было три, и они назывались третями, а затем четыре,
которые были названы четвертями, хотя в XVII в. таких приказов было уже
шесть: Нижегородская, Галицкая, Устюжская, Владимирская, Костромская.
Сибирская четверть была переименована в приказ. Новая четверть была
финансовым ведомством, ответственным за питейное дело и кабацкие
сборы. Они ведали населением городов, уездов и судом для податных групп
населения.
К приказам специального управления можно отнести Посольский
(преобразован из посольской палаты в 1601 г.). Он являлся исполнительным
органом царя и боярской Думы. Делился на повытья, три из которых
осуществляли сношения с Западной Европой, а две - с восточными
странами. Ямский приказ обеспечивал государственную почтовую связь,
приказ Каменных дел ведал каменным строительством и каменщиками,
приказ Книгопечатного дела - печатным двором, Печатный приказ
скреплял правительственные акты приложением печати, Аптекарский -
стал центром медицинского дела в России. Челобитный приказ передавал
результаты разбора царем или боярской Думой жалоб в соответствующие
приказы или непосредственно челобитникам. Новым в управлении была
деятельность Монастырского приказа (1649-1666 гг.), в ведении которого
находились монастырские земли и суд населения церковных вотчин.
Особый блок составляли приказы дворцово-финансового управления.
Приказ Большого дворца ведал содержанием дворца, а также населением и
землями, разбросанными по всей стране, обязанными доставлять это Местное управление
В местном управлении шел тот же процесс централизации,
унификации и бюрократизации, что и в центре, но более медленными
темпами. Основной административно-территориальной единицей России
становятся с конца XVII в. уезды, которые делились на станы и волости. С
начала XVII в. происходит вытеснение характерного для XVI в. "земского
начала" приказно-воеводским управлением. Воеводы еще в период
существования наместников-кормленщиков назначались в пограничные
города для осуществления военного управления, а дьяки для финансового
управления. В этом качестве они сохранялись и в период расцвета губного и
земского самоуправления. Смута, едва не приведшая к распаду страны,
показала необходимость существования в провинции не только военной
власти, но и органа, связывающего все (а не только тягловое) население
провинции с центром. Кроме того, растущие финансовые потребности
государства, невозможность обеспечить единство и освоение гигантской
территории без редистрибуции были важнейшими причинами
централизации управления. Во время Смуты население само на
общесословных собраниях стало избирать себе воевод не только с
военными, но и административными, судебными функциями. После
окончания Смуты воевод стали назначать (обычно на 1-2 года) царь и
боярская Дума, иногда с учетом пожеланий местного населения, которое
добивалось "у них по-прежнему оставить одного губного старосту, а
воеводу взяли бы Москве". Правительство прислушивалось к таким
челобитным, но к середине XVII в. воеводская система распространилась
повсеместно. Целью назначения воевод было осуществление управления в
интересах царя, а не ради кормления, в связи с чем местному населению
указывалось: "воеводам кормов не давать, в том самим себе убытков не
чинить". Но, как отмечал В.О. Ключевский, "воеводы XVII в. были
сыновьями или внуками наместников (кормленщиков) XVI в. На
протяжении одного-двух поколений могли измениться учреждения, а не
нравы и привычки. Воевода не собирал кормов и пошлин в размерах,
указанных уставной грамотой, которой ему не давали: но не были
воспрещены добровольные приносы "в почесть", и воевода брал их без
уставной таксы, сколько рука выможет. В своих челобитных о назначении
соискатели воеводских мест так напрямик и просили отпустить их в такойто
город на воеводство "покормиться"... Воеводство хотели сделать
административной службой без жалования, а на деле оно вышло
неокладным жалованием под предлогом административной службы.
Неопределенная точно широта власти воеводы поощряла к
злоупотреблениям... Неизбежная при таком сочетании регламентации с
произволом неопределенность прав и обязанностей располагала
злоупотреблять первыми и пренебрегать вторыми, и в воеводском
управлении превышение власти чередовалось с ее бездействием".
С другой стороны, не следует преувеличивать характер
злоупотреблений, учитывая, что воеводы находились в сильной зависимости
от центральной власти, среди них преобладали лица, впавшие в царскую
немилость, а сроки полномочий не были длительными.
В крупных городах одновременно могли назначаться несколько
воевод, один из которых был главным. При всех воеводах в помощниках
были дьяки или подьячие с приписью. Из них формировался тип местного
приказного учреждения - съезжая, или приказная, изба (в 20-30-е гг.
встречаются названия - дьячья, судная изба). Большинство приказных изб
имели незначительные штаты - по нескольку человек, но в некоторых
(Новгородской, Псковской, Астраханской и др.) - 20 и более приказных
людей.
Воеводы получают право контроля за губными и земскими избами без
права вмешательства в сферу их деятельности, но во второй половине XVII
в. это ограничение для воевод было снято. Однако полного подчинения
местного самоуправления воеводскому управлению не произошло - в
финансовом и экономическом управлении земские власти были независимы,
воеводам запрещалось наказами, определявшими их компетенцию, "в
денежные их сборы и в мирские дела не вступаться и воли у них в их
мирском окладе и в иных делах не отьимати... (выборных) не переменять".
Наряду с земским самоуправлением существовали самоуправляющиеся
волости и общины, вместе с выборными сотским и старостами
существовали братские дворы, куда собирались "лучшие люди" на сход для
выборов и решения хозяйственных, а иногда судебных дел. Различия в
системах самоуправления определялись в основном социальным составом
населения.
В городах существовали различные системы самоуправления - в
Пскове коллегия общегородских старост, в Новгороде Великом - собрание
"градских людей" и постоянное управление из 5 старост, представлявших
концы города, в Москве не было общегородского самоуправления, но
самоуправляющимися единицами были каждая сотня и слобода. Во время
правления в Пскове воеводы А.Л. Ордина-Нащокина была предпринята
попытка реформировать городское самоуправление в духе магдебургского
права, но она оказалась недолговечной. Кроме того, в уездах существовали
выборные таможенные избы, кружечные дворы, которыми руководили
соответствующие головы и целовальники и др. Постепенно они попадают
под контроль приказных изб.
Реорганизация вооруженных сил в пользу постоянных войск на местах
потребовала создания военных округов (разрядов), объединявших несколько
уездов. В результате образовалось промежуточное звено управления -
разрядный центр. Приказная изба такого города расширяла свои военноадминистративная
функции и начинала именоваться разрядной избой или
приказной палатой. Выделение разрядных изб и приказных палат создавало
учреждения промежуточного типа, предвосхищавшие будущие губернские
канцелярии, было предпосылкой петровской губернской реформы.
Управление иннациональными территориями
XVII в. - время стремительного расширения территории России,
превращения ее в великую континентальную империю. Она занимает
срединное положение между двухвекторной западно-христианской
цивилизацией (католические и протестантские государства), исламской и
дальневосточной цивилизациями, что объективно превращает ее в
важнейший субъект мировой политики, но не включенный активно в
европейские противоречия.
Этому способствовала гибкая внешняя, национальная и религиозная
политика Москвы. Коренной принцип этой политики - "а мы за вас стояти
и от сторон, беречи хотим" - эффективно способствовал на Украине,
Кавказе, в Сибири и в других регионах расширению государственной
территории, приносил народам внешний мир, защиту от набегов соседних
стран и большую внутреннюю стабильность, "замиряя", "смиряя в любовь"
межродовые и межплеменные столкновения.
В XVII в. начинает вырабатываться типовая шерть, которую
приносили царю местные владетели или общины. В качестве примера
приведем шерть кабардинских владельцев 1614 г.: "Я, имрек, даю шерть
Великому Государю Царю, Великому князю Михаилу Федоровичу всея
Руссии Самодержцу за себя, и за братию свою, и за детей своих за больших
и за меньших, и за улусных своих людей лучших, и средних, и черных
людей кабардинския земли на том: служити неди Великому Государю Царю,
и Великому, и князю Михаилу Федоровичу всея Руссии до своего живота и
быть под его царскою высокою рукою в прямом холопстве навеки
неотступным, и где нам велит Государь Царь и Великий князь Михаиле
Федорович всея Руссии быть на своей государевой службе, а велит нам итти
на своих государевых недрузей и на непослушников и мне имреку с братьею
своею и с детьми, и со всеми своими улусными людьми итти на государеву
цареву и Великого князя Михаила Федоровича всея Руссии службу, куды
нам царское повеление будет тот час и служить нам ему государю, и прямо
итти, и добра хотети безо всякия хитрости, и измены не учинить, и кочевать
нам с теми мурзами вместе, которые Государю Царю и Великому князю
Михаилу Федоровичу всея Руссии служат и прямят, и над государевыми
городы никотораго дурна не учинить, и стад не отгонять, и на ловлях
государевых людей не имати, и на стольников, и на гонцов, и на ратных, и
на торговых государевых людей не приходити, и не побивать, и в полон не
имать, и от Государя Царя и Великаго князя Михаила Федоровича всея
Руссии к иным которым государям недруги с польским, и с литовским, и с
свейскими короли, и с азовцы, и со всякими государевыми недруги, и
изменники ни на какое лицо не ссылаться, и с ними и с их людьми в Москве,
и под государевы московские городы, и под донские, и под украйные
городы, и на Мордву, и ни на которых Государя Царя и Великаго князя
Михаила Федоровича всея Руссии людей не приходити, и улусных своих
людей мне имреку не посылать и никого не подводить, и измены и никакой
хитрости не учинити, а от которых его государевых недрузей и от
непослушников будет у мышление, что хотя куда итти под его государева
города и на украинские места, и в дороге на ева государевых людей
приходити, и мне, имреку, про то прислати, сказати государевым царевым и
великаго князя Михаила Федоровича всея Руссии боярам и воеводам, и
приказным людям, в которые городы ближе, и быть мне, имраку, с братьею,
и с детьми, и с племянники, и со всеми своими улусными людьми впредь
под государевою рукою в его царском жалованье и в повеленье навеки
неотступным, и во всем нам ему Государю Царю и Великому князю
Михаилу Федоровичу всея Руссии самодержцу служити и прямити, а добра
хотети вправду без всякия хитрости и обману во всем, потому как в сей
шертной записи писано, Государю Царю и Великому князю Михаилу
Федоровичу всея Руссии Самодержцу служити, и от государева жалованья
ни в чем быть неотступным...
Даю шерть великому Государю Царю и Великому князю Михаилу
Федоровичу всея Руссии на том на всем, как в сей записи писано" .
Правительство поощряло как государственную колонизацию
присоединяемых земель служилыми людьми, так и казачье-крестьянскую
колонизацию. Опорными ее пунктами становились русские городки и
крепости в Сибири и на Кавказе. Русские воеводы не должны были
вмешиваться во внутренние дела народов, ограничиваясь сбором податей и
военной взаимопомощью. Однако, несмотря на призывы центральной
власти, произвол и насилие воевод и других представителей администрации,
взаимные набеги местного населения и казаков выливались в открытые
столкновения.
Значительную автономию получила Украина, вошедшая в состав
России после решений Земского собора (1653 г.), Переяславской рады (1654
г.) и войны с Речью Посполитой (1654-1667 гг.). Управление Украиной
осуществлял первоначально Посольский, а с 1662 г. - Малороссийский
приказ. Украина в основном сохраняла возникшую в годы освободительной
борьбы систему управления. Главой Украины являлся гетман, избираемый
казачьей радой и утверждаемый царем. Он осуществлял верховные
управление и суд. Совещательным органом была старшинская рада в составе
казачьей элиты: генерального судьи, генерального писаря, генерального
обозного, войскового подскарбия, двух генеральных есаулов и др.
В административном отношении Украина состояла из 17 полков (во
главе с выборными или назначаемыми гетманами полковыми), делившихся
на сотни (во главе с сотниками). В городах с преимущественно казачьим
населением вся администрация избиралась из казачьей старшины и
реестрового казачества. В городах со смешанным самоуправлением - в
виде магистратов и ратуш во главе с бурмистрами. В селах крестьяне
выбирали войтов и лавников.
Церковь и государство
Религиозная теория "Москва - третий Рим" обосновала мысль о
России как последнем оплоте истинной веры - вселенского православия,
носила подчеркнуто эсхатологический, а не имперский характер, как ее
рассматривают некоторые исследователи. Это требовало повышения статуса
русской церкви, что совпадало с интересами светской власти. В 1589 г. при
царе Федоре Ивановиче фактическому правителю России боярину Борису
Годунову удалось добиться учреждения в Москве патриаршества,
подтвержденного решением Константинопольского собора в мае 1590 г.
Московский патриарх занял в диптихе пятое место после восточных
патриархов. Первым московским патриархом стал Иов (1589- 1605 гг.).
Основание патриаршества стало важной вехой в истории русской церкви,
закрепило ее автокефальность. (Однако нужно иметь в виду, что
автокефальность нельзя отождествлять с государственной независимостью,
суверенитетом. Вселенская православная церковь - не федерация
поместных церквей, они не подчиняются друг другу, но и не являются
абсолютно независимыми, а взаимно соподчинены и составляют
кафолическое, соборное единство).
В годы Смуты церковь в целом и особенно монастыри стали одним из
основных оплотов борьбы за национальное возрождение. Как уже
говорилось, патриарх Филарет в значительной степени сконцентрировал в
своих руках не только духовную, но и светскую власть. Он в равной степени
стремился укреплять обе власти, опирался на хорошо известную в России
византийскую эпанагогическую теорию, теорию "симфонии властей". Если
в XVI в. эта модель взаимоотношений была реализована в близком к
поздневизантийскому варианте преобладания государства над церковью, то
в первой половине XVII в. Филарету удалось в наибольшей степени
приблизиться к идеалу двуединства церкви и государства.
К концу XVII в. (после возвращения Киевской митрополии под
юрисдикцию Московской патриархии) на территории России находились 24
кафедры - одна патриаршая, 14 митрополичьих, 7 архиепископских и 2
епископских.
Высшее управление Русской Православной Церкви представлял
патриарх в единении с собором высших церковных иерархов. В отличие от
восточных патриархов русский первоиерарх не имел при себе постоянного
собора (синода). Освященные (церковные) соборы при патриархах
созывались реже, чем при московских митрополитах, но собор 1667 г.
принял решение о двукратном в год созыве соборов, что соответствовало
каноническим правилам. В работе соборов принимали участие цари, будь то
выборы патриарха или назначение других церковных иерархов, канонизация
святых, церковный суд, богословские диспуты и др. Отличием от других
поместных церквей было то, что архиепископы и епископы по своим
властными полномочиями не отличались от митрополитов и не подчинялись
последним.
В 1620-1626 гг. патриарх Филарет провел реформу управления
огромным церковным имуществом и персоналом. Для заведования
патриаршей областью были созданы приказы, которые затем
распространили свои полномочия на земли церкви на всей территории
России. В результате на смену двухчастной системе (государственные и
дворцовые) пришло тройное деление приказных учреждений. Приказ
Духовных дел, или Патриарший разряд, выдавал грамоты духовным лицам,
получавшим рукоположение от патриарха, а также на сооружение церквей,
вершил суд по преступлениям против веры над клириками и мирянами.
Казенный приказ ведал сборами в патриаршую казну. Дворцовый приказ
ведал светскими чиновниками патриарха и хозяйством его дома. Персонал
приказов составляли как светские, так и духовные лица. Здесь сложилась
автономная служебная иерархия: патриаршьи бояре, окольничьи, дьяки и
подьячие. Это укрепило позиции церкви, сохранявшей высокий авторитет и
обладавшей огромной материальной и военной мощью, монастырямикрепостями
в стратегически важных местах. Тем не менее канонические
православные представления о богоугодной природе власти исключали
сколько-нибудь последовательные претензии Русской Православной Церкви
и ее иерархов на светскую власть, создание теократического государства.
В церковном управлении и суде на епархиальном уровне не было
полного единообразия, но строилось оно в соответствии с каноническими
требованиями. В местном самоуправлении большую роль играл церковный
приход, который в большинстве случаев совпадал территориально с
волостью. Приходские священники назначались соответствующим
епископом, но, как правило, кандидаты на вакантное место избирались
прихожанами. Священнослужители (поп, дьякон) и церковнослужители
(пономари, сторожа, певчие) полностью зависели от мира, который выделял
земли, другие угодья, иногда материальное вознаграждение. В попы часто
избирались не духовные лица, а грамотные крестьяне или посадские, в
результате чего функции местных гражданских и церковных властей тесно
переплетались и даже объединялись.
В царствование царя Алексея Михайловича возникают противоречия
между укрепившимся самодержавием и церковью. Стремление светской
власти поставить под контроль хозяйственную деятельность церкви
(создание Монастырского приказа), ограничить монастырское
землевладение, судебный, фискальный иммунитет монастырей и белого
духовенства встретили сопротивление церковных иерархов, патриарха
Никона, отстаивавшего "симфонию властей". Конфликт совпал с расколом
церкви
...Закладка в соц.сетях
