Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
...н свержения Петра III.
Екатерининские административные реформы коснулись всей системы
государственного управления, начались с верхних ее этажей, роль которых
после Петра I то ослабевала, то возвышалась из-за неоднократного
изменения их статуса и функций.
Реформы исходили из следующих целей:
а) сохранить самодержавие, крепостничество, вотчинно-поместную
собственность, сословность и другие фундаментальные основы
абсолютистско-монархического государственного управления;
б) возвысить дворянство, сделать управление достаточно сильным для
реализации его интересов во внутренней и внешней политике, а также
геополитических интересов дворянской империи;
в) уберечь институты российского традиционализма от влияния
европейских революционных идей и политического опыта;
г) усилить свою личную власть, полученную нелегитимно, незаконно,
в результате убийства императора; подчинить себе всю систему
государственного управления.
Екатерина старалась казаться просвещенным монархом, матушкойимператрицей
для русских подданных, установила связь с французскими
энциклопедистами, поощряла активность дворянского общественного
мнения, интерес к политическим идеям, предоставляла возможность
желающим высказываться в комиссиях, печатных изданиях, сама
публиковалась в журнале "Всякая всячина", одно время окружала себя
образованными государственными деятелями, велела 2 марта 1768 г.
подписываться в челобитных "верноподданный" вместо традиционного
"раб" .
С абсолютистскими стремлениями императрицы не совпадал проект
Н.И. Панина, поданный им Екатерине II сразу же после переворота, о
постоянном государственном совете по типу аристократического шведского.
Учреждение по назначению Верховного места с законодательными правами
мотивировалось тем, что "власть государя будет только тогда действовать с
пользой, когда будет разделена разумно между некоторым малым числом
избранных к тому единственно персон".
Автор проекта считал, что в российском управлении в отличие от
европейского действует преимущественно "сила персон, чем власть мест
государственных", что органам управления недостает законных оснований,
которые бы создали законодательную базу их прочного функционирования.
Он предлагал ввести разделение властей, выделить законодательную власть,
внедрить элементы западного общественного устройства, упорядочить
государственность, чтобы страна не зависела от каприза сидящих на троне,
учесть уроки бироновщины, временщиков и оградить престол от случайных
людей. Верховный совет должен был рассматривать вопросы в присутствии
Екатерины, которая учитывала бы высказанные мнения, принимая
окончательные решения. "Проще говоря, - отметил В.О. Ключевский, -
Панин хотел сказать, что в России не было основных законов, которые бы
стесняли личный произвол монарха". Удивительно, что Екатерина II
приняла проект, подписала даже манифест о новом постоянном совете,
назначила его членов, но проект и манифест не были изданы, а сданы в
архив . Она ослабила влияние придворной бюрократической олигархии,
высшей чиновной аристократии, роль которой возросла в предшествующие
десятилетия, особенно при императрицах-женщинах Екатерине I, Анне
Ивановне, Елизавете Петровне.
Екатерина, совершившая переворот 28 июня 1762 г. с помощью
дворянских гвардейцев, стремилась опираться в управлении государством
на армию. Сразу же после переворота она подчинила себе через лично
преданных командиров армейскую пехоту Петербургского и Выборгского
гарнизонов и кавалерию. Отменила в армии введенные ее мужем прусские
порядки. Объявила обычную для переворотов амнистию военных и статских
чинов. Щедро осыпала военных участников переворота императорскими
наградами. Завершила ликвидацию зловещей Тайной канцелярии.
Заметной стала реорганизация Сената. Функции детища Петра I
серьезно изменялись в смуте дворцовых переворотов, когда слабела вся
система управления, снижалась роль Сената, особенно при Екатерине I и
Анне Ивановне. Сенат возродился при Елизавете Петровне, получил
полномочия общего руководства управленческим аппаратом упраздненного
кабинета. К 60-м гг. он стал высшим административным и судебным
учреждением, ослаблял воздействие на управленческий механизм,
сосредоточил высшую вельможную элиту, которая пыталась влиять на
управление, повысить роль Сената в управлении. Видя опасность для своих
самодержавных амбиций со стороны этой группы, Екатерина II решила
"поставить" Сенат под "просвещенную" государеву руку, ограничить его
функции в управлении государством.
В манифесте 15 декабря 1763 г. "Об учреждении в Сенате, Юстиц-,
Вотчинной и Ревизион-коллегиях департаментов, о разделении по оным
дел" состояние сенатского управления признано не соответствующим
потребностям государственного управления. Однако Сенату придан статус
высшего лишь исполнительного органа управления и суда. К нему перешли
текущие функции ряда упраздненных коллегий, контор. При суженной роли
Сената особенно возвышена роль генерал-прокурора до
высокопоставленного должностного и доверенного лица. Назначенный на
эту должность князь А.А. Вяземский, известный своей честностью,
неподкупностью, был ответствен лично перед императрицей, докладывал ей
ежедневно о работе, решениях Сената, сосредоточил в своих руках дела
юстиции, финансов, казначейства, контроля и надзора, выполнял роль
приближенного министра управления, самостоятельно решал дела,
подчинил себе губернских прокуроров, принимал доклады наместников.
Роль же возглавляемого им Сената не возвышалась, а наоборот. Его
функции были раздроблены между шестью созданными в его составе
относительно автономными департаментами во главе с обер-прокурорами.
Первый департамент рассматривал важнейшие внутренние политические
дела в законосовещательном аспекте. Второй ведал судебными делами в
апелляционном аспекте, третий - полицией, образованием, западными
окраинами империи, четвертый - военными и морскими делами. Пятый и
шестой размещены в Москве. Функции одного ограничены судебными
делами, другой функционировал в качестве сенатской конторы.
Н.И. Панин предлагал структурировать сенат с целью повышения его
высшей управленческой роли. Сделано же было так, что департаменты
действовали раздробленно и самостоятельно в рамках расписанных дел, "все
в равной силе и достоинстве", не имели никаких преимуществ один перед
другим, принятые ими единогласно решения "на точном разуме законов"
почитались "равно, как бы всем Сенатом" учиненные. При расхождении
мнений дело рассматривалось в первом департаменте под
председательством генерал-прокурора, при участии сенаторов от других
департаментов. При наличии разных мнений и здесь дело выносилось на
общее собрание сенаторов. Если и тут "не все сенаторы на одном мнении
утвердятся", генерал-прокурор докладывал все дело с разными
сенаторскими и своим мнением императрице на рассмотрение. Невелика,
принижена оказалась роль Сената. Сенат утратил свои широкие
полномочия, лишен законодательных прав, из высшего органа управления
превращен в подсобный административный и судебно-апелляционный орган
на уровне не высшего, а центрального управления. Постепенно ослабела и
роль департаментов, ставших всего лишь высшими судебными инстанциями
в связи с созданием отраслевых экспедиций Сената, которым переданы
функции Камер-, Берг-, Штате-, Ревизион- и других коллегий, канцелярий.
Особую роль играла сенатская Тайная экспедиция (канцелярия),
имевшая статус самостоятельного государственного учреждения. Ее
функции в системе политического розыска определены лично Екатериной II,
которая непосредственно опекала эту структуру Сената, усилила через нее
полицейскую регламентацию государственного управления, всей жизни
империи. Именно тогда широко применялась перлюстрация писем,
поощрялось устное и письменное доносительство. Через Тайную
канцелярию прошли все крупные политические процессы 70-90-х гг.
Осенью 1774 г. присутствие экспедиции переведено в Москву, поближе к
репрессивным действиям карательных воинских частей против пугачевцев.
Здесь рассматривались материалы следственных комиссий, созданных в
Оренбурге, Казани, Царицыне, Уфе, Симбирске, здесь совершались казни.
Налицо была полицеизация функций одного из высших карательных
органов государственного управления.
Временным высшим государственным органом стала Уложенная
комиссия, созданная для составления нового "Уложения" (1767-1768 гг.).
Комиссия была создана как сословно-представительное учреждение.
Депутаты доставляли в Комиссию 1465 "наказов". Комиссия была
распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной, но ее материалы
облегчили разработку дальнейших реформ.
Укреплению екатерининского абсолютизма в управлении подчинена
деятельность учрежденного в 1768 г. в связи с начавшейся русско-турецкой
войной Совета при высочайшем дворе "для соображения всех дел,
относящихся к ведению войны". Совет состоял из вельмож-аристократов,
руководителей центральных органов, ближайших сановников. После
окончания войны в 1774 г. он собирался и функционировал довольно
регулярно, приобретал роль постоянно действующего и совещательного,
консультативного и даже распорядительного органа при императрице. Совет
при высочайшем дворе воплощал в государственные решения волю
Екатерины II по вопросам военной, внешней и внутренней политики,
реформам государственного управления. Павел I значительно сузил
функции Совета, который просуществовал до 1801 г.
Возросла в сфере управления роль новой личной канцелярии,
созданной в 1763 г. для отправления "собственных ее императорского
величества дел". Статс-секретарь Г.Н. Теплов ведал на первых порах личной
перепиской Екатерины II, постепенно расширились его функции вплоть до
влияния на государственное управление. Была учреждена должность
второго статс-секретаря, назначенный на нее И.П. Елагин принимал и
оформлял челобитные на высочайшее имя, давал им ход. Статс-секретарь с
1775 г. князь А.А. Безбородко сосредоточил в канцелярии все
государственные дела, восходившие на утверждение императрицы и
требовавшие решения с ее личным участием. С 1783 г. он фактически
руководил и внешней политикой, позднее (1797 г.) стал канцлером. Многие
законы Екатерина II создавала по его рекомендациям. Через статссекретарей,
число которых росло, Екатерина вела основную часть дел по
управлению государством. Эта структура выделилась из императорского
кабинета, воплотила и определила тенденцию дальнейшей абсолютизации
государственного управления, которая в конце XVIII в. обрела
деспотическую форму через оформившуюся собственную его
императорского величества канцелярию, ставшую высшим органом
государственного управления. Одновременно утратил функции
государственного органа Кабинет императрицы, сохранивший лишь задачи
умножения личного имущества Екатерины II, хранения личной коллекции
произведений искусства в Эрмитаже Зимнего дворца закрытого типа.
Сложился статус и Главной дворцовой канцелярии, через которую
осуществлялось управление дворцовыми крестьянами, землями, хозяйством,
придворными штатами. Ей были подчинены придворная, гофинтендантская,
конюшенная и другие подобные конторы.
Линия Екатерины II на усиление своей личной роли не только в
высшем, но и центральном управлении воплотилась в изменении
коллежской системы, где была принижена роль коллегиального начала,
внедрялись принципы единоначалия.
Екатерина II ослабляла центральное управление, передавала дела
большинства коллегий местным губернским учреждениям. Многие коллегии
были упразднены. Сохранились лишь три так называемые
общегосударственные: Иностранных, Военных и Морских дел. Прекращено
существование и задержавшейся дольше других Коммерц-коллегии.
Управление просвещением, таможенной политикой и другими конкретными
сферами Екатерина поручала отдельным приближенным лицам.
Роль центрального управления была сведена к общему
исполнительному руководству и наблюдению.
Губернская реформа
Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном
управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично
императрице воплощена последовательно в губернской реформе, которая
осуществлялась в два этапа.
21 апреля 1764 г. указом "Наставление губернаторам"
усовершенствован институт губернаторства, его государственный статус и
функции. Указ направлен на укрепление и усиление роли местного
управления, которое представлялось слабым звеном, но упрочение его могло
повлиять на всю систему государственного управления. Екатерина II
исходила из того, что империя как "целое не может быть отнюдь
совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут", считала
"самонужнейшим делом" приспособление должности губернатора к
интересам императрицы.
Губернатор объявлен представителем императорской особы, главой,
хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем
императорской воли, законов, обеспечивающим "недремлющим оком
соблюдение и выполнение указов, узаконений, изобличение с помощью
губернского прокурора лихоимцев, взяточников, казнокрадов как врагов
отечества, попечительство о земледелии, как источнике всех сокровищ и
богатств государства, о промыслах, торговле, сохранении тишины и
безопасности верноподданных, руководство чиновниками провинциальных,
уездных, воеводских и приписных канцелярий, объезд их раз в три года,
составление отчетов, сбор податей и др. Губернатор получал огромную
власть, ему подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция,
ямские правления - все "гражданские места", "земские правительства",
функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального
подчинения.
В свете уроков народной войны, потрясшей императорский режим,
Екатерина II решительно перестроила губернское управление. 7 ноября 1775
г. издан Указ "Учреждение для управления губерний Всероссийской
империи", подготовленный с помощью вельможных бюрократов А.
Вяземского, П. Завадовского, М. Сиверса, Г. Ульриха и др.
Констатированы недостатки местного управления, которое не
обеспечивало безопасность дворян, не предотвратило народную войну, не
смогло сохранить порядок, не справилось с массовыми выступлениями,
которые были подавлены армией.
Исправление положения виделось на путях усиления всех звеньев, в
том числе и особенно местного звена, всего самодержавного управления.
Преобразовав таким образом местное управление, Екатерина намеревалась
обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов,
внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому подчинено и новое
административное устройство: а) разукрупнение и увеличение губерний
более чем вдвое - с 23 до 51; б) ликвидация 66 провинций как ненужного
промежуточного звена между губернией и уездом; в) многократное
увеличение числа уездов; г) введение 19 наместничеств двух-трех и более
губерний каждое. Новое административно-территориальное деление
призвано повысить эффективность налоговой, полицейской, судебной, всей
карательной политики, основано на принципе статистического расчета:
"Дабы губерния порядочно могла быть управляема, полагается в оной от
трех сот до четырех сот тысяч душ... В уезде, или округе считается от
двадцати до тридцати тысяч душ" . Этот принцип воплотил казеннобюрократический,
средневековый подход, применялся Петром I при
учреждении долей, дистриктов, игнорировал экономические, этнические и
другие исторически сложившиеся факторы, был отвергнут в 1727 г.,
возобновлен на окрепшей крепостнической основе.
Реорганизован, укреплен институт губернаторства, изменено
устройство губернского управления. Губернатор представлял корону и
местную власть, являлся главным должностным лицом губернии. В его
руках сосредоточена вся полнота власти и управления. Как и прежде, он
назначался монархом, но именовался теперь главнокомандующим,
государевым правителем губернии, мог иметь статус не только
гражданского, но и военного губернатора. Он контролировал деятельность
всех учреждений и должностных лиц, выполнение законов, указов,
повелений, имел в подчинении все воинские части и команды на территории
губернии.
Вместо прежней губернской канцелярии учреждалось губернское
правление, присутствие которого состояло из государева правителя и двух
советников. Губернские учреждения строились по функциональному
признаку, выполняли строго определенные административные, финансовые,
судебные и другие функции: палаты Домостроительных дел и управления
Казенных доходов императорского высочества, уголовных и гражданских
судов (в каждой председатель, по два советника и асессора), порутчик
правителя или вице-губернатор, директор экономии или домоводства,
губернский казначей, землемер, верхний земский суд (председатель, 10
заседателей), прокурор, стряпчие казенных и уголовных дел, совестный суд.
В каждой губернии учрежден своеобразный орган - приказ общественного
призрения для управления народными школами, больницами, госпиталями,
богадельнями, сиротскими, смирительными и работными домами .
Возглавлял его губернатор, в присутствие входили также по два выборных
заседателя от верховного земского суда, губернского магистрата, верхней
расправы .
Широкими функциями, высоким статусом наделена казенная палата,
глава которой - вице-губернатор назначался Сенатом по поручению
монарха. Главная задача ее - попечение об исправном поступлении
доходов. Распоряжалась собранными казенными доходами Штатс-коллегия.
Губернское правление, палаты являлись царской местной
администрацией с назначенными чиновниками. Совестный суд , приказ
Общественного призрения сочетали государственные и общественные
начала, "заседатели" в них избирались сословиями, а председательствовало
чиновное лицо. Получилось своеобразное совмещение централизации
губернского управления с участием в нем представителей местного
дворянства. В отличие от традиционно существовавших в Московском
государстве земских неодносословных представительств Екатерина II
установила исключительно сословно-дворянский способ представительства.
Четко определены статус, функции губернского правления: "есть то
место, которое управляет в силу законов именем императорского величества
всею губерниею", обеспечивает исполнение законов, "взыскание чинит со
всех непослушных, строптивых, ленивых и медлительных", прекращает
противные законам непорядки, сохраняет и утверждает порядок, мир,
тишину в городах, селах, деревнях, на дорогах губернии, заботится о работе
учреждений полиции, благочиния, торговли и др. Повеления губернского
правления обязательны к исполнению уездными, нижними земскими
судами, верхними и нижними расправами, губернскими и городовыми
магистратами и ратушами. "Кто же губернским правлением недоволен, тот
жалобу свою приносить имеет в Сенат".
Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению,
представлял нижний земский суд, ставший главным исполнительным
органом, обладавший полнотой власти в уезде. Он обеспечивал соблюдение
законов империи, исполнение распоряжений губернского правления,
судебных решений, имел и другие функции по управлению уездом, в том
числе обеспечивал организацию уплаты податей, исполнение натуральных
повинностей, надзирал состояние дорог и др. Глава его, председатель
земского суда в лице земского капитан-исправника, был наделен большими
полномочиями, мог принимать любые меры для обеспечения законности,
порядка. Он и два заседателя выбирались дворянами и только из местных
дворян, утверждались центральной властью. В уездную администрацию
входили также уездный казначей, присяжный землемер и др. Учрежден
уездный суд для дворян (выборный судья и два заседателя), при нем -
дворянская опека под председательством уездного дворянского
предводителя для заботы о дворянских вдовах, сиротах. Нижняя расправа
ведала в уезде судебными делами государственных крестьян. Крепостные
крестьяне оставлены всецело во власти их собственников.
Связующим звеном высшего и местного управления стал введенный
Екатериной II институт императорского наместничества в столичных
губерниях, в крупных округах-регионах, охвативших по нескольку
губерний. В наместничества Екатерина II назначила 19 генералгубернаторов
из числа наиболее доверенных элитных аристократов, наделив
чрезвычайными, неограниченными полномочиями, необычайными
функциями, персональной ответственностью перед короной. Генералгубернатор
имел свое наместническое правление в качестве исполнительного
органа, нескольких советников, осуществлял надгубернаторскую
должность, проводил через губернаторов монаршие повеления, действовал
как глава царской администрации через губернский аппарат управления,
суды, сословные органы, полицию, расположенные на территории
наместничества войска, осуществлял общий надзор за чиновниками, мог
оказывать давление на суд, останавливать исполнение судебных приговоров
без вмешательства в судопроизводство .
"Учреждение для управления губерний" 1775 г. узаконило крупную
областную реформу, которая усилила на местах государственное начало в
духе абсолютизма, создала обширную административную систему
управления, разделила административные, финансово-хозяйственные,
судебные, полицейские функции по отдельным губернским учреждениям,
отразила тенденции сочетания в местном управлении государственного и
общественного начал, его бюрократизации и централизации, наделения
дворянства властными полномочиями в регионах. Губернская реформа
воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во
второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской
администрации, создание на местах твер166
История государственного управления России
дои административной власти, полиции, которая пресекала бы любые
проявления недовольства, народные выступления, оградила империю от
западной революционной "инфекции", конституции, представительных,
парламентских учреждений, подобия правового государства и гражданского
общества.
Становление городского государственного и
общественного управления
До 1775 г. города, имея 4 процента населения империи, находились в
составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в.
неоднократно реформировались, заменялись в первой четверти
дистриктными земскими комиссариатами, комендантами, воеводствами,
вводились должности исправников с административно-полицейскими
функциями. В городах действовали магистраты, городничие, ведущие
функциональную родословную от городских приказчиков.
Обозначилось несоответствие качества управления городами
начавшемуся формированию нового социально-экономического уклада,
усилившейся тенденции промышленного, торгового, финансового развития,
проведенным властью мерам по стимулированию экономики, созданию
благоприятных условий для предпринимательской деятельности .
По губернской реформе 1775 г. города получили статус
самостоятельной административной единицы . Управление городами
осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он
назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей
командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую
администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции
уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию,
сосредоточил административные, полицейские и другие функции. В
столичных городах администрацию возглавили назначаемые властью
полицмейстеры. Под контролем администрации действовали выборные
органы городского общественного управления.
Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили
административные функции и превратились в суды для торговопромышленного
населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые
старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бурмистров и четырех
ратманов в магистрат, наделенный функциями суда. Возглавил его
городской голова. Функционировали в городах совестный и сиротский суды.
В лице магистратов, совестных и сиротских судов, ратуш формировалось
городское общественное самоуправление, которое функционировало под
постоянным и строгим контролем губернаторства, городничества, органов
государственного управления.
Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и становились
крупнее, возникали новые отрасли хозяйства. Множилась социальная
структура жителей городов, которые именовались собирательно "городовые
обыватели", "мещане".
Управление городами не имело своего самостоятельного статуса,
единообразия, что сопровождалось произволом руководителей местной
администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание
роли городов в жизни империи требовало адекватного городского
управления.
В значительной степени эта потребность зафиксирована "Грамотой на
права и выгоды городам Российской империи" от 21 апреля 1785 г. ,
которая стала первым в истории управления развернутым законом
организации городского управления и сопровождалась позднее целой серией
городовых положений об устройстве городской жизни. Закон сохранил
государственное городское управление, определил юридический статус
городского населения; предусмотрел общественное городское управление,
организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского
самоуправления царской администрации.
Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта
управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши,
составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных
судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и
подчинявшихся губернатору и его правлению. В помощь администрации
создавалось общественное управление, действующее на правовой
государственной основе, представленное: а) градским обществом, б) общей
городской думой, в) шестигласной думой, г) городским головой.
Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого
право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым
имуществом, довольно богатым состоянием, капиталом, проценты с
которого превышали 50 рублей. Имущественный ценз постоянно
повышался, особенно в крупных городах. "Мещанин бескапитальный голоса
не имеет", - такое установлено цензовое п
...Закладка в соц.сетях
