Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
..., губернаторов, других чиновников, послов.
В связи с расширением функций изменилась структура канцелярии,
создавались временные и возникли в 1826-1842 гг. шесть постоянных
отраслевых отделений, каждое из которых представляло собой
самостоятельный орган высшего управления, имело строго очерченные
предметы ведения, начальствующее, ответственное только перед
императором должностное лицо, специально подобранные штаты
высокопоставленных чиновников, делопроизводство.
Первое отделение унаследовало от прежней канцелярии ряд ее
функций, заведовало отчетностью министров императору, контролировало
исполнение ими высочайших повелений, изготовляло проекты указов,
следило за исправным взысканием недоимок, стремилось повысить
оперативность работы центральной и местной администрации,
сосредоточило у себя надзор за службой гражданских чиновников, через
свой Инспекторский департамент в 1846-1858 гг. управляло кадрами
чиновной бюрократии вплоть до принятия, увольнения, производства в
чины.
Второе отделение, созданное на основе комиссии составления законов,
обобщало императорские повеления, систематизировало законодательные
акты, рассылало их во все учреждения. Первый начальник отделения
профессор Санкт-Петербургского университета М.А. Балугьянский
организовал сбор в архивах, государственных учреждениях всех
законодательных актов XVII, XVIII, XIX вв., поручил возвратившемуся в
столицу М.М. Сперанскому обработать, систематизировать их, результатом
чего стали Полное собрание и свод законов Российской империи, изданные
в 30-х гг. XIX в., а также своды военных постановлений, местные своды.
Третье отделение обеспечивало защиту государственной
безопасности ; заведовало особой, высшей политической полицией.
Создателем и первым начальником его был генерал-адъютант А.Х.
Бенкендорф, палач декабристов, руководитель новой спецслужбы, человек
из среды "инквизиторов по убеждению". Николай I одобрил составленный
им "Проект об устройстве высшей полиции", утвердил 5 июля 1826 г. указ
об учреждении отделения, наделил его широкими полномочиями .
Отделение, его пять функциональных экспедиций вели политический сыск,
следствие, жандармерию, осуществляли негласный контроль над всем
государственным аппаратом, являлись всесильными органами тайной
полиции, проникали во все сферы управления и жизни общества, имели
тщательно подобранный штат особо доверенных чиновников, тысячи
соглядатаев, жандармские воинские соединения, преобразованные 1 июля
1836 г. в Отдельный корпус жандармов с правами армии, штабом,
дивизионами в столице, Москве, Варшаве, жандармскими полками и 126
жандармскими командами во всех губерниях и в армии. Тысячи жандармов
в синих мундирах и белых перчатках наводили страх именем императора,
следили за настроениями всех групп населения, политическим состоянием
страны, осуществляли внесудебную расправу. А.Х. Бенкендорф с присущим
ему цинизмом заявлял, что законы пишутся для подчиненных, а не для
начальства.
Третье отделение обобщало ежегодно свою работу в целом и по
отдельным экспедициям, представляло императору "отчеты о действиях",
обозрения "нравственно-политического состояния" российского населения,
отдельных его сословий. При этом оно использовало не только материалы
всей царской администрации, донесения, показания арестованных, но и
поступавшие в отделение ежегодно 5-7 тыс. Просьб, жалоб на решения
администрации, суда, полиции, личные оскорбления и др.
Четвертое отделение являлось канцелярией императрицы с
попечительскими функциями над благотворительными и учебными
заведениями. Пятое отделение было создано (1836 г.) специально для
реформирования управления государственными крестьянами.
Шестое отделение возникло в связи с расширением территории
империи на Кавказе, разрабатывало административные реформы для этого
региона, учредило в 40-е годы кавказское наместничество, занималось
вопросами, связанными с управлением Кавказом, в том числе в условиях
Кавказской войны.
К собственной Е.И.В. канцелярии примыкали и с ней сотрудничали
немноголюдные и с большими полномочиями особые высшие комитеты и
совещания, которые имели секретный характер, создавались для
оперативного руководства, разработки проектов указов по вопросам
центрального и местного управления, надзора над местной администрацией,
цензурными органами, церковными раскольниками и отступниками от
православия, а также для решения проблем управления в отдельных
регионах империи, по крестьянским, еврейским и другим делам. Они
действовали вне постоянных органов и даже могли контролировать их,
придавая управлению элементы чрезвычайщины . Через эти органы
Николай I усилил личную роль, сосредоточил в своих руках и
распорядительные, и исполнительные функции, установил мелочную опеку
над органами центрального и местного управления.
Манифестом, Положением о Государственном совете (1 января
1810) был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе
управления, просуществовавший более 100 лет.
На первом собрании Госсовета Александр I заявил, что образованием
его кладет твердое основание одному из важнейших государственных
установлений и желает, чтобы благосостояние империи утвердилось на
законе, а закон был бы недвижен на постановлениях. Чуть позднее он
мотивировал целесообразность учреждения Госсовета необходимостью
придать рассеянной и разбросанной законодательной власти "новое
начертание постоянства и единообразия", объединить законотворчество
высших и центральных структур управления.
Государственный совет создан для "утверждения и распространения
единообразия и порядка в государственном управлении". В нем "все части
управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и
через него восходят к верховной императорской власти". Совет получил
статус совещательного органа, мог рассматривать проекты законов, уставы
по предложению императора. Решения совета не имели силы закона "без
утверждения верховной власти".
Членами Госсовета являлись министры, назначаемые императором
лица, "знанием отечественных законов, трудами и долговременною
службою отличившиеся". Их количество постепенно увеличилось с 35 до 80
человек. За первые пятьдесят лет членство в совете имели 175 человек.
Председательствовал император или назначаемый им один из членов
совета .
Общие собрания совета проводились еженедельно. Члены совета были
свободны в своих мнениях по обсуждаемым вопросам. Решения
принимались большинством голосов, фиксировались в журнале вместе с
мнением меньшинства, докладывались императору, который утверждал с
припиской "вняв мнению Государственного совета" или отвергал. В 242
спорных случаях Александр I возвел 83 раза в закон мнение меньшинства и
в 4 случаях - мнение единственного члена совета .
Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских и
духовных дел, 4) государственной экономии, возглавлявшиеся директорами
(председателями), комиссии составления законов, прошений с
структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем
во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статссекретарями
Законом установил высокий статус Госсовета: а) он рассматривает
новые законы по всем отраслям управления; б) он один их рассматривает; в)
рассмотренные законы не передаются к исполнению без утверждения
верховной властью. Своеобразие обсуждения в том, что члены совета
обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а
по собственному разуму. Госсовет мог внушить свою волю монарху.
Госсовет не стал единственным, монопольным органом
законотворчества. Без его обсуждения многие проекты издавались
Александром I по итогам рассмотрения Комитетом министров, собственной
Е.И.В. канцелярией, Святейшим синодом, различными высшими
недолговечными комитетами. Совет выполнял роль совещательно-мозгового
механизма в императорском законодательстве, помогал ему
рационализировать эту сферу власти, сконцентрировать разрозненные
законотворческие усилия, в том числе и особенно в области
государственного управления .
Госсовет вытеснил Непременный совет, повлиял на реорганизацию
Сената и органов центрального управления.
Николай I понизил статус Госсовета, сосредоточил законотворчество в
собственной Е.И.В. канцелярии, министерствах, специальных комитетах.
Обсуждение проектов Госсоветом приобрело формальный характер. Они
вносились с категоричным предписанием монарха: "Желательно мне, чтобы
принято было".
Николай I мнил себя знатоком во всех делах управления, он установил
личный контроль не только над Госсоветом, но и над всеми высшими и
центральными органами. Требовал четкого исполнения своих приказаний,
пресекал малейшие проявления самостоятельности, все, что шло вразрез с
его прусскими убеждениями об образе правления. В устройство управления
государством он заложил принцип: а) по личной воле монарха, б) личным
его воззрениям, в) является делом только самодержца.
Переход к министерской системе
центрального управления
Наиболее значительным изменениям подверглась система
центрального управления, действовавшая в XVIII в. на основе коллежского
принципа, который перестал отвечать требованиям нового столетия. И
"негласный", и Непременный совет осознали потребность в более гибком,
оперативном, централизованном исполнительном управлении. Александр I
предпочел конституции радикальную административную реформу,
поддержал проект Н.Н. Новосильцева о создании министерской системы
управления, предпосылки которой формировались в исполнительных
структурах и обозначились на рубеже веков, отразив и министерские
образцы других стран.
Принципиальная основа нового устройства управления отражена в
манифесте "Об учреждении министерств" (8 сентября 1802 г.) . Во-первых,
подчеркнута преемственность реформы с преобразованиями Петра I. Вовторых,
учреждение министерств мотивировано необходимостью
приведения всех частей государственного управления в прочное и
намерению императора соответственное устройство. В-третьих, выражена
надежда, что министерства помогут утвердить народное спокойствие,
тишину, правосудие, благоустройство империи, оживить промышленность,
торговлю, все хозяйство, распространить науки и художества, возвысить
общее благосостояние, обеспечить благоденствие народов. В-четвертых,
государственными делами отныне должны были управлять восемь
министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; иностранных
дел; юстиции; внутренних дел; финансов; коммерции; народного
просвещения . В-пятых, при разделении государственных дел каждое
министерство ведает определенной частью их, и все министерства
обеспечивают естественную связь, единство управления. В-шестых,
министры назначаются императором, перед ним ответственны,
непосредственно управляют всеми вверенными им частями, представляют
императору через Сенат ежегодные письменные отчеты, где должно быть
обосновано расходование средств структурами министерства, указаны
успехи в содеянном, состояние дел и возможные перспективы. В-седьмых,
Сенату надлежало рассматривать и анализировать деятельность министров,
представлять доклады императору с соответствующими заключениями,
мнением о состоянии управления каждым министром. В-восьмых, министр
управляет и местными вверенными ему структурами, получает
еженедельные мемории о всех текущих их делах, имеет постоянные связи с
ними.
Учреждалась должность "товарища министра" - помощника
министра. Совмещены должности министра юстиции и генерал-прокурора
Сената. Определены функциональные направления, предметы и параметры
деятельности каждого министра, подведомственные ему сохраненные
государственные коллегии и другие учреждения, что обеспечивало
преемственность управления и эволюционный характер преобразования его
аппарата при переходе на качественно иной уровень единоначалия,
ответственности, исполнительности и формирования ведомственности.
Своеобразный статус получил министр внутренних дел, который обязан был
заботиться ("пешись") о повсеместном благосостоянии народа,
спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. Очень широкими
полномочиями было наделено возглавляемое им министерство, которое,
кроме полицейских функций, должно было еще управлять государственной
промышленностью, строительством и содержанием всех публичных зданий,
предотвращать нехватку жизненных припасов, всех надобностей в
общественной жизни. В ведение МВД переданы мануфактурные и
медицинские коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое
правление, экспедиция Государственных имуществ, опекунство
иностранных и сельского домоводства и др. Линейность управления МВД
определена повелением императора всем губернаторам представлять
рапорты императору через МВД, под управлением этого министерства
решать все военные, гражданские, полицейские вопросы. Губернаторы,
губернские правления, включая приказы общественного призрения,
переданы в систему МВД. Представляя собой специальный карательный
орган, МВД возглавило деятельность местных административнополицейских
Учреждений .
Широкий диапазон функций, включение губернаторства в ведомство
МВД определили особый статус и большую роль его в государственном
управлении на протяжении всего XIX в., усиление полицейского характера
всей системы управления. Именно идею сохранения и укрепления
феодального государственного устройства заложил Александр I в статус
МВД. "Учреждая министерство на таковых правилах, - отразил он в своем
законе, - мы имеем лестную надежду, что оно споспешествовать нам будет
к учреждению народного спокойствия, сего истинного и нерушимого оплота
царей и царств... к приведению всех частей государственного управления в
прочное к намерению нашему соответственное устройство". Укрепленное
высокопоставленными чиновниками, профессионалами полицейской
государевой службы, МВД быстро включилось в работу. В конце октября
1802 г. Александр I отметил удовлетворенно, что работа МВД "идет
довольно хорошо уже более месяца. Дела от этого приобрели гораздо более
ясности, и я знаю тотчас с кого взыскать, если что-нибудь идет не так как
следует" .
По его плану и при непосредственном участии совершена
реорганизация, воплощена новая методика организации министерского
управления. Сначала было усовершенствовано разделение функций
центрального управления. Законом "О разделении государственных дел по
министерствам" (17 августа 1810 г.) упорядочены сферы отраслевого
управления, объединены министерства коммерции и финансов, выделено из
МВД министерство полиции с полномочиями чисто полицейского
характера, создано вслед за Главным управлением водяных и сухопутных
путей сообщения (1809 г.) Главное управление духовных дел, иных, кроме
православия, исповеданий, что породило тенденцию управления
отдельными отраслями через Главные управления, а не министерства. По
закону 28 января 1811 г. возникли Главные управления ревизии
государственных счетов, а также путей сообщения.
Главные управления - новые органы центрального управления -
возникли наряду с министерствами. Учреждение их углубило отраслевое
разделение функций управления. Они имели тоже высокий государственный
статус, возглавлялись директорами в ранге министра, назначенными
императором из придворной знати .
Затем была воплощена разработанная М.М. Сперанским на научной
основе на сформулированных им же принципах государственного
управления развернутая и стройная программа всесторонней организации
министерской системы с учетом российских условий и западноевропейских
образцов. "Общее учреждение министерств" (25 июня 1811 г.)
знаменовало новую нормативную основу министерской системы
управления, воплощение ведомственно-линейного образа органов
центрального управления с широкими, точно очерченными исполнительнораспорядительными
функциями, высокой меры ответственности.
В 30-40-х гг. Николай I усилил полицейско-карательные и сократил
хозяйственные функции МВД, преобразовал его структуру, создал на базе
Почтового департамента самостоятельное Главное управление почт,
развившееся в мощное почтовое ведомство, наделенное сыскной функцией
- перлюстрацией корреспонденции.
Процесс экономического развития, рост буржуазных слоев вызывали
объективно усиление внимания власти к управлению хозяйственной сферой,
создание и совершенствование соответствующих органов в системе
центрального управления.
Главным среди хозяйственных органов являлось Министерство финансов,
главами которого назначались Васильев, Д.А. Гурьев (1810-1823 гг.), Е.Ф.
Канкрин (1823-1844 гг.). Минфин вобрал функции упраздненного
министерства коммерции, создал департамент по заведованию внешней
торговлей, включил из МВД в 1819 г. Департамент мануфактур и
внутренней торговли, учредил при нем Мануфактурный (1828 г.) и
Коммерческий (1829 г.) советы по просьбам промышленников и купцов . В
состав Минфина вошло Государственное казначейство, на его базе создан
соответствующий департамент, учреждено Главное казначейство для
приема, хранения, выдачи денежных средств. В ведении министерства
находились: Ассигнационный, Заемный и учрежденный в 1847 г.
Государственный коммерческий банки, чтобы "дать купечеству вящие
способы к увеличению и расширению коммерческого оборота".
Министерство финансов имело тесную связь с Межведомственными
финансовым комитетом (1806 г.), учрежденным для сокращения
государственного долга, изыскания средств по погашению бюджетного
дефицита, и Советом государственных кредитных установлений (1818 г.),
учрежденным для высшего надзора и контроля за кредитными операциями и
оборотами банков.
Возросла роль Минфина в разработке бюджета, составлении единой
росписи доходов и расходов на основании представлявшихся министрами
смет не позднее 15 ноября.
Это же министерство содействовало открытию высших технических
учебных заведений с разночинским составом студенчества - Горного и
Технологического институтов, где готовились инженерно-технические
кадры. Ими занимался непосредственно Ученый комитет министерства.
Вновь созданное Министерство государственных имуществ (1837 г.)
имело целью умножение государственного сектора экономики и увеличение
от него поступлений в казну. Два департамента управляли
государственными имуществами центральных губерний и
государственными крестьянами. Третий попечительствовал
совершенствование сельскохозяйственного производства и с 1845 г.
назывался Департаментом сельского хозяйства. Четвертый - Лесной
департамент - ведал лесным делом с помощью военизированного корпуса
лесничих, Лесным институтом - высшим учебным и научноисследовательским
заведением. В состав министерства входило Главное
управление государственного коннозаводства, созданное для управления
государственными и надзора за частными конными заводами.
Министерство осуществляло "благожелательное попечительство",
помогало государственным крестьянам повысить производительность их
хозяйств, внедряло новые методы обработки земли, ухода за скотом, новые
сельскохозяйственные культуры , и т.д.
"Общим учреждением министерств" расширены предметы ведения
Министерства народного просвещения. Ему предписано управлять всеми
общими учебными заведениями, университетами, академиями, учеными
обществами и иметь связь в общих делах с духовными, военными и другими
училищами, находившимися в особых ведомствах, учреждениями для
образования юношества к отдельным частям управления (Горный корпус и
подобные ему). В ведение министерства переданы: публичная библиотека в
столице, Румянцевский музей в Москве (1814 г.), Пулковская обсерватория
(1839 г.), Академия художеств, типографии, цензура и др.
Основную работу организовало Главное правление училищ, актив
которого состоял из назначенных императором чиновников и попечителей
учебных округов.
Расширена сеть университетов (срок обучения - три года), которые
открыты в Вильно, Харькове, Казани, Дерпте, затем в Петербурге (1819 г.) и
Киеве (1834 г.) . Согласно своим уставам университетский совет из
профессоров имел широкие административные, учебные, научные, судебные
права (университетский суд), избирал ректора, деканов отделений,
правление для хозяйственных дел, инспектора, в чем воплотилась автономия
университетского управления. На университеты были возложены функции
управления учебными заведениями округа, что ограничило
административную деятельность попечителя. Университетский совет
избирал окружного директора училищ, он заведовал наряду с попечителем
4-классными гимназиями, 2-классными уездными училищами,
одногодичными приходскими училищами, между которыми была
установлена преемственность вплоть до университета.
Устав императорских университетов (26 июля 1835 г.) ограничил их
права функциями только учебных и научных заведений, увеличил в округе и
университете роль попечителя. Уставом учрежденного Киевского
университета ограничивалась выборность деканов факультетов, вводилось
назначение профессоров министром просвещения. В 1848-1849 гг.
ограничен приток разночинцев в университеты, закреплена дворянская
сословность состава студентов.
Николай I усилил сословность средних учебных заведений, ограничил
обучение в гимназиях детей лиц непривилегированных сословий, запретил
обучение крепостных. Новый устав гимназий и училищ 1828 г. дал
департаментам гимназий и училищ широкие права контроля и управления
учебными заведениями губерний. Учреждена должность инспектора для
надзора за преподаванием и "нравственной" частью в гимназиях.
При директорах гимназий созданы официальные советы. Дворянство
избирало почетного попечителя гимназии на три года для наблюдения за
направлением образования. В 1833 г. учреждена в округах должность
инспектора частных учебных заведений с целью усиления
административного надзора за ними. Создан в центре специальный комитет
по устройству учебных заведений.
Министерство просвещения не осуществило программу всесословного
школьного обучения. В 1854 г. имелось 77 гимназий, в том числе в
Тобольске, Томске, Иркутске. Более 100 городов не имели школ. Не были
открыты они в селах. Не имели гимназий многие губернские города.
Министерства военное, морское, иностранных дел управляли
соответствующими отраслями под непосредственным личным вниманием
императора, решали ответственные государственные задачи, перестраивали
неоднократно свои организационные структуры, важнейшими среди
которых руководили члены императорской фамилии . Управление этими
сферами было централизовано в гораздо большей степени, чем другими.
Имела место мелочная регламентация деятельности низших звеньев при
почти полной бесконтрольности военной администрации.
Военные министерства функционировали на основе нового Устава об
управлении армией в военное и мирное время, занимались военнотеоретической
подготовкой командного состава , боевой подготовкой
войск, техническими переоснащением армии, использованием достижений
военной науки и техники .
Для управления растущим хозяйством императорской фамилии 22
августа 1826 г. создано Министерство императорского двора и уделов,
многочисленные егермейстерские, конюшенные и другие дворцовые
конторы которого и Департамент уделов заведовали землями,
предприятиями, крестьянами, различным имуществом, обслуживали
императора и членов его фамилии.
Николай I стремился подчинить всецело себе центральное управление,
установил строгий порядок еженедельных "всеподданнейших докладов"
министров лично ему. Секретный комитет под председательством В.П.
Кочубея, созданный для "пересмотра государственного управления" (6
декабря 1826 г.), имел предписание работать и готовить проекты секретно,
силами доверенной бюрократии, не привлекать даже дворянские
общественные силы. Задумывались реформы для централизации системы
управления, укрепления ее законной основы, искоренения произвола
чиновников - этого извечного зла российского управления.
Проведены меры по укреплению центрального управления с помощью
петровского опыта его милитаризации. Главами большинства министерств
назначены генералы . Введено военное устройство в управлении путями
сообщения, лесным делом. Милитаризированы производство чугуна, железа,
вся горнозаводская промышленность. Департамент горных и соляных дел
министерства финансов преобразован (1834 г.) в военизированное Главное
управление горных и соляных дел со штабом корпуса горных инженеров,
горного аудиториата и расположенными на заводах воинскими командами,
призванными предотвращать волнения крепостных горнозаводских рабочих,
способствовать увеличению производства продукции. Через этот орган
Министерство финансов управляло горными заводами, соляными
промыслами, приписанными к ним рабочими, Монетным двором,
осуществляло надзор за частной промышленностью.
Центральное управление приобретало на министерской основе
характер централизованной и бюрократической ведомственной системы,
представленной в середине XIX в. девятью министерствами и тремя
главными управлениями, подчиненными непосредственно императору,
который координировал их совместные межведомственные усилия через
Комитет министров. Генезис центрального отраслевого управления через
путных бояр-приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской
системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение
сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого
управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность,
исполнительность; д) линейная вертикаль исполнения, строгая
ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система
жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся
объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на
длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют
на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов
Федерации .
Изменение местного государственного
и общественного сословного управления
Унаследованная из XVIII в. система местного управления нуждалась в
рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в.
Александр I сохранил статус губе
...Закладка в соц.сетях
