Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
...ники в уездах, институт
которых был создан в условиях крестьянской реформы. Мировой посредник
назначался уездным дворянским собранием, представлялся губернатором на
утверждение Сената, имел широкие права, выполнял в отношении крестьян
административно-полицейские функции: применял административные
взыскания, телесные наказания, давал санкции на сбор волостного схода,
утверждал и отстранял должностных лиц волостного и сельского
общественного управления, составлял и вводил уставные грамоты между
помещиками и его бывшими крепостными крестьянами, разбирал споры и
жалобы в поземельных отношениях. В 1873 г. мировые посредники
заменены уездными по крестьянским делам присутствиями, подчиненными
уездной администрации. Сохранен институт становых приставов.
Уездная и становая администрация входила в ведомство МВД. В
результате полицейской реформы земский суд и канцелярия городничего
уездного города объединены в единое уездное полицейское управление,
возглавлявший его капитан-исправник назначался губернатором, а два
заседателя избирались. Расширились административный статус и функции
земского исправника, станового пристава. В помощь последнему учреждена
должность урядника, в компетенцию которого входили обязанности
широкого диапазона: от надзора за "благочинием" во время богослужения в
церкви до наблюдения за продажей вина. Пяти тысячам урядников в 46
губерниях были подчинены выборные крестьянские сотские и десятские в
волостях. Учреждена при становых приставах и урядниках вооруженная
стража как опора их действиям.
Государственное управление пореформенного уезда было
централизовано, имело дворянский состав, оставалось в руках помещиков.
Городскую администрацию пореформенного уездного города
представлял городничий с канцелярией, подчинявшийся губернскому
правлению. Во главе административных частей, участков, на которые
делился город, стояли полицейские частные приставы из дворян,
участковые, околоточные, квартальные надзиратели. Функционировали
управы благочиния, в губернских городах - городские полицейские
управления, различные судебные органы. К концу XIX в. управы
благочиния упразднены. Их заменили канцелярии обер-полицмейстеров,
полицмейстеров, градоначальств, которые имели структурные
распорядительные, исполнительные, инспекционные и другие отделения, а
также появившиеся в городах сыскные, секретно-розыскные (охранные)
отделения. Появились специализированные управления полицейским
телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные столы и бюро,
управления фабричной, речной, железнодорожной и другой полиции.
Государственное управление городами, уездами, губерниями приобретало
ярко выраженный полицейский характер.
Разрастался возникший в первой половине XIX в. институт
градоначальства как особый институт власти и управления с
чрезвычайными полномочиями. Если тогда в градоначальства выделялись
портовые и пограничные города с развитой торговлей (Одесса, Феодосия,
Керчь-Еникале, Измаил, Таганрог), то во второй половине века
градоначальства учреждались в составе МВД и для борьбы с
антисамодержавными выступлениями главным образом в стратегически
важных городах: Кяхте, Дербенте, Петербурге, Севастополе, Дальнем,
Николаеве, а в начале XX в. - в Ростове-на-Дону (1904 г.), Москве (1905
г.), Баку (1906 г.), Ялте (1914 г.). Просуществовали они, как правило, до
февраля 1917 г. Градоначальники имели аппарат, состоящий из различных
отделений, канцелярии, чиновников особых поручений, заведовали
городским управлением и благоустройством (до 1870 г.),
председательствовали в особом по городским делам присутствии, в
статистическом комитете, возглавляли городскую полицию, надзирали за
торговлей, судоходством, почтой, состоянием крепостей, публичных зданий,
присутственных мест и др. В 1876 г. градоначальники получили право
издавать "обязательные постановления", имевшие силу государственного
закона, а в 1886 г. - право ссылать в административном порядке лиц,
подозреваемых в противозаконной деятельности. Население воспринимало
градоначальника как главу городской администрации.
Государственное управление Польшей, Кавказом и другими
регионами приближено к общероссийскому по организации, функциям,
структуре. Упразднены наместничества. Имелось 10 генерал-губернаторств:
Московское и девять на окраинах, каждое из которых имело широкие
полномочия, управляло несколькими губерниями. В царстве Польском
создано 10 губерний, в Финляндском княжестве - 7, на Кавказе число
губерний увеличено с 6 в 60-е годы до 11 в конце XIX в., в Сибири - с 4 до
9, в Остзейском крае - до 3, в Степном генерал-губернаторстве с
Казахстаном - до 9. Туркестанское генерал-губернаторство включало
Бухарский эмират, Хивинское ханство, которые сохранили определенную
самостоятельность, сочетавшую элементы вассалитета и протектората, и
находились в зависимости от Российской империи. Генерал-губернаторы,
военные и гражданские губернаторы имели разветвленный
бюрократический аппарат, привлекали к управлению сохранившиеся
местные структуры и кадры, сочетали феодальные и буржуазные институты
и методы.
Местное государственное управление охватывало все население
Российской империи, насчитывавшее 125,6 млн. человек по переписи 1897 г.
Оно функционировало на самодержавной, сословной основе, взяло под
контроль возникшие на местах органы сословного и многосословного
общественного управления.
Сословное общественное управление дворянства
и бывшего крепостного крестьянства
Одной из особенностей пореформенного государственного управления
является дополнение его развитием существовавших и образованием новых
форм общественного управления.
Заметно возросла роль дворянских уездных и губернских собраний,
предводителей дворянства в формировании и деятельности органов как
государственного, так и всех форм общественного управления.
"Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной
зависимости" (19 февраля 1861 г.) для бывших крепостных был
предусмотрен статус временно обязанных, который они получали по
договору с помещиком, закрепленным мировым посредником в уставной
грамоте, и который сохранял упорядоченные барщину, оброк, помещичий
надзор за их поведением. Временно обязанные существовали до 1883 г. ,
когда перешли наконец в состояние крестьян-собственников, обрели личную
свободу, ограниченные гражданские права, что способствовало развитию их
общественного управления на уровне деревни.
"Общее положение" от 19 февраля 1861 г. стало правовой основой
общественного сословного управления крестьян, учитывало
существовавший испокон веков общинный образ жизни миром, опыт
общественного управления государственных и удельных крестьян,
закрепило понятие "сельское общество" - административную единицу и
экономическое объединение крестьян, принадлежавших прежде одному
помещику. Ст. 17 гласила: "Вышедшие из крепостной зависимости
крестьяне составляют, по делам хозяйственным, сельские общества, а для
ближайшего управления и суда соединяются в волости. В каждом сельском
обществе и в каждой волости заведование общественными делами
предоставляется миру и его избранникам на основаниях, в сем положении
изложенных". Одно из оснований закреплено в 19-й статье: "Крестьяне и
общественные их учреждения подчиняются общим губернским и уездным
управлениям" , т.е. органам местной царской администрации, которая и
управляла крестьянским миром на основе царских законов. Помещику
предоставлялись прежняя вотчинная полиция и попечительство над
сельским обществом его бывших крепостных в состоянии временно
обязанных. Для разрешения дел, возникавших из обязательных поземельных
отношений между помещиками и временно обязанными крестьянами,
учреждены: а) губернские по крестьянским делам присутствия; б) уездные
мировые съезды и в) мировые посредники. Пределы власти, предметы
ведения их, а также состав и порядок действий определены особым для них
законом.
В разделе "Об устройстве сельских обществ и волостей и
общественного их управления" "Общего положения" определены
законодательно (4 главы, 122 статьи) состав, порядок формирования,
деятельности, мера ответственности крестьянского управления, его
различных структур и должностных лиц .
Крестьянское управление установлено на двух уровнях: сельского
общества и волости, которая представляла административное объединение
сельских обществ в рамках одного-нескольких приходов с численностью от
300 до двух тысяч ревизских душ мужского пола, проживающих в радиусе
12 верст от волостного (приходского) центра.
Сельское общественное управление составляли: а) сельский сход
домохозяев, б) сельский староста.
Сельский сход созывался старостой в воскресные или праздничные
дни, в том числе по инициативе мирового посредника и помещика,
воплощал общинную демократию, представлял первичный орган
крестьянского управления. Он выбирал старосту и других должностных лиц
сельского общества в случае надобности: сборщика податей, десятских,
сотских, назначал выборных на волостной сход, принимал приговоры об
общих (коренных) переделах наделов земли раз в 12 лет и частых переделах
по смерти и рождении мужчин; о других поземельных делах, о раскладке
казенных податей, земских и мирских денежных сборов, натуральных
повинностей, о взыскании недоимок, о временном устранении крестьян от
участия в сходах до трех лет, удалении из общества вредных и порочных
членов его, о назначении опекунов и попечителей, об общественных
нуждах, благоустройстве, призрении и обучении грамоте, об отбывании
рекрутской повинности и др. Приговоры по этим делам принимались
большинством голосов при наличии старосты и половины домохозяев. Для
решения дел о переделах мирской земли, замене общинного пользования
землею участковым или подворным, установлении мирских добровольных
складок и расходовании мирских капиталов, о предоставлении порочных
крестьян в распоряжение властей требовалось согласие не менее двух третей
домохозяев. Голосование осуществлялось разделением голосовавших на две
стороны или по существовавшему в обществе обычаю. Приговоры
записывались в книгу.
На сельского старосту возлагался широкий круг обязанностей:
исполнение приговоров сельского схода, распоряжений волостного
управления и мировых учреждений; наблюдение за исправным отбыванием
податей и повинностей, содержанием дорог, мостов, целостностью меж и
межевых знаков, за порядком в училищах, больницах, богадельнях
сельского общества, своевременным составлением ревизских сказок,
выдачей крестьянам билетов и паспортов на отлучку. Он заведовал мирским
хозяйством, мирскими суммами, обеспечивал целостность и хранение
общественного хлеба. Наделен староста был и правом ареста, штрафа,
принудительных работ за незначительные проступки мирян, но с правом
наказанных обращаться с жалобой к мировому посреднику. Предписано
старосте было исполнять беспрекословно все требования мирового
посредника, судебного следователя, земской полиции и других властей, а
также все приказания волостного старшины по делам полицейского
ведомства.
Волостное управление составляли: а) волостной сход, б) волостной
старшина с волостными правлением, в) волостной крестьянский суд .
Функции крестьянского управления ограничивались сословными
рамками, осуществлялись в пределах волости и сельского общества, не
имели выхода на уездный, губернский уровень; контролировались царской
администрацией, которая имела право отстранять волостного старшину,
сельского старосту временно или окончательно от должности в случаях
неисправного исполнения обязанностей, злоупотреблений. Решения об этом
принимал уездный мировой съезд, утверждал губернатор.
Государственные инструкции по руководству органами крестьянского
управления сковывали их деятельность, которая была опутана сложной
трехстепенной системой дворянско-административного надзора, опеки.
Фактически крестьянские органы являлись исполнительной инстанцией
царской администрации, дополнительным и бесплатным административнополицейским
звеном. Они облегчали администрации сбор налогов,
выкупных платежей, комплектование армии, выполнение государственных и
земских повинностей, разрешение поземельных споров. Крестьянское
общественное управление не смогло оградить крестьян от телесных
наказаний, от истощающих крестьянскую экономику выкупов,
использования помещиками полуфеодальных форм эксплуатации
освобожденных крестьян, от тенденции "раскрестьянивания", проявившейся
в социальном расслоении крестьянства, сокращении его численности и доли,
вымывании средних слоев, обезземеливании, превращении крестьян в
наемных рабочих.
Крестьянское общественное управление отразило сословную
неполноправность и замкнутость пореформенного крестьянства. Оно не
смогло создать условия для развертывания процессов модернизации
крестьянского хозяйства. Несмотря на требования крестьян, либеральной и
демократической общественности Россией по вине самодержавия была
упущена реальная возможность крупной аграрной реформы, сочетающейся с
крестьянским самоуправлением.
Царская власть консервировала и поместное землевладение и
крестьянскую общину - эти два феодальных института средневековья,
стремилась ужесточить круговую поруку, приписать крестьян к оседлости в
деревне, лишила их права свободного выхода из общины, продажи своего
надела, отвергла предложения Н.Х. Бунге и других сторонников
либерализации общины по созданию режима выхода из нее.
Российское пореформенное крестьянство искало путь к
самоуправлению. Общественное управление учило крестьян борьбе за
свободу и равноправие. Ее знаменем стали неожиданно для властей и
либералов требования земли и воли.
Незначительно видоизменилось казачье сословное управление.
Усилено государственное управление казачеством. Власть все больше
привлекала казачество для выполнения полицейских функций в обстановке
растущего антисамодержавного общественного движения .
Становление земского управления
Учреждение земств - одна из ярких страниц пореформенной истории
России, когда отмена крепостного права обнаружила слабость
существовавшей системы управления, которая сложилась и на основе
крепостничества, формировалась лишь из дворянства, была
одноносословной. Появление земского управления обусловлено общими
причинами реформ 60-70-х гг.: давлением общественного движения,
потребностью либерализации и рационализации царского управления,
которое запустило до критического состояния местное хозяйство,
благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного
образования, продовольственного снабжения, дорог и др.
В "Положении о губернских и уездных земских учреждениях" (1
января 1864 г.) сказано: "Для заведования делами, относящимися к местным
хозяйственном пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда,
образуются губернские и уездные земские учреждения" . Власть расписала
подробно предметы ведения, пределы функций как уездных, так и
губернских земских органов, предписала их строго соблюдать.
В числе предметов ведения названы устройство и содержание путей
сообщения, обеспечение народного продовольствия, благотворительность,
способы прекращения нищенства, прочие меры призрения, попечение о
больницах, богадельнях, строительстве церквей, развитии местной торговли
и промышленности, народном образовании, народном здравии,
медицинской и ветеринарной помощи, устройстве тюрем, исполнение
потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах
почтовой, подводной, постойной повинности и др.
Самодержавие уступило земствам хозяйственные в основном дела на
местах, разгрузило административно-полицейский аппарат от них, сохранив
за собой основные позиции управления.
Земству дано право предпринимать все законные меры для
выполнения предписанных им функций, представлять через губернское
начальство высшему правительству сведения о местных хозяйственных
потребностях, нуждах губернии, уезда, ходатайствовать по этим вопросам.
Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь
недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать
обязательства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских судах
по своим имущественным делам; и др.
В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в
пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из определенного
царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных,
общественных органов. За превышение полномочий, за неправильные
действия земские учреждения должны были отвечать по закону. Губернатор,
министр внутренних дел имели право останавливать исполнение земских
постановлений, противоречащих государственным законам и пользам,
понуждать земства исполнять обязательные для них повинности. Земские
учреждения могли жаловаться в Сенат на неправильные, по их мнению,
распоряжения губернского и центрального начальства.
Главное здесь - допущено земское общественное управление, получившее
управленческие функции и относительную самостоятельность их
осуществления в пределах, установленных короной . Не было ни
разделения власти короны, ни ее децентрализации, ни какого-либо
ущемления ее государственной суверенности. Земское управление
ограничено только местными и только "хозяйственными пользами и
нуждами" без права заниматься политическими, административными и тому
подобными делами, сохраненными в компетенции органов государственного
управления. Земства получили более узкие функции, чем имели местные
органы царской администрации. Земства входили структурно в систему
МВД, были подчинены и подконтрольны этому всесильному тогда
ведомству.
Земскими учреждениями являлись: 1) уездные земские собрания, 2)
губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их
распорядительные исполнительные органы.
Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность
состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев.
Предусматривался демократический порядок формирования земских
учреждений: а) путем выборов, б) на основе многосословного принципа, в) с
учетом имущественного состояния (ценз), г) при сословном куриальном
начале.
В статье 14 "Положения" сказано: "Уездное земское собрание
составляется из земских гласных, избираемых: а) уездными
землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами".
Предусмотрены три сословные курии - многосословность, но не
всесословность. Гласные избирались соответственно на трех сословнокуриальных
съездах: а) уездных землевладельцев, б) городских избирателей,
в) выборных от сельских обществ.
Первую курию составляли крупные владельцы не менее 200- 800
десятин земли по разным уездам, торговых и промышленных предприятий
или другого недвижимого имущества на сумму не менее 15 тыс. рублей или
приносящего годовой доход 6 тыс. рублей, а также уполномоченные от
нескольких землевладельцев, в том числе церковных, разных учреждений,
обществ, компаний и товариществ, владевших в уезде не менее одной
двадцатой долей земельного ценза; председательствовал на съезде этой
курии уездный предводитель дворянства.
Городскую курию составляли лица с купеческими свидетельствами,
владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не
менее б тыс. рублей, а также владельцы недвижимой собственности,
оцененной для взимания налога в 500 рублей в небольших городах, 1000
рублей в городах от 2000 до 10000 жителей и 3000 рублей в городах, где
проживало более 10000 жителей. Председательствовал на съезде этой курии
городской голова. Отстранялись от выборов мелкие владельцы,
интеллигенция, рабочие, другие работники наемного труда, не обладавшие
имущественным цензом.
Были предусмотрены многоступенчатые выборы от курии сельских
обществ.
Кроме избираемых куриальными съездами гласных назначались в
состав земских собраний члены от ведомств государственных имуществ и
удельного тех уездов, где находились казенные и удельное земли, не
отведенные в постоянное пользование крестьян.
Характерной чертой выборной системы являлось избрание земских
органов не только от трех сословных курий, но и по специальным квотам и
правилам, установленным МВД. Число гласных каждого уезда расписано
государственной ведомостью по количеству землевладельцев, городского и
сельского населения, по размерам земельных владений, недвижимого
имущества, наделов земли сельских обществ, числу волостей, оно
колебалось в пределах 14-100 и более. Число губернских гласных
составляло от 29 до 62.
Число гласных от каждого избирательного съезда не должно было
превышать суммарное число гласных от двух других съездов.
Сроки, даты избирательных съездов назначались министром
внутренних дел по особому для каждой губернии расписанию.
Не могли быть гласными местные начальники губерний, вицегубернаторы,
члены губернских правлений, губернские и уездные
прокуроры, стряпчие, чины местной полиции.
Они, также члены судебных мест, чиновники местных казенных палат,
уездных казначейств, лица духовного звания не могли быть членами управ,
что воплотило демократический принцип несовместимости в земствах
выборной и административной должностей. Лишь управляющие местной
палатой государственных имуществ и удельной конторой могли
присутствовать в губернском земском собрании.
Гласные избирались на три года. По статье 39 им "никаких служебных
преимуществ не присваивается и содержание не полагается" .
В 1864 г. по итогам первых выборов дворяне составляли 42,4%,
крестьяне - 38% среди гласных уездных собраний. В губернских собраниях
дворяне составляли 74,2% в 1865-1867 гг., а затем свыше четырех пятых, а
купцы и крестьяне - лишь по 10%. И председательствовали в земских
собраниях уездные и губернские предводители дворянства. Таков один из
парадоксов, заложенных императорской властью в общественное земское
управление. Во главе многосословного учреждения поставлено руководящее
лицо односословного дворянского управления.
Председатель уездной управы утверждался губернатором, а
председатель губернской - министром внутренних дел, что являлось одной
из конкретных форм контроля со стороны власти. Эти чиновники имели
право приостанавливать любые постановления управ. Для разрешения
конфликтов между управой и губернатором было создано особое губернское
земское присутствие во главе с тем же губернатором.
Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на
земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни копейки. Она
предусмотрела земское самофинансирование, установила дополнительно к
государственный налогам и повинностям отдельные земские сборы и
натуральные повинности, ограничила их объем относительно
государственных налогов - более 60%.
В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная
часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего
землю, промышленные, торговые заведения, другое недвижимое имущество.
Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским
дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских
банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали земские
собрания. Была пресечена попытка учреждать их управами. Постепенно
сокращались натуральные повинности (благоустройство, содержание
проселочных и других дорог, мостов, почтовая гоньба и др.), которые
заменялись денежными. Земли крестьян были обложены земскими сборами
вдвое выше, чем помещичьи.
Примерно половину расходов составляли обязательные: жалованье
председателю, членам управ, канцелярские расходы, содержание мировых
судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в
имперский и местный бюджеты и др. Так называемые необязательные
расходы шли на земские медицину (8%), народное образование (5%) и
другую деятельность, в том числе благотворительную. Малые, собираемые с
трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее
постоянный финансовый дефицит.
Властями проигнорированы неоднократные обращения земств за
финансовой поддержкой.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях и временные
правила для них Александр II повелел "ввести ныне же в действие" в
поименованных 33 губерниях . Создание земских учреждений возглавило
по поручению царя МВД, его местные органы, в систему которых оказались
включены новые органы управления.
Земства в области войска Донского натолкнулись на сопротивление
войсковой администрации, чиновников, землевладельцев, отставных
казачьих офицеров и других привилегированных слоев, отказавшихся, в
частности, платить земские денежные сборы, чем было парализовано
развертывание деятельности земств. И 68 станиц из 112 отказались платить
земские сборы.
Сказалась несовместимость многосословного общественного
управления с казачьим сословным самоуправлением и атаманским
правлением.
Царская власть вводила земства медленно, робко, за 15 лет лишь в 33
европейских губерниях, за 50 - в 44 губерниях, которые именовались
иногда "земскими".
Реформа была ограничена промежуточными уездными и губернскими
звеньями. Не получилось стройной вертикали системы снизу доверху.
Волость не получила земских учреждений, что отразило боязнь власти
демократизировать самое многочисленное, бесправное и наиболее
возмущенное реформами сословие - крестьянство, надеявшееся на
радикальные преобразования. Не было и всероссийского земского
учреждения, создания которого требовали не только радикалы, но и
либералы , но против чего принципиально выступал Александр II,
выразитель идеи монархического абсолютизма. Он собственноручно
вычеркнул пункт о всероссийском земском собрании при утверждении
рассмотренного Госсоветом законопроекта. Власть не доверяла земствам,
ущемляла в ходе становления их и без того ограниченный статус, суживала
рамки полномочий, усиливала бюрократическую опеку. Дворянство
требовало отменить земское обложение, не распылять средства,
сосредоточить их в органах государственного управления. Губернаторы
расширяли свой административный контроль над земствами, урезали их
права, функции, приостанавливали действие постановлений по мотивам
нарушения за
...Закладка в соц.сетях
