Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
...конов, противоречия правительственным интересам. В 1865 г.
МВД закрывало С.-Петербургское губернское земство за то, что оно
поставило вопрос о создании общероссийского координирующего земского
учреждения. МВД пресекло попытки многих уездных земских собраний
поставить на своих первых сессиях вопрос о создании волостных земств.
Указы 1866-1869 гг. стеснили деятельность только что созданных земских
учреждений, ограничили объем обложения, гласность, свободу прений в
земских собраниях, установили предварительную губернскую цензуру для
печатания земских речей, постановлений, других изданий, запретили
земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом, лишили
земство права бесплатной пересылки корреспонденции и др. Ряд
разъяснений Сената, МВД поставил земское учреждение в еще большую
зависимость от администрации, под ее контроль.
Возникло сложное, уникальное явление в истории российского
регионального управления - функционирование двух местных
разнотипных управленческих структур при сохранении старого
административно-территориального деления: а) государственное, главное,
основное управление с централизованными ведомственными органами
царской администрации, бюрократическим аппаратом чиновников,
выполнявшее всевластные функции; б) земское управление общественного
типа, не главное, не основное, которому было поручено заботиться об
общеземских нуждах местного населения в сферах хозяйства, культуры,
благоустройства, призрения, и являвшемуся безвластным дополнением к
государственному. Две структуры олицетворяли две противоположные
тенденции: а) усиление административно-полицейской роли царской
бюрократии; б) объединение сословий в их стремлении к активной
управленческой деятельности. Разнотипные органы базировались на основе
государственных законов, имели различные статус, порядок создания и
деятельности, функции, структуры, источники финансирования, права и
ответственность и др.
Власть расчленила функции местного управления между казенными и
земскими учреждениями, что затрудняло управление, нарушало его
единство и целостность, но сохранило при этом за собой основные позиции
в управлении.
Многие современники связывали с земским управлением перспективу
всесословного и даже конституционного управления .
Ограниченность земской реформы порождала идеи земского
либерализма: передать земству всю полноту власти и управления на местах,
обеспечить россиянам элементарные гражданские свободы, увенчать здание
земства властным всесословным представительным учреждением, изменить
оставшиеся в неприкосновенности верхние этажи государственного
устройства и управления, продолжить реформы, дать конституцию .
Представители земского движения указывали на нежелание, неспособность
Александра II приспособиться к требованиям нового времени, к
естественной эволюции страны, к росту сознания народа, что тормозило
цивилизационное развитие России, усугубляло перманентный кризис,
царский административной произвол, было чревато оппозиционными,
революционными выступлениями. Земцы стремились реализовать
практически идею общественного управления, придать ей действенность.
Одним из итогов земской реформы стало возникновение нового типа
службы и категории управленца. Дореформенная местная служба являлась
царской, государственной, односословной с соответствующей социальной
природой, не отвечала уже объективным потребностям общественного
прогресса, интересам многих сословий, отчуждала их от управления,
консервировала сословную разобщенность, пагубно влияла на местную
деятельность, состояние хозяйства, общества в целом, тормозила повышение
роли регионов в государственной системе, отражала угасание дворянского
сословия.
Главными признаками земской службы и управленца являлись не
только многосословность, гражданский характер, но и связь с низами
общества, служение народу, в первую очередь освобожденному от
крепостного рабства многомиллионному крестьянству, соответствующая
социальная ориентированность, бескорыстность, самоотверженность,
подвижнический энтузиазм и др. На земскую службу шли в основном люди
гуманные, просвещенные, патриотически настроенные, верящие в
созидательные, творческие силы народа. Формировался новый, земский
слой российской интеллигенции, роль и влияние которого возрастали в
общественном управлении. Среди земских служащих: инженеров, техников,
статистиков, бухгалтеров, секретарей, учителей, врачей, агрономов и др. -
преобладали разночинцы, сторонники либеральных, народнических,
социалистических идей. В рамках профессиональной компетенции они
закладывали комплекс традиций, принципов, правил и норм служения
трудовому народу, доверие которого к ним нарастало. Нарабатывался опыт
новой, земской службы. Изменялось соотношение сил в русской провинции.
Прежде все дела в уезде вершили царские чиновники вкупе с помещичьим
сословным управлением. Теперь вместо дворянского корпоративного
управления появился и активно действовал земский многосословный
элемент, который выполнял большой объем работы вопреки стесняющему
бюрократическому режиму, усиливавшемуся административному контролю,
централизации управления.
Земская деятельность охватила многие стороны местной жизни,
приносила заметную пользу населению. Была активизирована и расширена
организация хозяйственной, торговой, промышленной сфер, что
положительно сказалось и на формировании земского бюджета.
Земства способствовали приспособлению помещичьих, крестьянских
хозяйств к запросам пореформенного рынка, организовывали
сельскохозяйственные выставки, опытные станции, создавали артели
кустарей, сельскохозяйственные училища, содействовали развитию
агрономической и ветеринарной помощи, сельскохозяйственного кредита,
взаимного страхования от огня и вредителей сельскохозяйственных
помещений, посевов, скота, имущества; благодаря земскому попечительству
улучшены все местные пути сообщения, содержание дорог, мостов,
выполнение таких натуральных и древних земских повинностей, как
дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная и др.
Специализированные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило
трудную сферу местного управления.
Значительная часть земских капиталов расходовалась на
распространение медицинского, школьного дела и организацию
общественного призрения.
Не оправдались цели царской власти путем создания земских
учреждений: а) успокоить общественные силы, требовавшие замены
неэффективного бюрократического управления системой представительного
всесословного управления снизу доверху, и сблизить общество с властью; б)
дискредитировать привлекательную идею самоуправления особым статусом
земств, которым поручены труднореализуемые, обременительные для
бюрократии, весьма непопулярные функции, и, кроме того, предусмотрены
связь земств с полицейскими делами и строгий государственный контроль.
Власть тормозила деятельность земств законодательными и
распорядительными ограничениями, стремилась снизить интерес к ним
населения. Испугавшись их заметной эффективности, роста популярности,
Александр II отверг предложения либеральной бюрократии о расширении
прав земских учреждений, создании их системы и в ответ на предложенные
новации заявил, что "право почина в государственных преобразованиях
принадлежит в России одному лишь государю". Из-за усилившихся
ограничений деятельности земств многие их деятели вышли из состава
земских собраний и управ в знак протеста. Царский курс на пересмотр
законодательства о земствах стимулировал среди земцев "умственное
брожение" радикального характера.
Реорганизация городского общественного
управления (ГОУ)
Городовым положением от 16/28 июня 1870г. открыта новая страница в
истории российского городского общественного управления (ГОУ).
Александр II мотивировал издание этого документа устарелостью столетней
давности узаконений , уже не отвечающих потребностям городского
общежития, строю жизни общества; необходимостью их "коренного
обновления" в контексте реформ 60-70-х гг.
К тому времени фактически ГОУ не функционировало, ибо всеми
делами городов распоряжалась назначаемая сверху администрация.
В шестигласных думах решающую роль играли специально вводимые
туда чиновные должностные лица. Выборные думы практически были
упразднены. Общественное управление имело ярко выраженный сословный
характер, заложенный в 1785 г. Городское хозяйство усложнялось и
приходило повсеместно в упадок. Население же городов росло. Усиливался
процесс его социальной дифференциации. Возрастал вес торговопромышленных,
финансовых слоев, деятельность которых ограничивалась
давлением чиновных верхов губернской бюрократии, старыми
узаконениями .
С учетом новых социально-экономических факторов городской жизни
Положение 1870 г. упразднило сословное управление, шестигласные
сословные думы, ввело общественное городское управление, основанное на
многосословности, определило его статус, функции, обязанности, права,
механизм выборов, формирования учреждений, источники средств, порядок
деятельности на основе законов империи параллельно и под контролем, в
подчинении царской, губернской и городской администрации. Городское
общественное управление должно было помочь ей в решении
хозяйственных и других вопросов жизни города.
В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попечение о
городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения:
устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостовых, тротуаров,
садов-парков, бульваров, водопровода, канализации, освещения, транспорта;
развитие торговли, промышленности, бирж, кредитных учреждений,
рынков, базаров и других форм обеспечения горожан продовольствием;
охранение народного здравия, строительство больниц и других
благотворительных заведений; попечение о народном образовании,
устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений;
предоставление правительству сведений, заключений о нуждах и пользах
города, ходатайство об осуществлении их; и др. Оно имело право
распоряжаться принадлежащими городу землей, другой собственностью,
приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество, обращаться в
суд по имущественном делам города, заключать имущественные
обязательства и др. Параметры полномочий ГОУ были ограничены
границами города, отведенных ему земель, где оно могло действовать
самостоятельно лишь "в пределах предоставленной ему власти", имело право
юридического лица, печать с городским гербом. Ему запрещалось
выходить за пределы указанного круга дел. Постановления и распоряжения
по "запредельным" были делам объявлены недействительными. Городское
общественное управление должно было отвечать "за превышение власти, за
неисполнение законных требований местных властей, за всякие вообще
действия, противные существующим законам".
Степень и меры ответственности расписаны детально, назидательно, со
ссылками на существовавшие законы. Должностные лица ГОУ предавались
за преступления по должности царскому суду, подлежали наказаниям,
установленным Уложением о наказании. Для городских голов предусмотрен
был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и
гражданского суда при наличии определений городской думы, губернского
по городским делам присутствия и первого департамента
Правительствующего сената.
Предусмотрены наблюдение, надзор административных органов,
порядок взаимного содействия городского, земского, дворянского
общественного и органов государственного управления в исполнении
законных требований вплоть до обращения недовольной стороны к
губернатору, в Сенат .
Губернатор наделялся правом исполнительных распоряжений по
городу в случаях, когда не исполнялись обязательные для города
повинности. Лишь через губернатора и с его заключением, по его каналам
органы общественного управления могли подавать сведения, ходатайства о
нуждах города в высшие правительственные инстанции. Полиции было дано
право оценивать решения ГОУ по вопросам порядка и благочиния. Статус
ГОУ не тождествен самоуправлению.
Учреждениями ГОУ являлись: а) городские избирательные собрания,
б) городская дума, в) городской голова.
Сохранялась их выборность на основе цензов: а) имущественного, б)
возрастного (с 25 лет); в) оседлого (не менее двух лет до выборов уплата
сборов с недвижимого имущества, торгового оборота), но без сословных
различий .
Составлялся один, общий список избирателей. В него включались
имеющие право голоса и в порядке по размеру сбора в доход города. Список
делился на три разряда (курии) по объему сборов.
Общее число гласных определено по количеству избирателей: 30
гласных для города, где избирателей до 300 человек, плюс по 6 гласных на
каждые 150 избирателей свыше 300 человек и так до 72 гласных. Лишь в
столице избирались 250, а в Москве - 180 гласных. Оговорено, что число
гласных из нехристиан не должно превышать одной трети их общего числа.
Гласные присягали на добросовестность исполнения принимаемых ими
обязательств.
Все гласные составляли городскую думу - распорядительный орган,
представлявший городское общество, от имени которого дума действовала.
Дума избирала городского голову, городскую управу - исполнительный
орган, городского секретаря, учреждала постоянные и временные комиссии,
проводила ежегодно не менее двух заседаний, которые назначались по: а)
усмотрению городского головы, б) по требованию губернатора, в) по
желанию не менее одной пятой гласных, заявленному городскому голове.
Сроки заседаний утверждались губернатором. Он же разрешал публиковать
решения городской думы, если не усматривал в них нарушения
императорских законов.
Дума рассматривала подлежащие ее ведению дела по предложению
городского головы, управы, органов царской администрации, по просьбам и
жалобам частных лиц.
Члены городской управы избирались на 4 года, половина их
замещалась через 2 года. Управа вела всю текущую работу под
руководством городского головы, подлежащие коллегиальному обсуждению
дела решала большинством голосов. Членами управы не могли быть
одновременно отец и сын, тесть и зять, родные братья.
Производство дел осуществлялось в соответствии с правилами для
земских, дворянских, городских общественных управлений. Состав
канцелярий, ее отделов по предметам ведения формировался на основе
найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не
присваивались права государственной службы .
Городское общественное управление не финансировалось
государством, было основано на самофинансировании (самоокупаемости)
путем сборов с недвижимого имущества, с документов на право
производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых
дворов, съестных лавочек, с извозного и перевозного промыслов, лошадей,
экипажей, собак и др. Размер сбора с недвижимости был установлен не
выше 10% чистого дохода или 1 % его стоимости. Взыскание сборов
предусматривало конкретные сроки, взимание пени, арест доходов, продажу
имущества недоимщиков производилось административным порядком,
также как и государственных податей и повинностей, одновременно с ними.
Имелись и доходы с городского (муниципального) имущества, кредита,
займов, аукционных продаж городом движимого имущества, пошлин с
привозимого и вывозимого товара. Отдельные города получали пособия из
государственного казначейства, земских сборов на основании особых
постановлений. Какие-либо дополнительные сборы, налоги могли
устанавливаться по ходатайству города государственным законодательным
порядком.
Доходы, расходы устанавливались на предстоящий год, отражались в
смете (росписи), счетоводстве. Бюджет и отчет наблюдались губернатором,
который следил за соответствием перечня и пределов сборов "Городовому
положению", расходованием средств по назначению.
Отчетность городского общественного управления не подлежала
ревизии государственных контрольных учреждений.
Александр II повелел "ввести ныне же в действие" Городовое
положение в 45 наиболее значимых городах, среди которых назван и
Таганрог, градоначальство которого (1802-1887 гг.) включало также
Мариуполь, Нахичевань, до 1834 г. Ростов-на-Дону, входило в состав
Екатеринославской губернии. Предписано ввести Положение в других
городах в ближайший по возможности срок, сообразуясь с местными
обстоятельствами и по усмотрению министра внутренних дел, а в городах
западных и прибалтийских губерний - по согласованию с генералгубернаторами.
Реформированное в 70-е гг. городское общественное управление
развивалось сложно, постепенно утрачивало сословный характер, сохраняло
оказавшиеся устойчивыми частные сословные учреждения, особенно
купеческие, мещанские, ремесленно-цеховые управы, отразило специфику
быстро растущих пореформенных российских городов, превращавшихся из
административных центров в народнохозяйственные, культурные центры;
способствовало развитию личной и общественной самодеятельности
городского населения, формированию общественных деятелей,
общественных движений, хотя находилось в зависимости от властной
государственно-бюрократической системы, которая ограничивала и
тормозила размах, масштабы ГОУ, что порождало закономерно и
объективно рост оппозиционных настроений в обществе.
Характер реформ управления 80-90-х гг.
Трагичной оказалась судьба реформ 60-70-х гг. в сфере
государственного и общественного управления. Вынужденный уступить
мощной волне общественного давления в условиях критической ситуации на
рубеже 50-60-х гг., Александр II дважды прерывал процесс
реформирования во второй половине как 60-х, так и 70-х гг., начал отход от
продекларированных им же самим принципов реформ. Этот
беспрецедентный в истории отход совершен на традиционной авторитарной
основе, по-самодержавному. Реформы 60-70-х гг. не изменили природу
абсолютистского, самодержавного управления. Были сохранены
многовековая рутина самодержавного правления, помещичье
землевладение, различные сословные институты, контроль царской
администрации во всех государственно-правовых сферах и другие
фундаментальные основы для сдвига "вправо" по всем направлениям
социального, политического, правового развития империи.
Уже в 70-е гг. в стране нарастала реакция, задерживались проекты
реформ, затягивалась реализация уже принятых, их отдельных сторон,
проявилось стремление обойти новые законы. Развилась система
административных карательно-репрессивных мер, применялись
чрезвычайные законы, на основании которых казнено в десятки раз больше
людей, чем по обычным. Генерал-губернаторы получили право объявлять
губернии на военном положении, вводились должности временных генералгубернаторов.
Была усилена, обрела новые формы полицеизация государственной
власти и управления. Развита единая система полиции сверху донизу,
которая сконцентрировала всю административно-репрессивную власть в
центре и на местах. Узаконена и распространена практика: а) изъятия из
ведения общих судов дел об организации противозаконных сообществ, об
участии в них; б) передачи дел о противодействии властям, покушении на
должностных лиц военным судам. Указом от 9 августа 1878 г. к ведению
военных судов с применением смертных приговоров отнесены дела о
сопротивлении властям, нападении на полицию. В 1880 г. в систему МВД
включены жандармские управления.
В то же время участились попытки левой оппозиции воздействовать на
императора, понудить его к радикальному реформированию. Применялись
различные средства, вплоть до экстремистских покушений на него, в
результате одного из которых Александр II был смертельно ранен 1 марта
1881 г.
Александр III скромно оценил реформы умершего родителя, заявил о
необходимости утверждать и охранять самодержавную власть, призвал
своих подданных служить верой и правдой ему и государству, искоренить
гнусную крамолу, истребить неправду, хищения, водворить порядок и
правду в действия учреждений власти и управления, назвал преступными
либеральные проекты, паршивыми - конституционные идеи, видел в
уступках общественным движениям и мнениям гибель России. При
обсуждении Советом министров 8 марта 1881 г. проекта продолжения
реформ управления по докладу М.Т. Лорис-Меликова К.П. Победоносцев
отстаивал идею "чистого самодержавного" государства и управления,
здание которого, по его мнению, разрушали уступки и полууступки
неумелых реформаторов. Император же осудил девятерых министров,
высказавшихся за распространение реформ на административногосударственную
сферу, и поддержал оказавшихся в меньшинстве пятерых
министров, выступивших против продолжения реформ. Он дал отставку
либерально настроенным министру финансов А.А. Абаза, военному министру
Д.А. Милютину, а также министру внутренних дел М.Т. ЛорисМеликову
и др., приблизил реакционно ориентированных И.Д. Делянова,
Н.П. Игнатьева, В.П. Мещерского, Д.Н. Набокова, К.П. Победоносцева, Д.
А. Толстого и др. Александр III взял сразу же воинствующе-реакционный
курс на охранение основ абсолютистского режима, пытался на этой основе
преодолеть колебания в высших бюрократических кругах, удержать власть и
управление в своих руках, усилить высшее управление, максимально
централизовать управление, ужесточить контроль за чиновничеством,
возродить прежнее значение вельможной аристократии, реализовать
дворянские интересы. С этой целью Александр III предпринял ревизию
отцовских реформ, которая охватила административную, судебную,
образовательную и другие сферы, и тогда же была оценена современниками
в качестве контрреформ.
Этот курс проводился, как и предшествующие реформы 60-70-х гг.,
сверху, имел ту же консервативно-самодержавную концепцию, направлен на
охрану феодальной государственности как основы социальной
стабильности, представляя собой сложную и внутренне противоречивую
комбинацию реформ, "контрреформ", откровенно реакционных актов.
Реализовывался он под девизом "Все беды от реформ". Он обусловил
вторую в XIX в. волну реакции после первой, николаевской в 20-е гг.,
которая имела целью "подморозить Россию". "Положение о мерах к
охранению государственного порядка и общественного спокойствия" 14/27
августа 1881 г. узаконило чрезвычайные меры, чрезвычайность царского
режима, позволяло объявлять любую местность на положении усиленной
или чрезвычайной охраны, закрывать учебные заведения, торговые и
промышленные предприятия, органы печати, приостанавливать
деятельность земских собраний и городских дум, наделило военные суды
правом по представлению МВД и генерал-губернаторов по законам решать
дела военного времени, быстро приговаривать к самым суровым
наказаниям. Введенное на три года, это "Положение" возобновлялось
неоднократно и действовало до 1917 г., подчинило вместе с другими
законами российское общество власти бюрократии и полиции, особенно
политической, ставшей всемогущественной. При поступлении на учебу,
работу требовалась справка о благонадежности из полиции, которая имела
право устанавливать гласный надзор за любым человеком.
Утверждался режим административного произвола, всеобщей слежки,
массового преследования инакомыслящих, русификации управления
окраинами, насильственного крещения бурят и других народов, репрессий
против евреев. Евреям было запрещено селиться вне городов и местечек
даже в пределах черты оседлости, приобретать недвижимое имущество в
сельской местности, селиться евреям-ремесленникам в Москве, откуда
выселено примерно 17 тыс. евреев. Ростов-на-Дону, Таганрог изъяты из
черты оседлости, которая сокращена. Установлена процентная норма в
учебных заведениях для еврейских детей, приостановлен в 1889 г. прием
евреев в присяжные поверенные.
Суживалась социальная база управленцев, в вузах была увеличена
плата за обучение, свернуто женское образование, среднее образование
подчинено контролю царской администрации, углублен разрыв между
начальным, средним и высшим образованием; по циркуляру 1887 г. о
"кухаркиных детях" запрещен прием в гимназии детей лакеев, прачек,
мелких лавочников и других низших слоев, народные школы переданы в
духовное ведомство.
В манифесте по случаю 100-летия жалованной грамоты дворянству
Александр III провозгласил верность курсу на сохранение первенствующего
места дворянства в предводительстве ратном, в делах местного управления и
суда, подчиненности крестьянства "своим" предводителям дворянства,
которым отведена роль главы не только сословно-дворянского, но и всего
управления в уезде.
Расширена сфера царского управления казачьим сословием. В 1887 г.
назначен августейшим атаманом всех казачьих войск цесаревич Николай
Александрович.
Подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния
самодержавной власти на всех уровнях государственного и особенно
общественного управления.
Участковые земские начальники - новый институт местного
управления, созданный по Положению от 12 июля 1889 г. Уезды разделены
на 4-5 участков. В каждый назначен министром внутренних дел земский
начальник на основе следующих цензовых качеств:
а) потомственный дворянин (сословность), б) высокий имущественный
ценз (недвижимость), в) высшее образование, г) пребывание в течение
нескольких лет на постах мирового посредника, мирового судьи. Подчинены
они губернской администрации. В 40 губерниях учреждено несколько тысяч
земских начальников.
Возник своеобразный тип царского местного управленца. В одном
лице соединены обширная административная и судебная власть над
крестьянами, что противоречило требованиям того времени, явилось
отступлением не только от реформ 60-70-х гг., но и от петровских новаций
начала XVIII в.
Упразднены пореформенные мировые судьи. Земский начальник
занимался всеми крестьянскими делами, использованием капиталов, других
ресурсов, состоянием хозяйства, был поставлен фактически над всеми
крестьянами. Второй инстанцией как в административном, так и судебном
отношениях являлся уездный съезд земских начальников под
председательством уездного предводителя дворянства, который
координировал работу участковых начальников. Надзор за уездными
съездами земских начальников осуществляло губернское присутствие под
председательством губернатора,
...Закладка в соц.сетях
