Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
...ьно устойчивых механизмов: создавались советы директоров, штабы
по координации и контролю за строительством, практиковалось создание
постоянных и временных партийных групп. Все эти структуры создавались
по инициативе партийных органов. Государственной структуры, которая
могла бы эффективно выполнять функции согласования ведомственных
интересов при строительстве и освоении производств, создать не удались.
Только через партийные органы шло согласование планов развития.
К концу 70-х гг. начала все более рельефно проявляться тенденция
стагнации, обостряемая исчерпанием резерва рабочей силы. В экономике
стали усиливаться деградация и консервация основных фондов,
сверхмилитаризация хозяйства, кризис системы управления, проявлявшийся
в затратности производства, монополистинности, немобильности форм
собственности, дефицитности внутреннего рынка, нестимулированности
труда, внедрения престижных, но нерентабельных программ.
Развитие производства подошло к качественно новому рубежу -
появлению производственно-территориальных комплексов, что потребовало
и новых форм управления. С 1979 г. стали формироваться производственные
территориальные органы управления. Имевшаяся система оценки
деятельности предприятий - по валу - недостаточно стимулировала
внедрение новой техники и переход на выпуск новой продукции. Эта
проблема осознавалась на всех уровнях управления, и предпринимались
попытки ее решить.
Постановление ЦК КПСС от 12 июля 1979 г. "Об улучшении
планирования и усилении эффективности производства и качества работы"
предлагало (обязывало) введение более 200 показателей, отражающих все
направления хозяйственной деятельности предприятий и подлежащих
утверждению вышестоящими органами. Вводился показатель нормативно
чистой продукции, который заменял показатель "валовая продукция", не
дававший верного представления о состоянии хозяйственной деятельности.
Но новый показатель не получил широкого применения и не оправдал
надежд. Продолжились централизация управления экономикой, развитие
директивного планирования, всемерное ограничение рыночного
ценообразования и методов материального стимулирования производства. В
результате темпы прироста экономики упали до нормы западных стран -
3,5% в год, но это было значительно меньше 8,4% в VIII пятилетке. В
принципе СССР вступил в развитую индустриальную фазу развития. Для
которой, как показал опыт Европы, характерно стабильное развитие без
фантастических приростов валового продукта. Но коммунистические
идеологи все еще надеялись, что преимущества социализма могут позволить
форсированными методами развиваться вопреки всему. Вместо того чтобы
научиться правильно распорядиться гигантским экономическим
потенциалом страны и подготовить условия для перехода в
постиндустриальное общество на основе научно-технической революции,
идеологи КПСС стремились создавать иллюзии продолжения
коммунистического строительства, о формировании "развитого
социализма", о сохранении прошлых темпов развития.
Советская экономика при Брежневе представляла собой очень
непростой феномен, который недопустимо клеймить однозначно термином
"застой". Ориентация Брежнева на стабильность и отказ от косыгинских
управленческих реформ имела под собой определенное обоснование,
заключающееся в постепенно развивающемся по нисходящей, экстенсивно,
но РОСТЕ экономики. С 1970 по 1988 г. общее промышленное производство
в СССР возросло в 2,38 раза против 1,32 раза в Англии, 1,33 - в ФРГ, 1,48
- во Франции, 1,68 - в США, в 2,0 - в Японии. Среднегодовые темпы
роста общественного производства постепенно снижались, но это было
бесспорно связано с возрастанием его абсолютных объемов. Объем
законченного общественного продукта в СССР за 1960 г. был превышен в
1970 г. в 2,1 раза, в 1980 г. - в 3,5 раза, а в 1988 г. - в 4,7 раза. При всех
недостатках и пороках политической экономической системы она
обеспечивала довольно высокий уровень благосостояния населения,
реализацию конституционных прав на труд, отдых, бесплатное образование
и здравоохранение, пенсионное обслуживание. Население рассчитывало на
последующие успехи и достижения и до определенного времени выражало
достаточное политическое согласие с правящей компартией, что
проявлялось в итогах различных выборов законодательные органы власти.
Хотя выборы были безальтернативные, но тайные, и избиратели все-таки
имели реальную возможность выразить своей протест путем вычеркивания
предложенной кандидатуры или производства соответствующей надписи на
бюллетене. Однако это делали в масштабе всей страны несколько десятков
тысяч человек, что относительно 200-миллионного населения составляло
десятые доли процента.
Постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 14 июня 1983 г.
вводились новые критерии по выполнению плановых заданий, по объему
реализованной продукции, исходя из договорных обязательств, по
номенклатуре, качеству и срокам, а также по росту производительности
труда, снижению затрат, повышению технического уровня производства.
Добиться действительной оценки деятельности предприятий по этим
критериям не удалось. Много внимания уделялось проблеме улучшения
планирования. Достижением следует считать появление во второй половине
70-х гг. территориально-отраслевых программ интенсификации экономики
отдельных регионов. Постепенно, хотя очень медленно и
непоследовательно, расширялись права производственных объединений.
Взятый курс на развитие бригадных форм организации труда требовал
расширения самостоятельности низовых структур - бригад, предприятий и
передачи им части управленческих функций. Реализация этого курса
столкнулась с рядом серьезнейших трудностей юридического,
организационного, финансового характера, проблемами работы НОТ,
психологической неготовностью руководителей предприятий. Как явление
хозрасчетные бригады состоялись и заняли серьезное место в трудовых
коллективах промышленных предприятий, но их создание шло под
давлением партийных структур при сопротивлении администрации. В целом
вследствие установившегося бюрократического централизма и слабых
горизонтальных связей предприятий управленческие реформы не привела к
радикальным сдвигам. Однако следует признать, что в стране происходила
определенная перестройка административно-командной системы.
Оперативное управление производственных объединений перестало быть
функцией органов власти. Четко обозначилась тенденция к уменьшению
жесткости иерархических структур, расширялась кооперация. Высшие
инстанции осуществляли делегирование оперативных полномочий
управления на низший уровень, оставляя за собой задачи интеграции
производственных усилий в масштабе страны и регионов, разработку
экономической стратегии.
В сельском хозяйстве также развивалась межотраслевая интеграция
колхозов и совхозов с обрабатывающими предприятиями и научноисследовательскими
организациями. Появились районные, областные и
республиканские агропромышленные объединения. Во главе их стоял совет
объединения и имелся распорядительный орган - президиум. Всю новую
систему возглавила сначала комиссия при Совете Министров,
преобразованная впоследствии в Госагропром СССР. Первоначальные
функции координации министерств и ведомств соответствующего профиля
естественным образом были заменены на функции бюрократического
централизованного управления.
В целом в стране шло развитие в качественном и количественном
отношении министерств, ведомств, госкомитетов, общее число которых
достигло 100 единиц в 1980 г. Особенно усилились ведомства военнопромышленного
комплекса, успешно обеспечившие в условиях холодной
войны стратегический паритет СССР и США. Однако решение этой
глобальной задачи очень дорого обошлось стране и социальнополитической
системе. В условиях, когда валовой продукт США почти
вдвое превосходил валовой продукт СССР, достигнутый паритет означал,
что советское государство располагало значительно меньшим объемом
оставшихся финансовых средств и было вынуждено игнорировать резко
возросшие потребительские интересы населения. Советский народ устал от
постоянного напряжения сил, бесконечных мобилизаций, требований
повышения производительности труда на основе идеологизированного
энтузиазма при минимуме материальных стимулов. Апатия, пассивность,
аллергия к коммунистическим лозунгам стали все шире распространяться в
общественном сознании нации. Этому в немалой степени способствовали
такие качества власти, как ведомственность и бюрократизм.
Эти пороки подорвали одну из главных основ советского строя -
общенародный характер собственности и хозяйства. Западные экономисты
неоднократно отмечали особенность советской системы: с точки зрения
частных критериев советская экономика выглядела отсталым и корявым, но
в целом, исходя из общих критериев, была необычайно и поразительно
эффективной, особенно в избранных ключевых направлениях развития.
Ведомственность разрушала эту эффективность, так как являлась замкнутой
административно-хозяйственной системой, проводившей собственную
хозяйственную практику. По мере усиления изоляции ведомства
происходила своеобразная латентная денационализация части
общенародного хозяйства. По мере сращивания партийной номенклатуры с
ведомственной ротация кадров замедлилась и центральная власть все
больше теряла контроль за кадровым корпусом ведомств. В условиях
научно-технической революции требовалось усиление межведомственных
усилий, в то время как в реальной действительности шел процесс их
ослабления. Более того - ведомственность соединялась с местничеством -
тенденцией регионализма, противостоящей интересам центра, государства в
целом. Образование региональных элит, включавших в себя работников
аппарата ведомств и работников областных структур власти, породило
возникновение настоящих номенклатурных кланов. Сформированные в
период совнархозовского этапа управленческой деятельности региональные
кланы не только не были в последующем ликвидированы, но усилены за
счет подключения представителей центра.
Особую роль в функционировании политического управления страной
играл КГБ СССР во главе с Ю.В. Андроповым, который являлся членом
Политбюро ЦК КПСС и членом правительства. В своей деятельности он
опирался, как во всех министерствах, на коллегию и партком, но располагал
колоссальным аппаратом в центре и на местах. В КГБ насчитывалось вместе
с погранвойсками 400 тыс. человек, из которых около 90 тыс. служили
штатными сотрудниками. Это делало КГБ совершенно уникальным
политическим институтом, способным влиять на развитие всей
государственной жизни. В составе аппарата КГБ имелось 5 главных
управлений: разведки, контрразведки, погранохраны, спецсвязи, охраны
Конституции (фактически подавление инакомыслия) и 11 технических
управлений. Среди этих управлений особое значение приобрело пятое
управление по охране Конституции, которое занималось фактически
контролем идеологической деятельности противников существующего
конституционного строя.
В 1977 г. принята новая Конституция, ставшая преемницей
предшествующих основных законов 1924 и 1936 гг., а также проекта,
разработанного в 1963 г. По сравнению с последним проектом она была в
значительной мере консервативнее и догматичнее. Большинство
демократических нововведений, предлагавшихся в 1960-х, из нее были
убраны. Главной отличительной особенностью этой Конституции являлось
законодательное закрепление в 6-й статье руководящей и направляющей
роли Коммунистической партии, объявленной ведущей силой общества.
Конституция законодательно зафиксировала построение в СССР
общества "развитого социализма" и утверждала принципы общенародного
государства. Однако в действительности социалистические народовластные
идеалы не были не только в полной мере реализованы на практике, но более
того, не было настоящих гарантий против реставрации капитализма.
Наличие всего лишь основ развивающегося социализма при сохранении
ряда негативных тенденций объясняет сложившуюся реальность, в которой
Конституция расходилась с реальной политической практикой
функционирования авторитарно-номенклатурного политического режима.
В Конституции законодательные функции закреплялись за Верховным
Советом СССР, состоявшим из палаты Совета Союза и палаты Совета
Национальностей. Он возглавлял всю стройную систему Советов сверху до
низовых сельских и районных советов депутатов. Советы являлись органами
общего руководства, а непосредственное управление осуществляли
выборные исполнительные комитеты, которые непосредственно руководили
хозяйственной, культурной жизнью, здравоохранением, образованием,
органами МВД и т.д. При Верховном Совете был постоянно действующий
орган - Президиум Верховного Совета СССР, который толковал законы,
издавал указы, организовывал работу постоянных комиссий, ратифицировал
мирные договоры.
Высшим исполнительным органом управления и исполнительной
власти являлось правительство - Совет Министров СССР, образуемый
Верховным Советом нового очередного созыва. Центральными органами
управления являлись министерства и государственные комитеты,
опиравшиеся на свои структуры. Судебная система и прокуратура
практически не изменилась в сравнении с предшествующим порядком. В
Основном Законе признавалась роль общественных организаций, в
частности, комсомола, профсоюзов, органов народного контроля, трудовых
коллективов. Все эти политические субъекты должны были образовать
советский социум, развивающийся в русле коммунистического
самоуправления.
На основе Конституции был принят ряд законодательных актов,
регулирующих власть на местах. Функции и полномочия местных Советов
были существенно расширены. К их ведению были отнесены вопросы
местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов
граждан, проживающих на данной территории. Было выделено пять
основных направлений деятельности местных Советов, позволявших им
быть хозяевами на соответствующей территории: 1. Руководство
государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством.
2. Утверждение планов развития местного бюджета и отчетов об их
исполнении. 3. Осуществление руководства подчиненными им органами,
предприятиями, учреждениями и организациями. 4. Обеспечение
соблюдения законов, охрана государственного и общественного порядка. 5.
Содействие укреплению обороноспособности.
Местные Советы наделялись правом координировать и
контролировать работу всех расположенных на их территории предприятий
и организаций по жилищному, коммунальному строительству. Советы
могли приостанавливать решения любых руководителей, если они
противоречили законодательству. Характерно, что Советам были даны
права, отнесенные к исключительной их компетенции без вмешательства
исполкомов. Все эти меры по совершенствованию советской системы имели
прогрессивное значение, но их было явно недостаточно для обеспечения их
реального полновластия. Сессии местных Советов созывались редко,
большая часть вопросов решались исполкомами по указке парткомов.
Далеко не все депутаты добросовестно выполняли свои обязанности.
Избирательная система была построена таким образом, что, несмотря на
тайное и всеобщее голосование, она осталась безальтернативной и
гарантировала прохождение тех кандидатов, которые были безопасны для
действующей власти и не могли выступить в защиту интересов региона и
групп трудящихся даже в случае необходимости.
Вся эта стройная советская система на практике дополнялась
параллельно функционировавшей партийно-номенклатурной системой,
которая зачастую подменяла Советы. Верховный Совет и его Президиум попрежнему
были фактически не законотворческим, а законоутверждающим и
законопубликующим органом, которые готовили по поручению ЦК КПСС и
фиксировали уже принятые партийные решения. Депутаты Советов всех
уровней избирались на безальтернативной основе под контролем парткомов
из числа заранее подобранных ими кандидатов. Хотя избирательная система
была всеобщей, тайной, прямой и равной, она не обеспечивала реальной
демократии. Судебная система также была подконтрольной власти.
Отсутствовал реальный механизм, обеспечивающий независимость судей от
администрации, отсутствовала по-настоящему независимая адвокатура, и
широкое распространение получило так называемое телефонное право, т. е.
согласовывание судебных решений с вышестоящими инстанциями и
партийной номенклатурой. Система органов народного контроля также была
подотчетной партии, более того, она была существенно ограничена в правах
даже по сравнению с первоначальными указами и законами.
В конституционном порядке закреплялась роль общественных
организаций и трудовых коллективов. Общественные органы получили
право законодательной инициативы, а трудовые коллективы были
определены как самостоятельные элементы политической системы. В
развитие этой нормы впоследствии был принят Закон о трудовом
коллективе, но, к сожалению, половинчатого характера.
В новую Конституцию были включены новые конституционные права:
на жилище, на охрану здоровья, на пользование достижениями культуры,
свободу творчества, участие в управлении государственными и
общественными делами, в обсуждении и принятии законов. Эти
конституционные права играли большую роль в определении правого
статуса граждан, в правомерности их притязаний на ту или иную долю
материальных и духовных благ. Публицисты часто подчеркивают, что
между юридическими правами и возможностями их реализации на практике
в условиях "развитого" социализма существовал большой разрыв.
Действительно, порядок правоприменительной деятельности органов
государственного управления был сориентирован на широкое
административное усмотрение, которое осложнилось в ряде случаев
коррупции среди должностных лиц. Определенная часть чиновничества
взимала с населения поборы за услуги, за счет личного бюджета трудящихся
компенсировалась часть стоимости разворованного государственного сырья.
Нарушался порядок получения материальных и иных благ из общественных
фондов потребления. Помимо этого госаппарат активно участвовал в
наступлении на свободу слова. Нереальными были права граждан на
митинги, демонстрации, обжалование действий должностных лиц в суде и
др. Но в то же время следует признать и другое: во-первых, масштаб
злоупотреблений периода развитого социализма не может сравниться с тем
разгулом коррупции и преступности, который наступил после поражения
социалистической системы; во-вторых, советское государство реально
гарантировало всем трудящимся определенный минимум жизненных благ;
в-третьих, государство сохраняло политический и экономический
потенциал, который при правильном использовании и управлении мог
позволить продуктивно решать эти проблемы. Для этого в первую очередь
было необходимо радикально усовершенствовать административноуправленческую
систему и решить вопрос о регулярной ротации кадров
управленцев высшего эшелона власти.
В 1970-1980-х гг. предпринимались активные попытки по
совершенствованию законодательства, регулирующего управленческую
систему. Были разработаны и введены законы о труде, об административной
ответственности и др. Важную роль сыграло Постановление ЦК КПСС и
Совета Министров "О мерах по дальнейшему совершенствованию
паспортной системы в СССР". В новых паспортах устранялась графа
"социальное положение", но сохранялась - "национальность". Это до
известной степени противоречило объявленному достижению -
формированию в СССР новой наднациональной социальной общности
людей - "советский народ".
В общем и целом в развитии системы управления правящая партия
руководствовалась так называемыми ленинскими принцами управления, к
числу которых относились демократический централизм, сочетание
единоначалия и коллегиальности, интернационализм, социалистическая
законность, научное предвидение. Эти принципы были реализованы в таких
понятиях, как партийное политическое руководство деятельностью
государственных органов, широкое участие трудящихся в управлении в
рамках становления общенародного государства. На всех съездах правящей
КПСС подчеркивалась необходимость повышения уровня планирования
эффективности государственного и хозяйственного руководства. XXIV
съезд КПСС ставил задачу внедрения современных средств и методов
управленческой деятельности, более рациональной организации
госаппарата, удешевления его и сокращения лишних звеньев. XXV съезд
КПСС подчеркивал важность комплексного подхода, создания системы
управления группами однородных отраслей, завершения работы по
созданию производственных объединений. Все последующие съезды также
в принципе правильно ставили задачи, которые практически
реализовывались далеко в не в полной мере, а в ряде случаев просто
саботировались бюрократической машиной.
Л.И. Брежнев и номенклатурная элита действовали в рамках системы
достаточно эффективно приблизительно до середины 70-х гг., когда стали
проявляться симптомы приближающегося застоя в развитии экономики,
особенно в сельском хозяйстве. Ситуация требовала радикального
обновления всех сторон жизни общества, но деградирующая
номенклатурная элита во главе с заболевшим лидером оказалась не в
состоянии обеспечить качественное руководство страной.
В политической системе стала все больше распространяться тенденция
бюрократизации государственного аппарата в негативном смысле, усиления
"власти канцелярии" и ее отрыва от запросов трудящихся масс. Партийные
аппараты все более отодвигали Советы от решения реальных проблем.
Сессии Советов проводились по заранее приготовленным сценариям.
Партийный аппарат взял на себя практически все функции распоряжения и
распределения материальных ресурсов, активно подменяя исполнительные и
хозяйственные органы. В его работе стали процветать формализм, приписки
и очковтирательство, что вызывало рост ведомственности и местничества.
Аппарат становился малоуправляемым и превращался в вещь в себе.
Бюрократизация проникла в общественные организации, в которых
создавались свои аппаратные структуры. Формализм стал основным Вопросы для самопроверки
1. В чем смысли значение управленческих контрреформ Брежнева?
2. Какие объективные и субъективные причины обусловили отказ
партийного руководства от реформаторской политической
деятельности?
3. Какие преобразования в политической сфере осуществлялись в
стране и почему они потерпели неудачу?
4. В чем главные отличия между Конституциями 1936 и 1977гг.?
5. Чем объяснить, что, несмотря на отсутствие современных
управленческих механизмов, советская экономика в период развитого
социализма продолжала развиваться ?
6. Можно ли было избежать стагнации и кризиса на основе
управленческой реформы Ю.В. Андропова?
Рекомендуемая литература
Боффа Дж. От СССР к России. История неоконченного кризиса
1964- 1994. М., 1996.
Бутенко Л.П. Откуда и куда мы идем: взгляд философа на историю
советского общества. Л., 1990.
Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения (ноябрь 1917
- декабрь 1991). М., 1994.
На пороге кризиса: нарастание застойных явлений в партии и в
обществе. М., 1990.
Наше Отечество. Опыт политической истории. Т. 1-2. 1990.
Российская историческая политология. Ростов н/Д, 1998.
Глава 18
"Перестройка"
(1985-1991 гг.):
модернизация управленческого аппарата
Смена руководства КПСС и курс на ускорение.
Особенности партийно-государственного управления в начальный
период реформ М.С. Горбачева.
Причины смены стратегического курса и начало перестройки.
Гласность и информационная революция.
Демократизация партийной и государственной жизни.
Формирование многопартийной системы и
антикоммунистической оппозиции, развитие националистического
сепаратизма.
Конституционная реформа государственного управления,
профессионализация Советов, отмена 6-й статьи Конституции СССР,
разрушение системы партийно-советского руководства.
Экономический кризис и всеобщий дефицит.
Националистические движения и мятежи в республиках СССР.
Системный кризис и крах КПСС и союза республик.
Совершенствование управленческой деятельности в рамках курса
на ускорение и начало экономической реформы.
Информационная революция и перестройка системы
политического и государственного управления в условиях экономического
кризиса
11 марта 1985г. Генеральным секретарем ЦК КПСС становится
молодой и энергичный деятель М.С. Горбачев, который начал радикальные
перемены в советском обществе. Он сразу создал новую команду
управленцев, в которую вошли Е. Лигачев, Н. Рыжков, Б. Ельцин, Э.
Шеварднадзе, Л. Зайков, Н. Талызин, А. Яковлев, В. Чебриков. Новое
руководство сразу подписывает соглашение с президентом США Р.
Рейганом о ликвидации ракет средней дальности. Позднее Горбачев
принимает решение о выводе Советской Армии из Афганистана, Монголии,
Германии, Центральной Европы, провозглашает политику создания
общеевропейского дома и одобряет свержение коммунистических
правительств в странах Восточной Европы. Горбачев ликвидирует советский
блок Варшавского Договора, наивно рассчитывая, что НАТО ответит тем
же.
В 1986 г. начались подлинные сдвиги в самом советском обществе.
Упрощается выезд из СССР, освобождаются из ссылки академик Сахаров и
еще более 100 диссидентов, начинается процесс реабилитации жертв
сталинских репрессий. В год 70-летия Октября реабилитируются
объявленные Сталиным злейшими врагами народа Бухарин, Рыков,
Томский, Зиновьев, Каменев, Радек, Пятаков и др. Понятия гласности и
демократизации становятся краеугольными камнями управленческой
политики.
Начало перемен в области управления, осуществленных М.С.
Горбачевым в 1986-1987 гг., воодушевило всю страну. Все помнили
кратковременное правление Ю.В. Андропова, фактически осуществлявшего
эволюционную перестройку, приведшую к улучшению экономической
ситуации, и надеялись на повторение эффекта при новом молодом столь
красноречивом и подающем большие надежды руководителе.
На Пленуме ЦК КПСС 23 апреля 1985 г. Горбачев выступает с
программной речью, в которой провозглашает курс на ускорение развития
экономики и ликвидации так называемого механизма тормо
...Закладка в соц.сетях
