Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
...партии ликвидировались, а
управление сельским хозяйством передавалось территориальным
производственным управлениям. Эти изменения коснулись всех
общественных организаций, профсоюзов и даже силовых структур.
Количество совнархозов сокращалось до 47, из их ведения была выведена
строительная отрасль. Промышленные обкомы партии были вынуждены
подчиняться совнархозам, которые включали в своей состав по 2-3
области. Главным результатом всех этих преобразований стало резкое
возрастание управленческих структур и кадрового корпуса управленцев в
2-3 раза. Эффективность управления резко снизилась, а количество
недоброжелателей Хрущева увеличилось, особенно в среде секретарей
обкомов - самой влиятельной и многочисленной части партийногосударственной
номенклатуры.
Недовольство управленческой деятельностью Хрущева стало быстро
распространятся среди личного состава органов МВД, КГБ, армии, где
проводились массовые чистки и сокращения. После освобождения от
должностей сталинско-бериевских руководящих кадров в органы
госбезопасности пришли выходцы из партийно-комсомольской среды, т. е.
это были политические деятели, которые имели идеологические ценности.
Обладая теоретической подготовкой, самостоятельностью и
инициативностью, они были обеспокоены не только снижением уровня
материального довольствия сотрудников своей системы, но и в первую
очередь ростом оппозиционных настроений в стране. (Только в первом
полугодии 1962 г. в стране было изъято более 7700 листовок и анонимных
писем, выявлено 60 локальных антисоветских групп.) По их требованию
были изолированы от общества бывшие немецкие каратели, а также много
церковников и сектантов, которые придавали недовольству масс
"контрреволюционный характер".
Хрущевскому руководству пришлось столкнуться с фактами
взяточничества, коррупции и массовых приписок. Партийную номенклатуру
потрясло дело рязанского секретаря А.И. Ларионова, который сначала
получил Золотую Звезду Героя Социалистического Труда, а затем после
обнаружения очковтирательства был вынужден застрелиться.
В январе 1962 г. было принято решение об обновлении системы
государственного контроля. Вопреки мнению Микояна и Косыгина было
подготовлено решение Президиума ЦК КПСС "Вопросы госконтроля и
партконтроля". Но только в ноябре, после разделения парторганов по
производственному принципу, было принято постановление "Об
образовании Комитета партийно-государственного контроля ЦК КПСС и
Совета Министров СССР". Новый орган не просто дублировал функции
партийных и государственных управленческих органов, но создавал новую
надстроечную управленческо-контрольную бюрократическую систему.
Руководитель этой системы А.Н. Шелепин приобретал де-факто почти такие
же полномочия, какими обладал сам Хрущев. С другой стороны, система
КПК становилась дополнительным стимулом для номенклатуры в ее
противодействии неудержному реформаторству Хрущева.
К середине 1960-х гг. выяснилось, что все демократические,
прогрессивные преобразования Хрущева не вызвали энтузиазма в обществе,
так как сопровождались ухудшением социально-экономической ситуации.
Неурожай 1963 г. и целый ряд внешнеполитических авантюр,
непродуманных рывков под лозунгом "Догнать и перегнать Америку по
уровню потребления молока и мясопродуктов" привели к повышенной
нагрузке на экономику страны. Пытаясь выйти из кризисного положения,
правительство заморозило заработную плату, задержало объявленную
отмену подоходного налога, повысило нормы выработки на единицу оплаты
труда, провело кампанию слишком жестокого преследования спекулянтов,
повысило цены на продукты питания. В результате в ряде населенных
пунктов пришлось вводить карточки на продовольствие. Своеобразная
либерализация цен в условиях социалистического государства, обязанного
по определению обеспечить права трудящихся на принципах равенства,
вызвала немедленный протест трудового населения. Все это привело к
несанкционированным забастовкам и демонстрациям в ряде городов, в том
числе к трагическим событиям в Новочеркасске, где была расстреляна
демонстрация рабочих. И хотя в этих событиях оказались замешаны
уголовные элементы и различные провокаторы, главная вина за
неадекватную реакцию армии в этом городе несло руководство КПСС.
Сокращение размеров приусадебных участков у крестьян не могло
радовать сельских тружеников. Сельскохозяйственная политика Хрущева
нашла свое олицетворение не только в насаждении повсеместно кукурузы,
но и в волюнтаристическом вмешательстве в агротехнику.
Грубые публичные нападки Н.С. Хрущева на творчество молодых
представителей раскрепощенной интеллигенции, стремившихся к
самовыражению, например, на художников-абстракционистов,
"формалистов" и других писателей и поэтов, придерживавшихся
нетрадиционных направлений в искусстве, вызвали протест этой части
общества. Демонстративная поддержка антисталинских произведений А.Т.
Твардовского, Е. Евтушенко, А.И. Солженицына не меняла сущности
авторитарной политики Хрущева в отношении творческой интеллигенции.
Для власти имела значение только поддержка интеллигенцией партийного
курса, а не свобода творчества в целом.
Непродуманные кадровые сокращения в Вооруженных Силах,
особенно странная отставка министра обороны маршала Г. К. Жукова,
спасшего самого Хрущева в 1957 г., предопределили рост недовольства в
офицерской среде. Внешняя политика СССР, осуществлявшаяся в
соответствии с требованиями авторитарного лидера, также носила налет
авантюризма, в результате чего СССР оказался втянутым в венгерский,
берлинский, карибский и другие кризисы.
В этих условиях произошло определенное отторжение политики
Хрущева не только политической элитой, но и большинством населения -
рабочими, крестьянами, армейскими кадрами. Это был безусловный крах
Хрущева как политика, взявшего на себя весь груз ответственности
назревших реформ, но не сумевшего обеспечить их проведение в рамках
научной обоснованности и здравого смысла. Для партийной элиты
малоуправляемый и бездумный реформатор Хрущев стал обременительным,
неудобным, лишним и даже опасным. Его хамство и грубость, вульгарная
речь в обращении даже с ближайшими соратниками вызывали отчуждение и
у сторонников реформ. Политическая смерть Хрущева была во многом
закономерной, хотя и не обязательной. Летом 1964 г. Хрущев, верный
своему стилю управления, приступил к новым реформам, объявив о
намерении закрыть академии наук (общую и сельскохозяйственную),
отменить доплату за ученые степени ученым, ликвидировать парткомы
сельхозуправлений, провести формирование управленских структур других
отраслей народного хозяйства. Наконец, он заявил о необходимости
введения уже не семилетнего, а восьмилетнего народнохозяйственного
планирования. Для партийной элиты стало ясно, что остановить поток
бесконечных пертурбаций, которые обессмысливали сами реформы и не
давали возможности систематически и планомерно управлять страной,
можно только путем отстранения зарвавшегося псевдореформатора.
Партийные механизмы позволяли это сделать при определенной
предварительной подготовке.
Проведя большой цикл тайных совещаний и добившись определенного
консенсуса, высшая номенклатурная элита добилась на октябрьском
Пленуме 1964 г. ЦК КПСС смещения Хрущева с занимаемых постов.
Следует подчеркнуть, что отстранение Хрущева было результатом вполне
нормального политического акта, организованного в рамках
существовавшей законности и системы партийно-государственного
управления. Более того, сам Н.С. Хрущев видел в осуществившейся
возможности бескровной легитимной смены лидера именно свою заслугу
как реформатора. Новым руководителем партии стал один из наиболее
типичных представителей номенклатурной коммунистической элиты -
Л.И. Брежнев, занимавший пост второго секретаря ЦК КПСС.
На первых порах он не посмел свернуть реформы, задуманные
Хрущевым и подготовленные А.Н. Косыгиным, что не позволяет
однозначно зафиксировать октябрьский пленум ЦК КПСС 1964 г. как рубеж
этапа реформ в истории государственного управления. Тем более, что
реформы в той или иной степени осуществлялись и постепенно
свертывались в течение всей второй половины 1960-х гг. Этот процесс
выхода страны из полосы преобразований, безусловно, связан с отказом
консервативного руководства во главе с Брежневым от ориентации на
совершенствование системы управления и формирование новых механизмов
рыночного регулирования экономики. Конечно, повод для такого подхода
был - перегибы и перехлесты реформаторства Хрущева отбили всякое
стремление к инновационному развитию. С другой стороны, правящая элита
была чрезмерно уверена в потенциале советского строя и не собиралась
более его либерализировать, ограничившись частичной десталинизацией. В
скором времени реформы 60-х гг. по повышению самостоятельности
предприятий и усилению рыночных механизмов были дезавуированы,
несмотря на то, что они дали хорошие результаты.
Немедленно после снятия Хрущева было ликвидировано разделение
Советов на промышленные и сельские, улучшена регламентация
деятельности единых советов, к их работе были привлечены различные
самодеятельные организации граждан. В управленческих преобразованиях
особое место занимали решения мартовского 1965 г. Пленума ЦК КПСС,
положившего начало более или менее научной аграрной политике. Хотя
решения готовились еще при Хрущеве, они при Брежневе парадоксально
получили дополнительный импульс как якобы исключительно
антихрущевские меры. Как бы то ни было, но крестьяне получили
отрезанные ранее у них приусадебные участки, колхозники получили право
на пенсию и гарантированную минимальную зарплату в колхозах,
увеличились закупки сельхозпродуктов по более высоким ценам, снизилась
норма обязательных поставок. Кукурузной эпопее был положен конец, а
псевдоученый В. Д. Лысенко наконец был снят с руководящих научных
постов сельхозакадемии. В целом можно считать, что была предпринята
интересная и продуктивная попытка применить на практике идею
ленинского продналога к колхозно-совхозному производству.
В ноябре 1965 г. состоялся второй знаменитый пленум ЦК КПСС, на
котором А.Н. Косыгин сделал доклад с обоснованием экономической
реформы в промышленности. Эта реформа также готовилась при Хрущеве
на основе идей экономистов В. Немчинова, В. Новожилова, Л. Канторовича,
Е. Либермана. Вдохновленный положительными результатами эксперимента
на заводе "Маяк" в Горьком и на фабрике "Большевичка" в Москве, А.Н.
Косыгин предложил новые меры по совершенствованию управления, к
числу которых относилось резкое снижение количества плановых заданий,
ограничение централизованного планирования.
VIII пятилетка (1966-1970гг.), по общему мнению, оказалась
последней выполненной и перевыполненной по большинству показателей. В
этом, безусловно, сказался импульс управленческих реформ. Однако уже к
концу пятилетки - в конце 60-х гг. - началось явное замедление в
реализации намеченных преобразований, т.е. латентное свертывание
реформ. Период относительно радикального реформирования и
модернизации системы управления заканчивался, и наступил очередной
этап функционирования советской обновленной централизованнобюрократической
системы управления.
Вопросы для самопроверки
1. Какое значение имело разоблачение культа личности Сталина для
развития системы управления в СССР?
2. В чем заключалось основное содержание новой управленческой
доктрины КПСС?
3. Почему разоблачение культа Сталина не привело к широкой
демократизации политической системы?
4. Какие управленческие реформы Н. С. Хрущева можно считать
более перспективными или успешными и почему?
5. Какие преобразования Н. С. Хрущева дестабилизировали общества
и способствовали созданию условий для отстранения его от власти?
Рекомендуемая литература
Власть и оппозиция. Российский политический процесс XX столетия.
М., 1995.
XX съезд КПСС и его исторические реальности. М., 1991.
Денисов Ю.П. Аграрная политика Хрущева. Итоги и уроки //
Общественные науки и современность. 1996. № 1.
Неизвестная Россия. XX век. Вып. 1. М., 1992.
Н.С. Хрущев. Материалы к биографии. М., 1989.
Павлов В. Поражение. Почему захлебнулась "косыгинская реформа"
//Родина. 1995. № 11.
Прибытков В. Аппарат. СПб, 1995.
Глава 17
Эволюция и стагнация системы
государственного управления в СССР
(конец 60-х - начало 80-х гг.)
Изменение внешнеполитических условий развития СССР и
доктрина "ограниченного суверенитета" Брежнева.
Проведение цикла политических и экономических управленческих
контрреформ. Управленческая "фронда" А.Н. Косыгина.
Экстенсивное стабильное развитие экономики за счет
интенсивной эксплуатации природных ресурсов.
Попытки совмещения централизованной командноадминистративной
управленческой системы с производственной
элементами самостоятельности субъектов экономики.
Принятие новой Конституции 1977 г. и борьба с диссидентством.
Принципы деятельности государственного аппарата периода
развитого социализма.
Тенденция стагнации экономики и нарастание кризисных явлений.
Политика режима Ю.А. Андропова по изысканию резервов
управления социалистической экономикой.
Курс К. У. Черненко - реставрация брежневской политики.
Политические и экономические контрреформы государственного
управления.
Централизованная командная система "развитого социализма"
Новый этап политического и социально-экономического развития
СССР, связываемый в литературе с именем Л. И. Брежнева, начался с конца
60-х гг., когда произошли такие внешнеполитические события, как
подавление организацией Варшавского Договора чехословацкой
либеральной революции ("Пражской весны"), осуществлявшейся под
лозунгом "демократического социализма", обострение отношений СССР с
маоистским Китаем, усиление напряженности в отношениях СССР с США в
связи с американской агрессией во Вьетнаме. Все это стимулировало, с
одной стороны, усилия руководства КПСС и СССР по укреплению
обороноспособности и централизованного управления, с другой стороны, -
борьбу с попытками нетрадиционного ("оппортунистического",
"фальсификаторского", "ревизионистского") толкования социалистической
идеологии, в том числе в управленческой сфере. В социальноэкономической
сфере также произошли этапные изменения, ставшие
рубежом развития общества. В стране начались контрреформы по всему
спектру политико-административного управления: в политике (смена
концепции строительства коммунизма концепцией развитого социализма), в
управлении (упразднение совнархозов и восстановление министерств), в
экономике (свертывание политики сентябрьского пленума ЦК КПСС), в
партии (отмена принципа ротации кадров, разделения парткомов по
отраслевому принципу), в гражданском обществе (преследование
инакомыслящих).
В начале своей деятельности в качестве первого лица в государстве
Л.И. Брежнев не только не имел своей программы действий, но даже не
стремился ее сформировать, что было достаточно редким случаем не только
в мировой, но и в отечественной истории. Его управленческая философия
мало чем отличалась от хрущевской, если не считать особенностей его
личности. Брежнев был самым типичным представителем третьего
поколения советских кадров выдвиженцев 1930-х гг., уцелевших в ходе
бесчисленных чисток и репрессий и воспринявших стиль политического
исполнительства и проведения в жизнь политической линии вождя. Став
первым лицом в государстве, т. е. заняв место вождя, Брежнев мог реально
заниматься преимущественно повседневным администрированием,
бюрократической перетасовкой кадров при сохранении политического
режима. Он как аппаратчик и прагматик-управленец укрепил власть
коммунистической политической элиты, именовавшейся официально
номенклатурой. Важнейшим элементом системы был сложившийся
партийный аппарат ЦК - ревкомов-обкомов - горкомов-райкомов,
который традиционно подменял соответствующие выборные партийные и
особенно советские органы и руководил всеми остальными общественными
организациями. Этот аппарат только при ЦК составил более 4000 человек,
работавших более чем в 20 отделах, которые подразделялись на сотню
секторов. Параллельно функционировало около 100 министерств и
ведомств. Всего управленческим трудом занимались 18 млн. человек, что,
однако, значительно меньше количества чиновников в современной России,
в которой отсутствует административно-командное управление. Советский
депутатский корпус всех уровней формировался исключительно
партийными органами, которые предлагали избирателям одобрить в ходе
безальтернативных, хотя всеобщих и тайных выборов одного кандидата от
"нерушимого блока партии и народа". Советская власть по-прежнему
выполняла функцию ширмы для всевластия аппарата партии - государства.
По многим показателям политическая брежневская система "развитого
социализма" весьма напоминала сталинскую, но без ее ведущей карательнорепрессивной
функции.
Сам Брежнев не был вождем или диктатором сталинского образца.
Мнение о том, что он реанимировал сталинизм или проводил в жизнь
неосталинизм, не совсем корректно. Действительно, все, что было
апробировано при Сталине и дало необходимый позитивный результат,
возвращалось немедленно в управленческую практику. Но при этом не все
хрущевские реформы были полностью перечеркнуты. Для Брежнева гораздо
более важно было устранить радикальный дух безудержного авантюрного
реформаторства, ввести преобразования в русло продуманности,
постепенности, стабильности, и в этом он более чем преуспел. Термин
"стабильность", не "застой" является определяющим при характеристике
всего этапа 1970-х - первой половины 1980-х гг., так как застойные
тенденции стали явственно фиксироваться в основном в конце этого
периода.
Проведенные еще в 1965 г. пленумы ЦК КПСС приняли
реформаторские решения, подготовленные А.Н. Косыгиным и его
окружением. Председатель Совмина А.Н. Косыгин, по общему мнению,
значительно превосходил Брежнева по компетентности в экономических
вопросах и профессионализму в государственном управлении, и был еще в
большей степени, чем Брежнев, прагматик и технократ. Все идеологические
и политические кампании он оценивал с позиций полезности для развития
производства (особенно легкой промышленности), совершенствования
системы управления на основе ограниченной и контролируемой
децентрализации, воспитания нового поколения хозяйственных
руководителей. До середины 70-х гг. в руководстве существовало скрытое
противоборство Косыгина и Брежнева, закончившееся победой последнего.
После отхода Косыгина от управленческой деятельности Брежнев
предпринимает политические акции, которые закрепляют отказ советского
государства от рыночных реформ.
Экономическая необходимость реформ, в частности введение
элементов рыночной политики, была совершенно очевидна, и можно было
ожидать, что сама жизнь заставит новое консервативное руководство
продолжать хотя бы в урезанном виде преобразования. Однако острота
проблемы была неожиданно снята нахождением мощного источника
дополнительной валюты в виде экспорта обнаруженных с помощью
космических спутников запасов нефти, газа и других энергоносителей. За
счет нефтедолларов государство стало закупать западное оборудование и
технологии и на этой экстенсивной основе решать назревшие проблемы.
Вместо того чтобы добиваться повышения качества продукции,
интенсификации производства, получения прибыли на базе внедрения
достижений научно-технического прогресса в производство, бюрократия
сделала ставку на импортные накачки. Поскольку распределительная
функция госаппарата вновь стала главной, управление сосредоточилось в
вертикалях власти, а самостоятельность субъектов в горизонтальных
структурах была практически ликвидирована.
Сущность политики Брежнева заключалась в сохранении достигнутых
темпов производства и экстенсивном расширении производственных
мощностей. В результате СССР фактически "проспал" информационную
революцию - компьютеризацию. Второй космический прорыв в науке и
производстве не удался. В то время как США, Западная Европа и Япония
развивались на постиндустриальных направлениях модернизации, советская
экономика традиционно и инерционно развивалась в рамках
индустриального этапа. Хотя были отрасли, например космическая,
оборонная, которые выпускали конкурентоспособную продукцию, не они
определяли погоду в стране. Именно в этом заключается самый, может быть,
главный методологический просчет брежневского руководства, ибо все, что
не развивается, - останавливается и умирает.
Буквального застоя в экономике в коне 1960-х - первой половине
1970-х гг. не было и близко, до системного социально-политического
кризиса было еще далеко, но негативная тенденция замедления социальноэкономического
развития уже обозначилась. Это был симптом тяжелой
болезни, но настоящих "врачей" рядом с Брежневым в переносном,
политическом смысле слова, не было. Правление Брежнева явилось
периодом утверждения консервативного традиционалистского, условно
говоря, неосталинского политического режима, в деятельности партийногосударственного
аппарата господствовал принцип бюрократического
централизма. В политической элите доминировали отношения
своеобразного вассалитета нижестоящих по отношению к вышестоящим
деятелям, отношения личной преданности.
Новое партийное руководство последовательно осуществило цикл
политических контрреформ. На XXIII съезде КПСС в 1966 г. были отменены
ограничения на занятие руководящих должностей в партийной иерархии,
восстановлено название "генеральный секретарь ЦК КПСС". Позднее
Брежнев совместил эту должность с постом Председателя Верховного
Совета СССР и Председателя Совета Обороны. Первоначально Брежнев
проявлял себя как энергичный и достаточно компетентный руководитель,
хотя и тяготевший к консерватизму, но осуществлявший грамотное
руководство в интересах страны. Но в конце своего правления он потерял
здоровье и возможности критического мышления и даже попытался при
поддержке своего окружения организовать подобие нового
коммунистического культа своей личности. Но несмотря на все усилия
предпринятые государственной идеологической машиной, культ в
пропаганде не привел к культу в массовом общественном сознании, ибо, вопервых,
после столь "великой и страшной" личности, как Сталин,
претендовать на культ заурядной фигуре Брежнева было практически
невозможно. Если на Хрущева падала тень Сталина как на его
ниспровергателя, что создавало ему возможность войти в историю как
великому реформатору, то Брежнев пришел к власти как заурядный эпигон
третьего порядка и объективно не мог ни на что претендовать. Для культа
нужны особые социально-психологические условия, которые отсутствовали
в относительно спокойной атмосфере 70-х гг., необходимы крупные
управленческие заслуги перед нацией, нужна, наконец, особая
харизматическая личность. Всего этого у Брежнева не было и близко, если
не считать маниакальной страсти к геройским золотым звездам.
Начиная с середины 70-х гг. в силу резкого ослабления здоровья
Брежнева реальное управление в партии сосредоточилось в Политбюро ЦК
КПСС. В рамках этого органа образовалась узкая группа партийных
олигархов в составе Ю.В. Андропова, А.Н. Громыко, Ф. Устинова, М.И.
Суслова, в какой-то мере К. У. Черненко, которая вместе с Брежневым
фактически решала все принципиальнейшие вопросы. А.Н. Косыгин был
оттеснен в сторону и фактически лишен политических полномочий. Попрежнему
сохранял свои позиции Секретариат ЦК КПСС, 20 отделов
которого все более дублировали и подменяли министерства правительства.
Через эти отделы осуществлялось так называемое политическое, а
фактически прямое руководство отраслями народного хозяйства.
Аналогичное положение сложилось и на местах, где местные ЦК, крайкомы
и обкомы монополизировали принятие всех политических решений и
контролировали деятельность советских и хозяйственных организаций.
В управлении экономикой был восстановлен отраслевой принцип и
устранена введенная Хрущевым совнархозовская территориальная система.
Министерство занималось перспективным и годовым планированием
развития соответствующей отрасли, утверждало штаты центрального
управления, положения о главках, контролировало их деятельность.
Развитие управленческой системы шло замедленным эволюционным путем
- через создание новых структур, перераспределение ответственности в
рамках министерств и ведомств, изменение системы показателей, адаптации
к новым задачам. Все эти годы декларировался, прорабатывался, но плохо
осуществлялся курс на интенсификацию производства и повышение его
эффективности.
Структура управляющей системы, т.е. постоянный состав
подразделений, основанный на жестком штатном расписании, где все
должности управленческих работников зафиксированы, а их обязанности
регламентированы, была рациональна в условиях стабильной номенклатуры
изделий и значительных объемов производства. Начиная со второй
половины 70-х гг. она все сильнее стала расходиться с потребностями
экономики, в частности не давала возможности гибко реагировать на
изменяющиеся цели производства.
С 1973 г. стала формироваться обновленная система управления.
Главные управления министерств ликвидировались, и устанавливалась
трехзвенная схема управления: министерство - производственное
объединение - предприятие. Поиск решения шел опытным путем
организации хозрасчетных объединений путем прямого давления партийных
органов на министерства с требованием переходить на эту систему
управления. Однако многие предприятия и даже объединения были попрежнему
бесправны в вопросах развития собственной инфраструктуры,
материального стимулирования работников, распределения жилья.
Централизация управления, позволявшая ранее концентрировать ресурсы на
важнейших объектах в период освоения построенных производств, теперь
становилась отрицательным фактором, так как способствовала
неоперативности, негибкости, бюрократизму в худшем, невеберовском,
смысле этого слова.
Необходимость согласования интересов территорий и ведомств,
являющаяся серьезнейшей управленческой проблемой, привела к появлению
довол
...Закладка в соц.сетях
