Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
...водством М.А. Балугьянского . В том же году приступили к работе
М.М. Сперанский и выделенные ему в помощь чиновники . За короткое
время выявлено в разных учреждениях, ведомствах более 30 тыс. указов,
Манифестов, грамот, уложений, других законодательных актов за 176 лет
после Уложения 1649 г. до манифеста о вступлении на престол Николая I 13
декабря 1825 г. М.М. Сперанский планировал применить при их обобщении
кодификационный метод, Объединить старые нормы, дополнить их новыми,
привести законодательство в соответствие с требованиями новой
исторической ситуации, создать новое уложение, выделить коренные или
"Основные законы (фундаментальные), законы о наследовании престола, о
порядке законодательства, о правах разных сословий, положить в основу
деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских
концепций, восходящих к римскому праву. Он называл эти две группы
законов государственными и гражданскими. Николай I указал ничего не
менять в законах и не предлагать новые.
М.М. Сперанскому удалось обобщить законотворчество,
отредактировать многие законы, освободить их от неточных,
двусмысленных формулировок, многословия, противоречащих друг другу
узаконений. Подготовлено 40 томов с 30600 законами, 5 томов приложений,
указатель в виде Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ
РИ) .
На основании ПСЗ подготовлено 15 томов в 8 книгах действующих
законов, составивших Свод законов Российской империи (СЗ РИ). Свод
составлен по оригинальной системе М.М. Сперанского с учетом лучших
европейских образцов. В отдельных томах и книгах объединены законы о
власти, высшем, центральном, местном управлении, о государственной
службе, сословиях, полиции, цензуре, ссылке, представлены разделы
гражданского, уголовного, процессуального права. Подготовленные ПСЗ и
СЗ проверены семью ревизионными комиссиями. 10 января 1832 г. Госсовет
одобрил ПСЗ и СЗ, решив ввести в действие с 1 января 1835 г.
По инициативе М.М. Сперанского, расставшегося с либеральноконституционными
идеями своих отвергнутых властью проектов, введено
понятие "Основных государственных законов Российской империи", в
качестве которых систематизированы в первом томе "Свода законов
Российской империи" императорские законы XVIII - начала XIX в. о
государственном устройстве, самодержавном правлении. Первым среди них
поставлен екатерининский закон "Император российский есть монарх
самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не
только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает". Другими основными
законами закреплена вся система самодержавной власти и управления:
исключительно лишь самодержца право на законодательство, управление,
суд. Воля монарха - источник и воплощение основных государственных
законов империи. Они стали юридическим обоснованием абсолютной
власти представителей немецкой, голштинской династической линии на
российском престоле, для которых россияне должны быть
исполнительными, законопослушными верноподданными. "Империя
Российская управляется на твердых основаниях положительных законов,
учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих", - закреплено
в основных законах абсолютное право монархов на власть и управление во
всей государственной системе . Тем самым сформулирована представлявшаяся
тогда вечной, незыблемой для России правовая основа, исключающая
любое конституционное ограничение самодержавия каким-либо
представительным сословным или многосословным учреждением .
Государственное управление и служба опирались с тех пор на законы,
систематизированные с учетом самодержавных задач и потребностей,
удобства работы управленческого бюрократического аппарата.
В истории административных преобразований первой половины XIX в.
выделяются три стадии, рубежами которых стали победа в Отечественной
войне 1812 г. и скандальная смена братьев-монархов в декабре 1825 г.,
выступления декабристов, их казни и репрессии. Первая стадия
характеризуется административными преобразованиями. Послевоенный
политический курс Александра I означал не только отказ от них, но и
контрреформирование отдельных сфер управления, что вообще присуще
самодержавному реформаторству и определило реакционное содержание
политики государственного управления во второй стадии. В 1825 г. она
вылилась в усиление имперского характера управления, подчинения лично
императору всех органов высшего и центрального уровня, придания всей
системе управления необычных черт и методов. Идея конституции для
России объявлена преступной Николаем I, активные и последовательные ее
сторонники приняли смерть на эшафоте, обречены на каторгу в сибирских
рудниках.
Представители голштинской династической линии на романовском
престоле укрепили свое самовластие, связывали с самодержавием победу
над Наполеоном, рост международного авторитета российских императоров,
в этом видели свое предназначение - властвовать и управлять русским
народом.
Пирамиду власти и управления венчал по-прежнему император.
Оформлена идеология управления в виде карамзинско-уваровской триады
"самодержавие, православие, народность", что определило содержание
государственной доктрины почти на столетие.
Была утрачена благоприятная возможность преобразования
государственного управления на основе конституции, представительства,
создания правового государства и гражданского общества. Государственное
управление базировалось по-прежнему на таких средневековых устоях, как
абсолютизм, вотчинно-поместное начало, крепостничество, сословность.
В отличие от эволюции управления Англии, Америки и других стран в
России происходило усиление самодержавной природы государственного
управления, его централизация, бюрократизация, регламентация,
военизация, полицеизация и жандармеризация. Обычные функции
государственного управления передавались органам полиции,
политического сыска. Это придало новые черты абсолютистскому
управлению, произошло вступление его в новую фазу - фазу
формирования полицейского государства.
Посетивший в 1839 г. Россию известный путешественник, литератор
маркиз де Кюстин неоднократно беседовал с Николаем I, многое увидел и
потом отметил в книге наличие господ и рабов, господство бюрократии,
отсутствие правосудия, назвал Николая I тюремщиком одной трети земного
шара, где "цивилизация" прикрывает варварство .
Поражение в Крымской войне обнажило со всей беспощадностью
гнилость николаевского государственного устройства и управления, которое
стесняло Россию, ограничивало ее потенциальные возможности и развитие.
По признанию известного историка С.М. Соловьева, пришлось
расплачиваться русскому народу за тридцатилетнюю ложь, тридцатилетнее
подавление всего живого, духовного, народных сил. Николай I пытался 30
лет доказать целесообразность для народов России жесткого
самодержавного управления и привел страну к катастрофе в войне с
государствами, имевшими другие системы управления .
Был нанесен страшный удар по стремлению монархов сохранить
Россию как заповедный остров феодальной, крепостнической системы
государственного управления.
Увеличилась пропасть между властью и обществом, бюрократическисословной
системой управления и многомиллионным крестьянством,
пребывающем в крепостном рабстве.
Противоречия ослабляли считавшиеся традиционно
фундаментальными основы абсолютистского государственного управления.
Россия оказалась перед выбором: революция снизу или реформы сверху.
Вопросы для самопроверки
1. Какие конкретно-исторические условия повлияли на состояние
государственного управления первой половины XIX в.?
2. Проекты государственного управления М.М. Сперанского.
3. Государственная уставная грамота Российской империи.
4. Проект изменения государственного управления в конституции
Н.М. Муравьева.
5. Радикальный проект изменения государственного управления в
"Русской правде" П. И. Пестеля.
6. Реорганизация и учреждение новых высших органов
государственного управления впервой половине XIX в.
7. Создание министерской системы центрального управления, ее
отличие от коллежской.
8. Изменение местного государственного управления в первой
половине XIX в.
9. Ограничение сословного общественного управления в первой
половине XIX в.: дворянского, городского, церковного, казачьего.
10. Реформа общественного управления государственных крестьян
(1837-1841). А.Д. Киселев.
11. Значение первого свода законов для государственного управления
Российской империей.
12. Развитие чиновной системы, ее влияние на состояние
государственного управления в первой половине XIX в.
13. Фундаментальные социально-политические основы и основные
направления, черты развития системы государственного управления и
результаты его функционирования в первой половине XIX в.
Рекомендуемая литература
Государственная уставная грамота Российской империи //
Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной
России в XIX в. М., 1978.
История государства Российского: жизнеописание. XIX в. Первая
половина. М., 1997.
Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и
гражданском отношениях. М., 1991.
Конституция Н.М. Муравьева // Освободительное движение и
общественная мысль в России XIX в. М., 1991.
Корнилов А.А. Курс истории России XIX в. М., 1993.
Милютин Д.А. Воспоминания. 1816-1843. М., 1997.
Мироненко С.В. Страницы тайной истории самодержавия:
политическая история России первой половины XIX столетия. М., 1990.
Образование государственного совета. Манифест 1 января 1810 г. //
Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
Об общем учреждении министерств. Манифест 25 июня 1811 г. //
Политическая история России. Хрестоматия. М., 1996.
Об обязанностях гражданских губернаторов объезжать один раз в году
вверенные им губернии. 18 октября 1827 г. //Учреждения государственного
управления в России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
Общий наказ гражданским губернаторам. 3 июня 1837 г. // Учреждения
государственного управления в России: опыт формирования и эволюция.
Документы повествуют... Н.Н., 1994.
О непреступлении губернатором пределов власти, назначенных им
законами. 19 августа 1802 г. // Учреждения государственного управления в
России: опыт формирования и эволюция. Н.Н., 1994.
О правах и обязанностях Сената. 8 сентября 1802 г. О слушании дел в
Сенате и о подаче сенаторами мнений своих. 27 ноября 1810 г. //
Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и
эволюция. Н.Н., 1994.
О формах всеподданнейших рапортов гражданских губернаторов по
годичному обозрению губерний. 8 июля 1833 // Учреждения
государственного управления в России: опыт формирования и эволюция.
Н.Н., 1994.
Пестель П. Русская правда. Наказ временному верховному правлению.
СПб., 1906: Также см.: Освободительное движение и общественная мысль в
России XIX в. М., 1991.
Российская государственность: исторический аспект. М., 1996.
Россия первой половины XIX века глазами иностранцев. М., 1991.
Сперанский М.М. Введение к уложению государственных законов. //
М.М. Сперанский. Проекты и записки. М., 1961. Также см.: Вестник
Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1999. № 6.
Сперанский М.М. Краткое начертание государственного образования.
Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам.
Проект учреждения Правительствующего сената // Политическая история
России. Хрестоматия. М., 1996.
Учреждение губернских правлений. 2 января 1845 г. // Учреждения
государственного управления в России: опыт формирования и эволюция.
Н.Н., 1994.
Глава 10
Реформы государственной власти и их
корректировка в 60-90-х гг. XIX века
Предпосылки, условия, проекты изменения государственного
управления во второй половине XIX в.
Усиление роли органов высшего государственного управления.
Совершенствование системы центрального управления.
Укрепление местного государственного управления.
Сословное общественное управление дворянства и бывшего
крепостного крестьянства.
Становление земского управления.
Реорганизация городского общественного управления.
Характер реформ управления 80-90-х гг.
Предпосылки, условия, проекты изменения
государственного управления во второй половине XIX в.
В середине XIX в. резко обострилась потребность, сложились
предпосылки реформ государственного управления. Трагическое для народа
России поражение в Крымской войне обнажило со всей очевидностью
характер и остроту перманентного кризиса, неприемлемость для России
методов полицейско-прусского управления, применявшихся Николаем I три
десятилетия.
Росла и усиливалась антисамодержавная, антикрепостническая
оппозиция разных социальных цветов и оттенков, освободительные идеи
которой оказывали сильное влияние на формирование общественного
сознания различных социальных слоев.
Формировались новые идеологии и шкала ценностей политического и
экономического либерализма, радикализма.
В общественном сознании утвердилась идея безотлагательности
радикальных преобразований основных сфер общества и управления.
Александр II вынужден был признать не только необходимость
утверждения, но и целесообразность "совершенствования внутреннего
благоустройства страны". Крестьянская, судебная, военная, университетская
и другие реформы 60-70-х гг. стали уступкой ради сохранения как короны,
так и инициативы преобразований сверху, предотвращения их снизу, имели
характер вынужденного компромисса охранительного консерватизма и
консервативного либерализма, укрепили предпосылки для реформирования
самодержавной системы государственного управления.
Радикальные идеи, предложения демократизации всех звеньев
управления сверху донизу на принципах конституционализма, выборности,
широкого всесословного представительства, самоуправления публиковались
на страницах "Колокола", "Полярной звезды" А. И. Герцена,
"Современника" статьи Н. Г. Чернышевского, Н.А. Добролюбова, других
революционных демократов, сторонников российского крестьянского
социализма.
Либеральные идеи присущи предложениям высокопоставленных
должностных лиц бюрократической элиты: П. А. Валуева, А. В. Головнина,
братьев Д. А. и Н.А. Милютиных, М.Х. Рейтерна, Я. И. Ростовцева, Ю.Ф.
Самарина и др.
В духе уступок новому времени П. А. Валуев предлагал весной 1862 г.
преобразовать Госсовет по типу австрийского рейхсрата в совещательный
орган из двух палат: а) верхнюю палату, назначаемую императором,
постоянно действующую; б) нижнюю палату - съезд 180 государственных
гласных из представителей земств, городов, окраинных областей, частично
(1/5) назначаемых "высочайшей властью" и выбираемых. Для
организационной связи с верхней палатой 16 депутатов нижней должны
были участвовать в ее заседаниях и общем собрании Госсовета. Предложены
и "особые совещания" министров по самым важном вопросам
исполнительного характера . Великий князь Константин Николаевич
предлагал в 1866г. проект создания при Госсовете дворянского и земского
съездов для обсуждения сложных государственных дел. П. А. Шувалов и П.
А. Валуев предлагали в начале 70-х гг. проект комиссии для сбора
материалов о положении в сельском хозяйстве, которая бы привлекла
заинтересованных представителей дворянства и земства к разработке и
обсуждению вопросов сугубо хозяйственного характера .
Тверское губернское дворянское собрание приветствовало царя в
годовщину 19 февраля 1861 г., который начал освобождением крестьян
"искоренять всякую неправду на земле русской", и во всеподданейшем
адресе просило учредить земское собрание "выборных всей земли русской"
как единственное средство к удовлетворительному разрешению вопросов,
возбужденных Положением 19 февраля 1861 г. Совещание мировых
посредников Тверской губернии высказалось категорично в поддержку
этого пункта .
В январе 1865 г. уже московское дворянство в адресе императору
призвало его довершить "государственное здание созванием общего
собрания выборных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих
всему государству".
Предложение всесословного представительства поддержано Б.Н.
Чичериным, К.Д. Кавелиным, А.И. Кошелевым и другими общественными
деятелями, которые видели в будущем конституционном учреждении не
ограничение, не противовес монарху, а дополнение и помощь верховной
власти, что могло гарантировать политическую стабильность, укрепить
единство общества, спасти Россию от экономического и нравственного
кризиса .
Модернизацию системы власти и управления, приспособление ее к
новой исторической ситуации они предлагали без радикальных перестроек и
при сохранении монархических принципов политической системы, что
сближало их идеи с проектами либеральных бюрократов .
Авторами консервативных проектов были группировавшиеся вокруг
короны П.П. Гагарин, В.А. Долгоруков, М.Н. Муравьев А.Ф. Орлов, В.Н.
Панин, Д.А. Толстой и другие представители охранительной концепции.
Они отвергали категорически не только радикальные, но и либеральноконсервативные
проекты, сплоченно отстаивали принципы абсолютистского
управления, считая самодержавное управление имманентно присущим
историческим традициям России, менталитету русского народа, допуская
лишь отдельные административные изменения с целью придания прочности
и устойчивости монархической природе управления. С их помощью
императорская власть обеспечила самодержавный характер
административных и других реформ во второй половине XIX в., сохранила
без заметных изменений природу, пределы функций, методы высших,
центральных, местных органов государственного управления.
Александр II отверг, проигнорировал все разумные и перспективные
предложения, раздраженно реагировал на малейший намек о каком-либо
ограничении его прерогатив. Он считал всесословное государственное
управление несовместимым с образом правления, которое унаследовал. Он
был привержен, как и его отец , и другие предки немецкого
происхождения, прусскому образу управления, сочетал полицейскобюрократические
методы с местным общественным управлением, проводил
последовательно охранительную линию самодержавного управления,
которая приобрела законченный полицейский характер при его сыне
Александре III.
Усиление роли органов высшего
государственного управления
Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение
интенсифицировал свои функции, изменил организационные структуры.
(Его состав вырос до 60 членов к 1890 г.) Он сыграл заметную роль в
подготовке, обсуждении проектов всех реформ . "Активно работали
прежние и вновь созданные департаменты. Все общегосударственные
законопроекты реформ рассмотрел департамент Законов" .
В 1861 - 1882 гг. действовал Главный комитет об устройстве
сельского состояния, который наблюдал за проведением крестьянской
реформы, обсуждал связанные с ней законопроекты и административные
мероприятия. Комитет по делам царства Польского (1864-1881 гг.)
наблюдал за проведением там крестьянской реформы, рассмотрел проекты
изменения управления после восстания (1863 г.). Действовали Комитет
железных дорог (1859-1874 гг.), Второй Сибирский комитет (до 1864 г.),
Кавказский комитет (до 1882 г.), учрежденный в 1892 г. Комитет Сибирской
железной дороги, Кодификационный отдел (1882-1893 гг.), с 1894 г. -
Отделение свода законов государственной канцелярии.
Госсовет рассмотрел не только проекты реформ, но и массу различных
узаконений, а также дела, связанные с организацией и статусом
капиталистического предпринимательства и собственности, акционерных
обществ, компаний, банков, новых социальных слоев, буржуазного,
фабричного законодательства. В его ведении находились вопросы,
требовавшие отмены, ограничения, дополнения или пояснения
существовавших законов и принятия новых. Он рассматривал общие
распоряжения к исполнению законов, с 1862 г. - государственную роспись
доходов и расходов, с 1894 г. - годовые отчеты Государственного банка.
После полосы реформ 60-70-х гг. роль Госсовета ослабла. Александр
III предпочитал обсуждать законопроекты в более узком кругу доверенных
лиц, сменил председателя Госсовета , учредил в 1884 г. при нем "Особое
присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб
на определения Сената" с функциями надзора за высшим судебным
органом. Значение Госсовета падало, принижалось, часть его функций
была передана другим высшим учреждениям .
Собственная Его Императорского Величества канцелярия
сохранила обособленный статус при некотором изменении функций и
внутреннего устройства, перераспределении дел между отделениями. Роль
ее была нестабильной: она то усиливалась, то слабла в отдельные годы.
В 60-70-х гг. уменьшилось ее значение как чрезвычайного высшего
учреждения, приданного ей Николаем I. Канцелярия рассматривала
предварительно все проекты, вносимые министерствами в Госсовет. Второе
отделение участвовало в разработке концепций, проектов реформ,
составляло свои проекты такого рода реформ, редактировало и давало
отзывы об общегосударственных проектах. Им подготовлены тома второго
издания полного собрания законов, переизданы отдельные тома Свода
законов Российской империи. В 1882 г. Второе отделение упразднено,
предметы ведения переданы в Госсовет.
Изменялись функции и Третьего отделения, внутри которого
неоднократно перераспределялись предметы ведения между его пятью
экспедициями. Отделение собирало материалы, готовило обозрения
общественно-политической жизни, состояния местной власти и управления,
наблюдало за деятельностью общественно-политических организаций, за
прессой, руководило дознаниями по политическим делам, репрессивнокарательными
мерами с помощью отдельного корпуса жандармов.
Возглавляли это особое отделение канцелярии в 60-70-е гг. наиболее
доверенные царские генералы: В. А. Долгоруков, П. А. Шувалов, А.Л.
Потапов, Н.В. Мезенцев и др. В условиях подъема массового общественного
движения, возникновения острой критической ситуации на рубеже 70- 80-х
гг. сложилось мнение о слабости отделения, которое не справилось с
задачами, оно было упразднено, а дела его переданы в ведение МВД,
объединившего все репрессивные карательные органы в мощное
централизованное административно-полицейское ведомство.
Четвертое отделение канцелярии преобразовано. На его основе 12
августа 1880 г. учреждена собственная Ее Императорского Величества
канцелярия, ведавшая делами и учреждениями императрицы Марии.
Оставшееся Первое отделение развернуто в собственную Е.И.В.
канцелярию, которая обрела значение ближней канцелярии царя и высшего
органа государственного управления. Усилены ее функции по вопросам
заведования личным составом чиновников всего государственного аппарата.
Кадры чиновников включены в сферу непосредственного императорского
ведения, стали его номенклатурой. В 1894 г. при канцелярии стали
функционировать инспекторский отдел и комитет по службе статских
чинов, по наградам. В канцелярии сосредоточены все назначения,
увольнения, производства в чины, награждения. Комиссия прошений
преобразована в канцелярию по принятию прошений, на высочайшее имя
приносимых, наделена правом законодательной инициативы в соответствии
с характером высшего учреждения.
Канцелярия выполняла функции своеобразного высшего органа,
использовалась императорами для обеспечения личного влияния,
централизации всей системы государственного управления. В начале XX в.
отмечено ее 100-летие .
Комитет министров, существовавший с 1802 г, приобрел в
пореформенное время характер высшего административного учреждения, по
закону 1872 г. рассматривал вносимые царем проекты наиболее важных
законов, принимал постановления по представлению министерств, решал
вопросы оперативно, имел узкий состав министров, главноуправляющих,
сочетал функции законосовещательного и распорядительного органа,
использовался императором для принятия решений в обход Госсовета,
особенно по делам, рассмотрение которых в Госсовете могло затянуться на
длительное время или получить нежелательное для высшей власти
направление. Через Комитет министров проведен ряд узаконений по
усилению статуса власти губернаторов, по введению временных генералгубернаторов,
чрезвычайного положения, усиленного режима, полицейского
надзора в отдельных регионах.
Однако комитет министров не мог координировать деятельность
различных ведомств, он не был кабинетом министров, "объединенным
правительством", против чего был Александр II, не допускавший и мысли о
таком правительстве, особенно о должности премьер-министра, который мог
покушаться на исключительность его самодержавных полномочий. В
Российской империи отсутствовала единая система в действиях
исполнительной власти. Каждое министерство действовало особняком,
ревностно отстаивало свою отраслевую обособленность.
Министры подчинялись лишь императору. Организация российского
центрального управления качественно отличалась в худшую сторону от
европейского. В европейских странах действовали кабинеты министров во
главе с премьер-министрами, объединявшие исполнительную власть, органы
центрального управления. Они формировались как итог функционирования
парламентской системы, на прочной конституционной основе, чему упорно
и последовательно противились абсолютные монархи России, обрекая
высшее и центральное управление на отставание от Запада, на
неэффективность и нерациональность, хотя в пореформенное время остро
ощущалась необходимость четкой координации в деятельности
государственных учреждений между собой и различных структур внутри
них.
В 80-е гг. Александр III стремился усилить Комитет министров как
орган при царской особе, отодвинуть в тень Госсовет, подчинить комитету
этот высший по статусу законосовещательной орган. С помощью комитета
он продлевал на отдельных территориях действие чрезвычайных законов,
усилил цензуру, запретил примерно 200 "особо вредных изданий", решал
другие вопросы чрезвычайного характера.
Совет министров возник в процессе подготовки реформ. Александр II
не ограничивался Комитетом министров, где рассматривалась масса дел
текуще
...Закладка в соц.сетях
