Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
...в результате реформы патриарха Никона по приведению
богослужебных книг и обрядов в соответствие с греческими оригиналами.
Против бескомпромиссно проводимой реформы непримиримо выступили
сторонники "древнего благочестия", одним из руководителей старообрядцев
был протопоп Аввакум. Духовный раскол ослабил позиции церкви. Попытка
Никона оказать давление на царя отказом от патриаршества завершилась
лишением его сана и ссылкой Вселенским собором 1666 г. Церковь начинает
попадать, несмотря на ликвидацию Монастырского приказа, в прямую
зависимость от государства, что является одним из индикаторов эволюции
самодержавия в сторону абсолютной монархии.
Формирование государственной службы и
служилой бюрократии в XVII в.
Одной из сторон трансформации сословной монархии в абсолютную
были изменения в составе, положении приказных людей по мере изживания
земских учреждений и развития приказного начала в системе
государственного управления.
Развитие воеводско-приказного управления в 20-30-х гг.
наталкивалось на недовольство сословий. В челобитных и на заседаниях
земских соборов в 30-40-х гг. представители столичного и местного
дворянства, горожан одновременно с требованием законодательного
оформления прав и привилегий выступали в защиту сословнопредставительного
принципа формирования аппарата управления против
приказного и особенно с критикой верхушки приказной группы. В
челобитной стряпчего И.А. Бутурлина выдвигалась даже идея превратить
Земские соборы из временного в постоянно действующее сословное, а не
бюрократическое учреждение. Отрицательная реакция сословий на усиление
роли приказных людей потребовала законодательного оформления этой
службы. В 40-е гг. XVII в. выходит ряд законодательных актов общего
характера (они касались количества и источников комплектования
подьячих), в результате чего происходит смена господства норм обычного
права общими законодательными нормами, определяющими приказную
службу.
Соборное уложение 1649 г. закрепило и дало толчок дальнейшему
развитию приказного начала в государственном управлении. В 40-е гг.
происходит смена поколений дьяков, изменение облика дьяческого чина в
связи с приходом лиц, чья карьера развивалась при новой династии. Среди
судей приказов происходит сокращение знати, но не падение ее роли, так
как в руках особо приближенных к царю бояр концентрируется руководство
несколькими приказами.
На протяжении всего XVII в. продолжается не санкционированный
сверху рост подьяческих штатов. Он диктовался усложнением
государственного управления и внутренними потребностями приказных
учреждений, происходил по инициативе приказных судей и дьяков.
"Подьяческое умножение" было головной болью правительства, так
как вело к постоянному росту государственных расходов. Попытки
периодически урезать жалование приводили к ухудшению их материального
положения и росту злоупотреблений, но не уменьшало численности
приказных людей. Столь же малоэффективным оказывалось установление
"указного числа" для приказов и проведение систематических "разборов"
подьячим.
Остановить рост их числа оказалось невозможно. Наибольший рост
всего разряда московских приказных людей падает на 70-е гг. - число
дьяков доходит до 75, а подьячих - до 1447 человек (соотношение 1 к 19,5),
а в 1698 г. - 86 дьяков и 2648 подьячих (соотношение 1 к 30). Основная
масса (1824 чел.) подьячих была сконцентрирована в приказах
общероссийского значения. Как отмечалось в одной из челобитных, "а
молодые де подьячие полны приказы, иным де и сидеть негде, стоя пишут".
В регионах также ослабевают традиции, характерные для учреждений
сословно-представительного типа, и вытесняются приказной системой. Рост
численности подьячих не удовлетворял потребности в них. Об этом
свидетельствуют не только многочисленные жалобы воевод на увеличение
объемов приказных дел и нехватку штатов, но и челобитные местного
населения. Так, служилые люди г. Шацка отмечали нехватку подьячих в
приказной избе: "А у которых у нас, холопов твоих, случаются всякие дела,
и нам от тово чинитца большая проесть и волокита, потому что одному
подьячему у таких великих дел быть невозможно". В связи с постоянно
растущей потребностью в кадрах для приказной работы начинается
организация профессиональной подготовки в приказах, в частности в
поместном, где были самые многочисленные штаты.
Все приказные люди вне зависимости от их происхождения были
включены в структуру служилого сословия русского общества,
пользовались соответствующими правами и привилегиями. Но занимали
приказные люди в нем особое место, создавая свою систему чинов,
параллельную общей, но не связанную с родовитостью происхождения. Для
приказной чиновной лестницы в отличие от служилой характерно
отсутствие внутренних барьеров между отдельными чинами, что формально
открывало возможность продвижения по службе вплоть до думного дьяка.
К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы из
службы вообще, которая была преимущественно военной. Это нашло
отражение в изменениях, которые претерпели присяги приказных людей,
даваемые при смене царя всем населением и отдельными лицами при
вступлении в должность или повышении чина. С 1598 г. общие присяги
(крестоприводные записи) для всей массы служилого населения
дополнялись приписями думным чинам, стольникам, дьякам, подьячим и
т.д. Тексты общей присяги были в достаточной степени устойчивы,
закрепляя преемственность власти на протяжении XVII в. Приписи же
постоянно усложнялись и конкретизировались для различных чинов и
должностей с учетом изменений их служебных обязанностей. Дьяки и
подьячие присягали "всякое дело делати и судити вправду", не заниматься
казнокрадством, "посулов и поминков ни у кого ни от чего не имать", не
разглашать государственных тайн; и т.д. Содержание приписей,
расположение отдельных пунктов менялось в зависимости от внутреннего и
внешнего положения государства, при этом постепенно понятие службы
государю оттесняется понятием государственной службы. Так, в приписи
1626-1627 гг. думные дьяки обязывались не только "не умышлять" на царя
и его семью, но и "лиха никакого Московскому государству никак не
хотети".
Вместе с тем для приказных людей сохранялось двойственное
понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были
обязаны нести службу царю, в основном военную, как все служилые люди.
С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как
работа в государственных учреждениях, т.е. была гражданской службой.
Таким образом, обязанности приказных людей разделились к середине XVII
в. на "государеву службу" (рассматривалась как почетная - в полках,
посольствах) и "приказную работу" (текущая работа в приказах и
приказных избах - непочетная, с оттенком подневольности). Термин
"приказная работа" никогда не применялся к думным дьякам. С 60-х гг. в
документах четко разделяется выполнение дьяками и подьячими службы и
приказной работы ("работаю тебе, великому государю беспрестанно, и на
твоих, государевых, службах я, холоп твой, был 3 года"), при этом
последняя становится основной и определяющей.
Вокруг приказной работы складывается гражданская служба как
отрасль государственной службы. Проявлением этого процесса было
становление государственных должностей. Сначала они совпадали со
служилой иерархией чинов: дьяки (думные, приказные) и подьячие чины
определяли иерархическое положение внутри сословной группы и сферу
деятельности: думные дьяки - верховное управление, приказные дьяки -
среднее звено руководства центральными и местными учреждениями,
подьячие - подчиненное положение в одном из учреждений. По мере роста
численности приказных чинов в учреждениях начинают существенно
различаться их положение и функции. Чтобы избегать трений между лицами
с одинаковыми чинами в одном учреждении, дублирования в работе,
потребовалось определение положения ("мест") дьяков одного учреждения
относительно друг друга. "Места" дьяков в приказе определялись временем
получения чина ("сидеть ему, кто из них преж в чину"), что устанавливало
их служебную соподчиненность и разделение на "больших" и "других".
Подобная градация увязывалась с размером жалованья, источником его
обеспечения и свидетельствовала о процессе бюрократизации аппарата
управления.
Активнее аналогичный процесс развивался в подьяческой среде. Он
проявлялся в усложнении структуры этой приказной группы. В центральных
и отчасти местных органах сложилось квалификационное деление подьячих
на три разряда (статьи): первую (старых), вторую (средних) и третью
(молодых). Сначала такое деление было внутренним делом отдельных
учреждений, а во второй половине XVII в. приобретает официальный
характер и контролируется Разрядным приказом. Внутри статей также
складывается более дробное деление.
Об усилении должностных элементов в положении подьяческой
группы свидетельствует также существование категорий подьячих с
приписью (высшая подьяческая должность, на которую назначались
опытные старые подьячие) и подьячих со справой (в приказах они
комплектовались из подьячих средней статьи, а на местах составляли
верхушку этой сословной группы и назначались из старых подьячих
приказных изб). Кроме того, шел процесс специализации подьячих на том
или ином виде деятельности государственного учреждения.
Падение роли поместного жалованья в обеспечении приказной службы
вело к возрастанию значения денежного жалованья, а нерегулярность
выплат - к увеличению неверстаных подьячих, т.е. к расширению "доходов
от дел", которые определяли имущественное положение приказных людей и
вели к разложению прежней структуры служилого сословия, поляризации
дворянской и недворянской частей.
Бюрократизация приказной группы активнее развивалась снизу вверх,
от подьячих к дьякам. В результате складывается новый тип приказного
человека, обязанного своей карьерой, благосостоянием личным качествам,
опыту, квалификации и благосклонности вышестоящей администрации или
царя. В то же время процесс бюрократизации на местах отставал в
качественном и количественном отношениях от происходившего в центре и
от потребностей укреплявшегося на рубеже XVII - XVIII вв. абсолютизма.
При царе Федоре Алексеевиче был разработан проект Табели о рангах
высших постов в органах управления и армии. Проект предусматривал
разделение военной и гражданской службы. Он носил аристократический
характер, выстраивая иерархию членов боярской Думы как правящей элиты:
первый ранг принадлежал верховному судье, второй - воеводе при царском
дворе, третий - наместнику Владимира, председательствующему в
боярской Думе и т.д. (всего 5 чинов). Часть должностей носила
византийские названия. Проект был согласован с патриархом, но после
смерти Федора Алексеевича к нему больше не возвращались.
В начале XVII в. неблагоприятное сочетание внутренних и внешних
факторов приводит к распаду российской государственности.
Восстановление сословной монархии в форме самодержавия происходит на
основе принципов теории "симфонии властей" - двуединства духовной и
светской власти. Восстановление государственности в условиях
мобилизационного типа развития приводит к постепенному разрушению
принципов соборности и "симфонии властей" - отмиранию Земских
соборов, изменениям в функциях и компетенции боярской Думы, церкви,
ограничению местного самоуправления. Происходит бюрократизация
государственного управления, и на основе приказной работы начинает
складываться гражданская служба как отрасль государственной, ранее
преимущественно военной службы.
К концу XVII в. система государственного управления сословной
монархии вступает в сложный этап модернизации всей политической
системы страны, ее институтов и управленческого аппарата с
заимствованием элементов европейского опыта, рационализма, но в целом
на своей собственной цивилизационной основе. Темпы этой модернизации с
ее противоречиями не успевали за возраставшим усложнением задач
государственного управления, ростом территории, процессом сословной
трансформации общества и новыми геополитическими задачами. На
повестке дня стояла проблема коренной реорганизации всей системы
центрального и местного управления, которая бы определила
окончательный выбор между развитием самодержавия как выразителя
сословных интересов и утверждением абсолютизма.
Вопросы для самопроверки
/. Как отразилась Смута на системе государственного управления
России?
2. Как эволюционировала роль Земских соборов в XVII в.?
3. В чем особенности приказно-воеводской системы управления?
4. На каких принципах строилось управление иноэтническими
регионами в Московском царстве?
5. Как было организовано церковное управление и какова его роль в
государственном механизме?
6. Какова основная тенденция развития государственной службы в
XVII в.?
7. В чем проявляется эволюция сословной монархии в абсолютную?
Рекомендуемая литература
Абсолютизм в России (XVII - XVIII вв.). М., 1964.
Вернадский Г.В. Московское царство. Ч. II. М., 1997.
Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов
н/Д, 1995.
Гумилев Л.Н. От Руси к России. М., 1992.
Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в
формировании абсолютизма. М., 1987.
Иоанн, митр. Русь Соборная. Очерки христианской государственности.
СПб., 1995.
Иоанн, митр. Самодержавие духа. Очерки русского самосознания.
СПб., 1994.
Карташов А.В. Очерки по истории русской церкви. Т.2. М., 1991.
Кристенсен С.О. История России XVII в. М., 1989.
Платонов С.Ф. Очерки по истории Смуты в Московском государстве
XVI -XVII вв. М., 1995.
Российское законодательство X-XX вв. Т. 3. М., 1985.
Сахаров A.M. Образование и развитие Российского государства XIVXVII
вв. М., 1969.
Солоневич И. Народная монархия. М., 1991.
Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992.
Тихомиров М.Н. Российское государство XV-XVII вв. М., 1979.
Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XV-XVII вв.
М., 1978.
Глава 6
Преобразование
государственности в годы
царствования Петра I
Установление абсолютизма в России. Высшие государственные
учреждения.
Преобразование центральных органов государственного управления.
Реформа местного управления и самоуправления
Установление абсолютизма в России .
Высшие государственные учреждения
Преобразования Петра I коснулись всех областей государственного
управления. Они были подготовлены всем ходом развития страны в
предшествующем столетии. Изменения в структуре государственного
аппарата наметились еще в XVII в. Предпосылки дальнейшей
централизации управления первой четверти XVIII в. состояли в следующем
(выделим десять пунктов для удобства изучения):
1. В XVII в. уменьшилась экономическая разобщенность отдельных
районов, развивались ремесла, появились первые мануфактуры в
железоделательной, стекольной, полотняной и других отраслях
промышленности, возросла товарность сельского хозяйства. На этой основе
стал складываться всероссийский рынок, росли торговля и
промышленность, купечество. Однако Россия отставала от стран Запада,
поэтому Петр I и стал проводить политику, направленную на подъем
экономики, - такая экономическая политики получила название
меркантилизма и протекционизма .
2. Московское государство восприняло некоторые черты
административного управления, используемого татаро-монголами: порядок
налогообложения (Петр I перешел от подворного к подушному
налогообложению, формированию ямской транспортной службы,
организации войска и финансово-казенного ведомства). Деспотическое
влияние монголо-татар на государственное управление проявилось в смене
вассалитета Древней Руси подданством. Остатки вассалитета, при котором
не ущемлялась личная свобода вассала, находившегося под
покровительством сеньора, постепенно исчезли в XV- XVI вв. К XVI в. на
Руси утверждается господство отношений типа "государь-холоп" в самой
жесткой и уничижительной форме (т.е. договорные отношения вассалитета
сменились отношениями подданства).
3. В XVII в. государственная собственность на землю сохранялась в
Новгородской земле. В Замосковном крае преобладала вотчина (частная
собственность на землю). Общество постепенно стало освобождаться от
груза государственной земельной собственности, который оказался
непосильным для страны. Разрушение казенной собственности не сводилось
к сокращению поместного фонда земель. Уступая требованиям дворян,
власти разрешили обмен поместий на вотчины, расширили права
наследования поместья и пр. Кризис московского дворянства подготовил
почву для реформ начала XVIII в. Петр I создал русскую регулярную армию,
что привело к упразднению дворянского поместного ополчения. Крушение
старой военно-служилой системы делало ненужным существование
всеобъемлющей государственной земельной собственности. По указу о
единонаследии 1714 г. Петр I закрепил за дворянами поместья, приравняв их
к вотчинам. Тем самым он упразднил огромный фонд государственной
поместной земельной собственности. В реальной жизни процесс
превращения поместья в частное владение дворян был близок к своему
завершению в конце XVII в. Таким образом, упразднение государственной
собственности имело соответствующие предпосылки, стало действительно
одной из крупнейших реформ петровского времени .
4. Отмена в 1682 г. местничества - системы распределения
служебных мест у феодалов в Русском государстве в XIV-XV вв. при
назначении на административную, военную и придворную службу с учетом
происхождения, служебного положения предков, а также упоминавшееся
выше слияние поместного и вотчинного землевладения подготовили указ
Петра I о единонаследии и "Табель о рангах всех чинов воинских, статских
и придворных" (1722 г.). Последняя установила 14 рангов, классных чинов
(1-й - высший), при назначении учитывалась не только знатность, но и
личные способности и заслуги.
5. По мере усиления самодержавия ослабевала роль Земских соборов.
Во второй половине XVII в. они постепенно прекратили свое
существование. Уменьшилась и роль боярской Думы. В 1704 г. в источниках
последний раз встречается упоминание о ней.
6. До преобразований Петра I была начата реорганизация вооруженных
сил. Так, в 30-е гг. XVII в. солдатские, рейтарские и драгунские полки
являлись ближайшими предшественниками регулярной армии,
окончательно сформированной в петровское время.
7. Реформ государственного управления требовала и многолетняя
Северная война (1700-1721 гг.), являвшаяся испытанием отечественной
государственности. Академик С.Ф. Платонов отмечал: "... под давлением
военных нужд Петр спешно совершил ряд нововведений, которые
разрушали по частям старые московские порядки" .
8. Окончательно оформилось крепостное право (Соборное уложение
1649 г.), нарастал социальный протест масс (крестьянская война под
предводительством С. Разина в 1670-1671 гг., городские восстания).
Старый государственный аппарат с трудом осуществлял карательные
функции. Дворянство требовало изменения форм правления путем усиления
абсолютистских начал и перестройки армии.
9. Российская церковь претендовала на власть, и ее позиции были
подорваны царизмом задолго до правления Петра I. Патриарх Никон
(1605-1681 гг.) вмешивался в политику государства под лозунгом
"священство выше царства", что привело к разрыву царя с патриархом.
Светской власти понадобилось 8 лет, чтобы осуществить низложение
Никона. Церковный собор 1666 г. вынес решение, угодное царю: патриарх
Никон был сослан простым монахом в монастырь. Такова предпосылка
огосударствления церкви при Петре I.
10. Сословно-представительная монархия с ее громоздкой приказной
системой с трудом справлялась с управлением гигантскими территориями
России. В XVII в. территория Российского государства заметно
расширилась. Потерянные в результате интервенции и захвата в начале XVII
в. земли были почти полностью возвращены, за исключением
прибалтийских и карельских земель. В состав России вошли Левобережная
Украина с Киевом и область Запорожья, осуществлялось продвижение в
Сибирь, где Россия достигла берега Тихого океана. В XVII в. пределы
России подошли вплотную к Крымскому ханству, Северному Кавказу и
Казахстану. К концу XVII в. в России насчитывалось более 10 млн. человек.
Таким образом, увеличилась территория страны, наметились изменения в
структуре государственного аппарата, назрела необходимость преодолеть
отсталость России в хозяйственном, военном и культурном отношении.
Орудием преобразований стало государство (государь), которое
одновременно реформировало себя само. Монарх не имел особого плана
преобразований, российский абсолютизм формировался постепенно на
протяжении всего правления Петра I. Он обрел главную опору в сильной
регулярной армии, бюрократическом аппарате государственного
управления (сформированная Петром I государственная служба) и
государственной церкови (царь осуществил огосударствление церкви по
образцу протестантских стран). Так, в условиях начавшегося в России
перехода от феодализма к капитализму возникла абсолютная монархия.
Рассмотрим более подробно упомянутую выше опору абсолютизма.
I. Регулярная армия и флот были созданы Петром I в начале XVIII в. и
стали одними из сильнейших в Европе (200 тыс. человек, кроме того, 100
тыс. - казачьи иррегулярные войска, построено 48 линейных кораблей, 800
галер с экипажем 28 тыс. человек). Армия комплектовалась на основе
всеобщей воинской повинности, поголовной для дворян (офицерский
корпус), рекрутская для прочих сословий (по рекруту от 20 дворов крестьян
и посадских людей). Петровская военная реформа ознаменовалась широким
распространением практики участия в государственном управлении
профессиональных военных (перепись населения, сбор налогов и недоимок,
регулярное использование военных, особенно гвардейцев, в качестве
эмиссаров царя, наделенных для исполнения задания чрезвычайными
полномочиями). Для мировоззрения Петра было характерно отношение к
государственному учреждению как к воинскому подразделению. И дело не в
особой воинственности Петра, который из 36 лет царствования провоевал 28
лет. Петр был убежден, что армия - наиболее совершенная общественная
структура, что она - достойная модель всего общества. Военная
дисциплина - это тот рычаг, с помощью которого, по мнению Петра,
можно было воспитать в людях уважение к порядку, трудолюбие,
сознательность, христианскую нравственность. Внедрение в гражданскую
сферу военных принципов проявлялось в распространении на систему
государственных учреждений военного законодательства, а также в
придании законам, определяющим работу учреждений, значения и силы
воинских уставов.
В 1716 г. основной военный закон - воинский устав - по прямому
указу Петра I был принят как основополагающий законодательный акт,
обязательный в учреждениях всех уровней. Распространение воинского
права на гражданскую сферу вело к применению в отношении гражданских
служащих тех же мер наказания, которым подлежали военные преступления
против присяги - ни до, ни после Петра в истории России не было издано
такого огромного количества указов, обещавших смертную казнь за
преступления по должности .
II. Второй элемент опоры абсолютизма - бюрократический аппарат
государственного управления с его регламентацией. Существование слоя
людей, постоянно находящихся на государственной службе, и их правовое
положение было оформлено в известной петровской "Табели о рангах"
(1722 г.). Этот законодательный акт определил порядок прохождения
службы чиновниками. Он устанавливал 14 рангов (классов, классных чинов,
1-й - высший). Гражданская и военная служба для дворян стала
обязательной, расширились возможности привлечения на службу
представителей других сословий. При этом учитывалась не только
знатность, но и личные способности и заслуги. Каждый, достигший
должности низшего, 14-го ранга, мог надеяться по мере способности и усердия
занять высшую должность и перейти в высший ранг. Потомственное
дворянство составляло пятую часть чиновничества. Основная масса
классных чинов - служащие, которым был пожалован статус "личного
дворянина". Вступающие на государственную должность принимали
присягу - обязательство верно служить Отечеству и государю, отстаивать
государственные интересы, ответственно и добросовестно относиться к
делу .
Табель о рангах всех чинов воинских, статских
и придворных, которые, в котором классе чины;
и которые в одном классе, те имеют по старшинству
времени вступления в чин между собою...
Указ Петра I от 24 января 1722 г.
Классы
Воинские
Статские
1.
Генерал-фельдмаршал
Канцлер
2.
Генералы
Действительные тайные
советники
3.
Генерал-лейтенанты
Генерал-прокурор
4.
Генерал-майоры
Президенты от коллегий и
штатс-конторы. Тайные
советники. Обер-прокурор
5.
бригадиры
Герольд-мейстер. Генерал рекстмейстер.
Оберцеремониймейстер.
Обервальдмейстер.
Вице-президенты
от коллегий
6.
Полковники
Прокуроры в коллегиях статских.
Президенты в надворных судах.
Канцелярии тайные советники
иностранной коллегии. Оберсекретарь
Сената. Советники в
коллегиях
7.
Подполковники
Вице-президенты в надворных
судах, воинской,
адмиралтейской, иностранной
коллегий. Обер-секретари.
Прокуроры при надворных судах
8.
Майоры
Унтер-штатгалтер в резиденции.
Обер-директор над пошлинами и
акцизами
9.
Капитаны
Обер-комиссары в коллегиях.
Асессоры в коллегиях.
Секретари в Сенате. Воеводы
10.
Капитаны-лейтенанты
Титулярный советник воинских
двух, иностранной коллегии.
Секретари. Бургомистры от
магистрата. Профессоры при
Академиях, докторы всяких
факультетов
11.
Секретари корабельные
-
12.
Лейтенанты
Секретари в надворных судах и
канцеляриях и губерниях.
Камерир при коллегиях. Ратманы
в резиденции
13.
Унтер-лейтенанты
Секретари в провинциях.
Механик. Почтмейстеры в
Санкт-Петербурге и Риге.
Коллежские переводчики.
Протоколисты
14.
Фендрики
Комиссары при коллегиях.
Фискалы при надворных судах и
губерниях. Камериры в
провинциях. Земские комиссары.
Асессоры в провинциальных
судах. Регистратор и бухгалтеры
при
...Закладка в соц.сетях
