Жанр: История
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
... - квартальные советы. Они разделялись на
собственно квартальные (по участкам - кварталам), районные и
центральный совет кварталов. Каждый квартальный совет избирался на
общем собрании жителей данного квартала обоего пола, достигших 20летнего
возраста, большинством голосов, сроком на 1 год; районный и
центральный советы кварталов избирались соответственно квартальными и
районными советами (по два от каждого). Квартальные советы занимались
жилищно-санитарными и продовольственными делами, ведали самоохраной
и культурно-просветительными мероприятиями. Для осуществления этих
функций они избирали из своей среды председателя, секретаря, казначея,
имели канцелярию и разделялись на соответствующие секции.
Центральному совету кварталов разрешалось ходатайствовать перед
властью об издании обязательных постановлений и "о наложении взысканий
на граждан за нарушение постановлений по самоохране".
На территории комуча развивался процесс организации и
самоорганизации населения с целью попечительства о местных пользах и
нуждах, организации представительства в органах государственного
управления и местного самоуправления. К таким организациям относились:
"Общество инженеров и техников", "Техническое общество", "Фабричная
инспекция", "Хлебный союз", "Самарский биржевой комитет", "Союз
домовладельцев", "Общество фабрикантов и заводчиков", "Торговопромышленное
общество" и многие другие .
Однако на государственное строительство налагала отпечаток
обострившаяся гражданская война. Сам комуч вынужден был расширять
карательные функции своих ведомств, принять участие в вооруженной
борьбе. В сентябре 1918 г. "народная армия" потерпела ряд поражений от
Красной Армии. 7 октября 1918 г. Самара была занята советскими войсками.
Комуч бежал в Уфу, где еще 23 сентября уступил власть Уфимской
директории. Совет управляющих ведомствами перешел на положение
Областного Уфимского правительства. Комитет был переименован в Съезд
членов Учредительного собрания. В декабре 1918 г. часть его членов была
расстреляна в Омске белогвардейцами. Тогда же "съезд" и "совет" были
окончательно упразднены.
В 1918 г. в ряде регионов также были предприняты попытки
формирования демократических правительств под флагом умеренных
социалистических партий.
2 августа 1918 г. в Архангельске было сформировано
"социалистическое" правительство - "Верховное управление Северной
области" под председательством народного социалиста Н.В. Чайковского.
Правительство отменило декреты Советской власти, ликвидировало
советские учреждения, приступило к денационализации промышленности,
торговли, флота, домовладений и банков, восстановило частную торговлю,
пригласило союзников и начало формирование "славянско-британского
легиона". Было арестовано 6 сентября белогвардейцами, но освобождено
американцами. 28 сентября Н.В. Чайковский в контакте с американским
дипломатом Д. Фрэнсисом сформировал "Временное правительство
Северной области". Однако социалистические элементы были оттеснены от
руководства правительством. С января 1919 г. главную роль в нем играл
генерал Е.К. Миллер. 20 апреля 1918 г. правительство признало верховную
власть Колчака.
Временное Сибирское правительство возникло 27 января 1918 г. в
Томске в основном из эсеров. Его председателем стал эсер П.Я. Дербер,
который одновременно являлся министром земледелия. В декларации
правительство объявило о борьбе с Советской властью, но сохраняло
Советы как "классовые организации", на которые должно опираться
Учредительное собрание, "об автономии Сибири" и непризнании Декрета о
земле и др. В марте 1918 г. оно находилось в Харбине, вело переговоры с
Колчаком, а 29 июня переехало во Владивосток, который был занят
белочехами, в мае 1918 г. самораспустилось. Уполномоченные Сибирского
правительства в Томске 23 июня 1918 г. создали новое образование -
Западно-Сибирский комиссариат (председатель и министр иностранных дел
эсер П. В. Вологодский). Правительство пыталось вести преобразования в
духе "демократической контрреволюции", но на деле подготовило приход
колчаковской диктатуры. Оно было свергнуто Колчаком 18 ноября 1918 г.
Власть перешла к белогвардейскому Омскому правительству.
Таким образом, "третий путь" в государственном строительстве
повсеместно был прерван установлением власти или "белых", или
"красных". Эти силы имели армии, значительные материальные ресурсы, их
противоборство и определяло обстановку. Правительства в Поволжье, на
Севере и в Сибири не устраивали буржуазию, она везде требовала
установления твердой власти и добивалась этого. Стать всероссийской
властью "третьей силе" не удалось.
Государственное управление по-большевистски
С июля 1918 г. в Советской республике установилась однопартийная
система. Когда оппозиционная большевикам партия левых социалистовреволюционеров
6-7 июля 1918 г. предприняла попытку государственного
переворота, решением V Всероссийского съезда Советов она была
исключена из состава Советов. Так прекратила свое существование
антибольшевистская оппозиция в Советах. А между тем существование
такой оппозиции способствовало усилению политической и экономической
активности самой правящей партии, помогало выработке наиболее
эффективных управленческих решений, позволяло отобрать среди них
лучшие, оптимальные.
Однопартийность таила в себе огромную опасность . Партия
большевиков получила неограниченное влияние в государственных и
общественных структурах, она перестала быть контролируемой со стороны
оппозиции. Отсутствие оппозиции у большевиков сама РКП(б) стремилась
компенсировать развертыванием внутрипартийной демократии. Ежегодно
проходили партийные съезды и конференции. За всю гражданскую войну
состоялось 400 заседаний ЦК (из них 59 пленумов, 95 - политбюро, 222 -
оргбюро, 19 объединенных заседаний двух последующих органов). Выборы
ЦК осуществлялись на альтернативной основе: на 19 мест выдвигалось 6065
кандидатур. Проходило свободное обсуждение баллотирующихся . Без
обсуждения правящей партией не решалась ни одна управленческая
проблема.
В 1918-1920 гг. состоялось 6 общероссийских съездов Советов
рабочих, крестьянских, солдатских и казачьих депутатов, где с отчетами
выступали руководители государства . Всероссийские съезды Советов (а
также областные, губернские, уездные и волостные) как органы
государственной власти сыграли большую роль в управлении страной. Они
обосновывали стратегию государственного управления, его приемы и
методы, формировали управленческое сознание и волю населения,
осуществляли передачу необходимой информации на места. Народная
власть обретала авторитет.
Правящая партия закрепила в своих решениях основные принципы
организации и деятельности государственного аппарата, разработанные
Лениным:
1. Единство Советов и их полновластие.
2. Партийное руководство.
3. Участие трудящихся масс в государственном управлении.
4. Демократический централизм.
5. Равноправие национальностей.
6. Единоначалие и коллегиальность.
7. Контроль и проверка исполнения.
8. Социалистическое планирование.
9. Социалистическая законность.
10. Постоянное совершенствование государственного аппарата.
11. Возрастание роли науки в управлении общественными
процессами .
Вождь большевиков В.И. Ленин призвал превратить Советскую
республику в единый военный лагерь, свести коллегиальность "к самому
краткому обсуждению только самых важных вопросов в наименее широкой
коллегии, а практическое распоряжение учреждением, предприятием, делом,
задачей должно быть поручено одному товарищу, известному своей
твердостью, решительностью, умением вести практическое дело,
пользующемуся наибольшим доверием".
Председатель СНК РСФСР призвал не создавать новые
государственные учреждения, а вести работу помощи войне "через
существующие уже военные учреждения, путем их исправления,
укрепления, расширения, поддержки". Он подчеркивал, что
"безответственность, прикрываемая ссылками на коллегиальность, есть
самое опасное зло, которое грозит всем, не имеющим большого опыта в
деловой коллегиальной работе, и которое в военном деле сплошь и рядом
ведет неизбежно к катастрофе, хаосу, панике, многовластию, поражению" .
Важным звеном в государственной системе являлась армия. В июле
1918 г. на V Всероссийском съезде был законодательно оформлен переход
ко всеобщей воинской повинности. Численность армии возросла с 360 тыс.
человек в июле 1918 г., до 800 тыс. в ноябре того же года, а затем до 1,5 млн.
в мае 1919 г. и до 5,5 млн. в конце 1920 г.
На основании Постановления ВЦИК от 2 сентября 1918 г. был создан
Революционный военный совет Республики (РВСР) - орган,
осуществлявший в годы гражданской войны непосредственное руководство
армией и флотом, а также всеми учреждениями военного и морского
ведомств. Положение о РВСР, утвержденное ВЦИК 30 сентября 1918 г.,
обязывало советские учреждения, организации и граждан рассматривать и
удовлетворять требования РВСР в первую очередь. Председателем являлся
народный комиссар по военным и морским делам (утверждался ВЦИК),
члены назначались СНК. За годы деятельности РВСР с 6 сентября 1918 г. по
28 августа 1923 г. в нем участвовало на разных этапах гражданской войны
23 человека. Бессменным председателем являлся Л.Д. Троцкий . В ноябре
1918 г. был образован полевой штаб, осуществлявший непосредственное
руководство военными действиями. 30 ноября 1918 г. ВЦИК учредил
верховный орган управления - Совет рабочей и крестьянской обороны под
председательством В.И. Ленина, что завершило меры по организации
руководства Красной Армией. Новый орган власти и управления был
призван установить твердый режим во всех отраслях народного хозяйства и
координировать работу ведомств.
Гражданская война отрезала от Советской республики ряд
экономических районов страны: Украину, Сибирь, Урал, Кавказ. Эти
районы давали 90% добываемого в стране каменного угля, почти всю нефть,
85% железной руды, 70% стали, 70% сахара. В руках Советской власти
оставался только центральный район. Поэтому главной задачей в этих
условиях было мобилизовать все оставшиеся ресурсы на нужды Обороны. В
кратчайшие сроки большевики создали систему особых, чрезвычайных мер
антикризисного управления экономикой, назвав их военным коммунизмом.
Сущность военного коммунизма в том, что государство
концентрировало в своих руках материальные, трудовые и людские ресурсы
для наиболее целесообразного использования их в интересах обороны. На
основании декрета от 26 июня 1918 г. было национализировано 2500
предприятий (с 1 октября 1919 г.). Они управлялись на основании строгой
централизации. Высшим органом управления промышленностью оставался
ВСНХ; его структура имела в этот период ярко выраженный военный
характер (имелись отделы снабжения и нормирования, финансовоэкономический,
производственные отделы - горный, металла, текстильный
и др.). Оперативное повседневное руководство предприятиями каждой
отдельной отрасли было сосредоточено в так называемых главных
комитетах - главках (Главнефть, Главсоль и др.). До конца 1913 г. было
создано 42 главка. Между главком и предприятием в ряде отраслей стояло
еще одно звено - трест, управлявший несколькими предприятиями. Такая
система централизованного управления получила название "главкизма".
Введение системы главкизма означало, что все предприятия каждой
отрасли подчинялись своему главку - отделу ВСНХ. Однако главное не в
этом подчинении, а в том, что все экономические, т.е. денежные, отношения
прекращались, в управлении использовались исключительно
административные методы. Рентабельность и себестоимость продукции
теперь не имели значения. Предприятия бесплатно получали от государства
все необходимое для производства, бесплатно отдавали готовую продукцию.
Такая система управления не могла остановить разруху, но смогла
изолировать военную промышленность от влияния разрухи .
В политической жизни страны возросла роль общественных
организаций. Быстро увеличивалось число членов Российского
Коммунистического союза молодежи (РКСМ). Если делегаты его первого
съезда, проходившего в октябре 1918 г., представляли 20 тыс. членов РКСМ,
то второго (октябрь 1919 г.) - уже 96 тыс., а третьего (октябрь 1920 г.) -
400 тыс.
В жизни страны возрастала роль профсоюзов, в рядах которых в 1920
г. насчитывалось свыше 4 млн. человек. Профсоюзы играли большую роль
на производстве. Им принадлежало право выбирать третью часть членов
фабрично-заводских управлений (две трети назначало правительство), они
осуществляли нормирование труда и заработной платы, определяли размер
продовольственного пайка.
В 1918 г. была образована продовольственная инспекция, имевшая
большое значение в осуществлении контроля за деятельностью органов
Наркомпрода. Нередки были случаи, когда местные Советы создавали
инспекционные группы из рабочих. Их опыт был использован при
реорганизации в октябре 1920 г. Наркомата государственного контроля в
Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции .
В налаживании действенности государственных органов важен был
контроль за исполнением принятых законодательных актов. При этом
неизбежно усиливалась роль партийного контроля. Ленин предложил слить
контрольные партийные учреждения с контрольными советскими. Так был
создан новый орган - ЦКК РКИ.
В ноябре 1920 г. советские войска освободили Крым от войск
Врангеля. Этими событиями завершилась гражданская война, начался новый
период в истории страны - восстановление народного хозяйства.
Руководители антибольшевистских сил потерпели поражение. И
руководство, и "среднее звено" "белого" движения в 1918- 1920 гг.
определенно проигрывали "красным" в моральном отношении. В борьбе
"белых" присутствовал психологический надлом, который углублялся
невиданными физическими перегрузками. Не случайно Л.Г. Корнилов еще в
1917 г. не смог стать харизматическим лидером, также как не стал им и А.И.
Деникин в 1918 и 1919 гг. В 1920 г. Деникин передал командование
Врангелю. Причина его управленческой несостоятельности в том, что
возвышению Деникина на юге способствовали в большей мере
материальные ресурсы края и в меньшей мере его личные качества, кроме
того, руководители "белого" движения всегда лишь состояли на службе у
государства, в то время как лидеры большевиков, руководствуясь идеалами
мировой революции, создавали новую государственность по всем правилам
реального, а не декларативного великодержавия. Деятели "белого"
движения проиграли не случайно. Они не сумели предложить России
программу, которая могла бы увлечь народ и превзошла бы большевистское
понимание будущего России .
Лидеры умеренных социалистических партий также не выдвинули
руководителя общенационального масштаба. А. Ф. Керенский, который по
своему положению мог бы претендовать на место руководителя, быстро
понял бесперспективность дальнейшей борьбы и уже в 1918 г. эмигрировал.
Один из крупнейших представителей рабочего движения дореволюционного
и революционного времени - Г. В. Плеханов отрицательно воспринял
Октябрь, но активно не выступил против Советской власти. После попыток
принять деятельное участие в сплочении антибольшевистских сил в
Поволжье и Сибири в конце 1918 г. уехали виднейшие эсеры Н.Д.
Авксентьев, бывший в октябре 1917 г. председателем предпарламента, и
В.М. Чернов, являвшийся председателем Учредительного собрания. Б. В.
Савинков руководил в начале гражданской войны белогвардейским
подпольем. Но как эсер он не мог претендовать на роль лидера в
белогвардейском лагере, где тон задавало монархистски настроенное
офицерство .
Гражданская война - общенациональная трагедия. Ее возникновению
способствовали мировая война, глубокий, затяжной имперский кризис. Вина
за нее лежит на всей политической элите России независимо от ее оттенков.
Она оказалась слишком слабой, не смогла выдвинуть лидеров
общенационального масштаба, способных сплотить общество, не дать ему
сорваться с исторических якорей. Вместо поиска путей к гражданскому
согласию, стабильности она была занята внутренней борьбой, вовлекая
массы в скрытое противостояние. Именно элита несет ответственность за
трагедию страны, большинство населения которой было неграмотно .
Большевики реализовали идеи Ленина о создании государства
диктатуры пролетариата. Они обеспечили ликвидацию разделения властей и
полновластия большевистской элиты через механизмы Советов (изначально
возникших как объективный ответ широких слоев трудящихся на
отстранение их от принятия жизненно важных решений).
За первые три года Советской власти численность управленческого
аппарата увеличилась почти в пять раз. Причина роста бюрократизма -
ликвидация рыночных механизмов саморегулирования и замена их
огромными по количеству и непрофессиональными отрядами "новых
управленцев", обеспечивающих реализацию идеи всеобщего учета и
контроля за производством и распределением . В годы гражданской войны
развивался процесс сращивания партийных и государственных структур.
РКП(б) распространила свое влияние на все сферы - экономику, культуру,
семью, общество. В этих условиях любая попытка воспрепятствовать ее
контролю за общественным и политическим развитием расценивалась как
саботаж.
Вопросы для самопроверки
1. Почему в 1917-1918 гг. в России утвердились три системы
государственной власти и управления?
2. Охарактеризуйте лидеров трех систем государственной власти
России.
3. Расскажите о процессе становления важнейших атрибутов
советской государственности в 1917-1918 гг.
4. Дайте характеристику охранительно-государственной линии
белого движения в 1917-1920 гг.
5. Вскройте сущность "третьего пути" в государственном
строительстве.
6. Раскройте сущность большевистской системы управления в 19181920
гг.
7. Почему в 1917-1920 гг. верх одержали большевики?
Рекомендуемая литература
Верт Н. История Советского государства. М., 1992.
Гармиза В.В. Крушение эсеровских правительств. М., 1970.
Гимпельсон Е.Г. Советские управленцы: политический и нравственный
облик (1917?1920 гг.). М., 1998.
Городецкий Е.Н. Рождение Советского государства. 1917-1920. М.,
1987.
Деникин А.И. Очерки русской смуты. М., 1995.
Керенский А.Ф. Россия на историческом повороте //Вопросы истории.
1990. № 6?12. 1991. № 1?12.
Козлов А.И. Антон Иванович Деникин//Вопросы истории. 1995. № 10.
Коржихина Т. П. История государственных учреждений СССР. М.,
1986.
Ленин В. И. Все не борьбу с Деникиным! // Полн. собр. соч. Т. 39.
Очерки истории экономики. М., 1993.
Поляков Ю.А. Гражданская война в России (поиски нового видения) //
История СССР. 1990. № 2.
Протасов Л.Г. Всероссийское Учредительное собрание. История
рождения и гибели. М., 1997.
Глава 14
Советское государственное
управление в межвоенные 20-30-е годы
Нэповская перестройка чрезвычайного управления в условиях
послевоенного кризиса.
Становление государственного управления на основе Конституции
СССР и новой Конституции РСФСР.
Изменение государственного управления на основе новой
Конституции СССР в преддверии второй мировой войны
Нэповская перестройка чрезвычайного управления
в условиях послевоенного кризиса
Советское государственное управление было перестроено после
иностранной военной интервенции и гражданской войны на основе
восстановления и развития принципов Конституции РСФСР, с учетом
глубокого системного кризиса власти, общества. Решающим стало
осознание сущности как поворота, который произошел в 1917-1920 гг., так
и возможных перспектив. Советский тип власти и управления получил в те
годы широкую поддержку, так как народ убедился на собственном опыте в
его способности выражать практически коренные интересы абсолютного
большинства населения. Опыт 1917-1920 гг. обнаружил присущий этому
типу управления мощный социальный арсенал рычагов мобилизации
ресурсов и оперативного решения как насущных, конкретно-ситуационных
задач, так и перспективных, долговременных проблем. Этот социальный
механизм оказался гораздо сильнее подобного механизма интервентов и
антисоветских российских сил. Он перевел Россию на новые рельсы.
Народ не хотел возвращаться к старому, хотя такая альтернатива не
исключалась . Отечественный и мировой опыт доказывал необходимость не
останавливаться, не топтаться на месте в ожидании "мировой революции",
идти только вперед, реализовать выбор 1917 г., сделавший Россию впервые
в истории новатором цивилизационного творчества, основываться на новых
ценностных идеалах, осуществлять радикальные преобразования .
Утвердилась в общественном сознании идея безальтернативной
замены старого образа государственного управления новым, основанным на
принципах народной собственности, власти, без угнетения и эксплуатации
человека человеком.
Осмысливалась политически диалектика двух диаметрально
противоположных процессов: а) утверждения прямой демократии
трудящихся в лице Советов, созданных ими самими в процессе
революционной борьбы и ставших феноменальным проявлением их
самодеятельной инициативы; б) сохранения, развития, обновления
вековечных государственных традиций. Требовалось нащупать
оптимальный вариант их рационального совмещения.
Была отвергнута утопическая идея скачка, быстрых темпов, коротких
сроков социальных преобразований, возникновение которой связано с
психологической ориентацией на самочинные революционные изменения, с
так называемой красногвардейской атакой на капитал, с отрицательными
последствиями военно-коммунистического штурма капитализма в 19181920
гг. Утверждалось представление о длительности функционирования
государственного управления в условиях сложного и неведомого перехода к
новому обществу.
Государственному управлению предстояло перейти к направляемому
эволюционному реформированию.
Экстремальная ситуация 1917-1920 гг. максимально обострила
идейно-политическую атмосферу, классовый раскол, гражданское
противостояние. Люди, не разделявшие идейную платформу, курс
антикапиталистических преобразований, не могли служить в
государственно-политических органах.
Опытом 1917-1920 гг. была доказана настоятельная необходимость
ускорить формирование новых фундаментальных основ государственного
управления в экономической, социальной, политической, духовной сферах
на базе живого творчества народа. Органам же управления надлежало
развить, организовать это творчество как решающий фактор
действительности для достижения близких и понятных народу ценностей.
Предстояло преобразовать организационную структуру, кадровый
состав аппарата государственного управления, придать всем звеньям
системы управления гибкость форм организации, способность
перестраиваться адекватно складывавшимся ситуациям, сохранять и
укреплять связь с социальной опорой - многомиллионными слоями
трудящихся.
Допущенные ошибки, просчеты управления следовало исправлять по
ходу дела, одновременно снизу и сверху, в соответствии с ритмом жизни
общества.
Послевоенный кризис обострил восприятие новых идей
государственного управления, заставив пересмотреть соотношение его
конституционных и чрезвычайных методов, структур, функций.
Начавшееся весной 1921 г. нэповское реформаторство, направленное
приоритетно на экономическую сферу жизни общества, коснулось
государственного управления, воплотило сочетание новаторства и
преемственности прошлого опыта.
Государственное управление имело долговременные цели:
восстановить, развить и преобразовать экономику на основе
государственного уклада, сделать ее основой укрепления экономической и
политической свободы, обороноспособности России, непрерывного
повышения жизненного уровня трудящихся; ликвидировать классовый
антагонизм, эксплуатацию человека частным капиталом и др.; формировать
новые экономические, социально-политические, духовные связи; возвысить
роль системы государственного управления в соответствии с российской
традицией реформирования сверху, идеей решающей роли государства;
вовлечь трудящихся в управление государством на конституционной основе.
Среди текущих задач государственного управления преобладали в
начале 20-х гг. следующие: упразднить чрезвычайные органы, отказаться от
чрезвычайных методов; привести старый государственный аппарат в
соответствие с новым типом государства, власти; преодолевать
бюрократизм управления и т. д.
Послевоенная обстановка требовала безболезненного перехода к
другим способам государственных действий: вместо "красногвардейских
атак", чрезвычайщины, милитаризации, тотального военнокоммунистического
огосударствления к новым отношениям, методам,
образу государственного управления . Исходным фундаментальным
принципом его должны стать интересы трудящегося большинства, благо
всей массы общества в рамках классового содержания.
Самым первоочередным среди основных направлений послевоенной
перестройки государственного управления стала ликвидация,
преобразование чрезвычайных органов, отказ от чрезвычайных функций и
методов работы конституционных органов, от военно-коммунистического
образа управления.
Острая борьба сторонников военно-коммунистической и нэповской
моделей управления расколола руководящую элиту правящей партии,
отразилась в различных платформах, появлении фракциий, длительной
общепартийной дискуссии, сокрушила "чрезвычайщиков", помогла
осознать размеры и опасность социальной базы "чрезвычайки" .
Система управления сплочена под знаменем новых подходов к его
объектам. Отвергнуты идеи как тотального, так и безгосударственного или
ослабленного государственного и лишь общественного самоуправления.
Восстановлены и максимально возможно реализованы
конституционные нормы власти и управления. Ежегодно избирались ,
созывались, работали Всероссийские, местные съезды Советов, проводились
сессии ВЦИК, местных исполкомов, заседания президиумов; был увеличен
количественный состав представительных, исполнительных органов.
Никакие другие органы не могли принимать законы. Возросла роль съездов
Советов всех уровней, ВЦИК, где усилена роль президиума и созданы
постоянные федеральные бюджетная и другие комиссии. На заседания
Советов привлекались р
...Закладка в соц.сетях
