Сам термин "бюрократия" означает "господство канцелярии" и
образован из двух слов: французского bureau - бюро, канцелярия, и
греческого kratos - сила, власть, господство. Введение этого термина
приписывается экономисту-физиократу Винсену де Гурнай, который в 1745
г. обозначил так исполнительную власть, придав термину уничижительное
значение. Однако в научный обиход термин вошел благодаря выдающемуся
немецкому социологу М. Веберу. Он положил в основу изучения
бюрократии ее идеальный образ, рассматривая бюрократию как наиболее
эффективный инструмент управления социальными структурами и
отдельными структурными единицами. По мнению Вебера, жестко
формализованный характер бюрократических отношений, четкость в
распределении ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в
достижении целей организации приводят к принятию своевременных и
квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и
проверенной информации. При бюрократическом управлении официальные
должности, чиновники и управляющие становятся ключевыми фигурами в
управлении организациями. Бюрократия, имея доступ ко всем рычагам
управления, является всесильной, подчиняясь только "интересам дела". При
этом она обеспечивает четкость и однозначность потоков информации в
организации. Бюрократ должен быть профессионалом высокого класса,
иметь специальное образование, быть компетентным в вопросах управления
организацией.
Вебер выделил следующие основные отличительные свойства
идеальной бюрократии.
1. Безличный характер. Работники органов управления организацией
лично свободны и действуют только в рамках безличных обязанностей,
существующих в данной организации. Термин "безличный" здесь означает,
что обязанности и обязательства принадлежат должностям и постам, а не
индивидам, которые могут занимать эти должности и посты в определенный
момент времени.
2. Принцип иерархии. Бюрократия предполагает наличие ярко
выраженной иерархии должностей и позиций, т.е. определенная должность
доминирует над всеми нижестоящими и зависит от должностей,
находящихся выше ее в структуре организации. При иерархических
отношениях работник, занимающий конкретную должность, может
принимать решения относительно работников, занимающих более низкие
должности, и подчиняется решениям лиц, находящихся на более высоких
должностях.
3. Четкое разделение труда в области управления. Здесь
подразумевается ярко выраженная спецификация функций каждой из
должностей. При этом предполагается строгое формальное распределение
задач и обязанностей каждого работника, которые несут полную
ответственность за выполнение своих обязанностей. Необходимым
условием реализации этой характеристики является полная компетентность
работников в каждой должности по узкому кругу проблем.
4. Правила отбора работников. Отбор и расстановка работников в
рамках социальной структуры организации осуществляются исключительно
на основании их квалификации. Это означает, что не учитываются такие
важные статусные позиции, как деньги, родство и происхождение, власть,
связи и другие параметры, не относящиеся к сфере квалификации.
5. Правила и инструкции. Деятельность работников управления в
организации регламентируется системой абстрактных, строго формальных
правил. Эти правила единообразны и универсальны, и каждый член
бюрократической организации в своих действиях руководствуется только
такими правилами, инструкциями и установлениями. Но из этого вовсе не
следует, что бюрократические обязанности являются неизбежно простыми и
рутинными. Строгое следование общим стандартам при решении
специфических вопросов предотвращает возможные отклонения, связанные
с индивидуальными особенностями исполнителей.
6. Карьерный принцип. Бюрократия представляет собой карьерную
структуру, в которой продвижение производится по заслугам или по
старшинству независимо от суждений руководителя.
7. Сосредоточение на одном занятии. Должность, занимаемая
работником в организации, рассматривается им как единственное или по
крайней мере главное занятие. Это обстоятельство дает возможность
полностью сосредоточиться на своем деле, идентифицировать себя с данной
организацией.
8. Заработная плата. Размер заработной платы работника зависит от
занимаемого им места в иерархической структуре организации. Чиновники
и управляющие должны довольствоваться положенным им денежным

----- Преднамеренные действия
----- Непреднамеренные действия

Рис. 42. Мертоновская модель бюрократии [149. Р. 212]

Деятельность бюрократии в модели Мертона начинается с требований
контроля над элементами социальной структуры организации. Данные
требования сводятся к попытке выработать нормы необходимого поведения
членов организации и мотивации на выполнение порученных заданий. В
этих условиях руководитель-бюрократ начинает заботиться прежде всего о
безопасности своего положения (сохранении статуса и карьере), в связи с
чем предпочитает опираться на формальные правила и свою формальную
власть. За правилами он не видит реальных исполнителей и все более
утрачивает контроль за ситуацией, что заставляет его еще больше
заботиться об упрочении и защите своего служебного положения. Круг
замыкается - руководитель не может обеспечивать надлежащий контроль и
принятие обоснованных управленческих решений.
Трудности, возникающие в бюрократических структурах, связаны с
преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм,
точно определяющих, как сотрудникам решать свои задачи, реализовывать
запросы других подразделений организации, взаимодействовать с
клиентами и общественностью. Вследствие этого организация утрачивает
гибкость в отношениях с внешней средой: клиенты и общественность
ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их
проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без
учета сложившейся ситуации. Если клиенты или представители
общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность
нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию. При
этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует
абсолютно правильно.
Для бюрократии характерны, кроме того, следующие негативные
социально-психологические черты:
* бесчеловечность и игнорирование человеческой природы;
* несовместимость с развитой деятельной личностью;
* приспособленчество;
* игнорирование неформальной организации и межличностных
отношений.
Хотя в бюрократии изначально заложена опасность потери
компетенции и "обюрокрачивания" деятельности в сфере управления, такая
форма управления в настоящее время является единственно
работоспособной и приемлемой, а одна из основных задач современного
управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности
организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером.
Достижение этой цели связано с изменением установок представителей
бюрократии, с установлением корреляции их благополучия и карьеры с
конечным результатом деятельности организации.
По мнению многих западных исследователей организаций, следует
различать две категории бюрократов - добросовестные и корыстные.
Первые искренне верят во всесилие правил, возможность все предусмотреть
и отрегулировать с их помощью; они формально уважают и даже чтят общие
интересы, но интересы каждого в отдельности не учитывают. Вторых
волнует только личный успех, ради достижения которого они готовы идти
на все.
Можно сказать, бюрократизм - это изнаночная сторона бюрократии,
которая не учитывается теорией, но постоянно проявляется на практике, и
одна из задач современной теории организации заключается в борьбе не с
бюрократией, а с бюрократизмом.
Виды бюрократии в современных организациях. Со времени
изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения,
развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время
различают три вида бюрократии.
1. Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует
модели Вебера. При таком виде бюрократии работники управления весьма
мало используют профессиональные знания, поскольку их основная
обязанность - выполнение общих управленческих функций. Такому
чиновнику, бюрократу все равно, чем руководить, ибо он владеет навыками
и знаниями общего управления в очень узкой области, ограниченной
рамками своей роли в организации.
Главным достоинством аппаратной бюрократии является стабильность
функционирования организации и работы органа ее управления. Четкое
разделение труда, стандартизация и унификация всей деятельности снижают
вероятность ошибок и, следовательно, в значительной степени сокращают
время ролевого обучения работников управления. Формализация
обеспечивает стабильность и слаженность работы, а централизация
гарантирует надежность управления.
Вместе с тем аппаратной бюрократии присущи весьма существенные
недостатки, самым главным из которых следует признать опасность
возникновения бюрократизма. Кроме того, аппаратная бюрократия обычно
таким образом организует работы, что не появляется достаточной
мотивации и не полностью используются умственные способности и
психологические особенности работников. Наконец, аппаратная бюрократия
неэффективна в изменяющихся условиях и при возникновении
нестандартных ситуаций, так как при этом принимает неадекватные и
несвоевременные управленческие решения.

Классическая (аппаратная) бюрократия составляет основу управления
в министерствах, ведомствах и большинстве учреждений государственного
или муниципального управления, а также может быть основой организаций
со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней
средой (например, страховые компании).
2. Профессиональная бюрократия предполагает наличие у
управляющих глубоких теоретических и практических знаний в узких
областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. Основные
характеристики деятельности таких бюрократов - высокая степень
специализации и высокая компетентность. Как правило, такие управляющие
обращают внимание не только на процесс управления, но и на условия
протекания этого процесса. В результате профессиональная бюрократия (по
сравнению с аппаратной) в меньшей степени формализована, у
управляющих появляется большая свобода в принятии управленческих
решений в рамках своей роли, поскольку высший руководитель не столь
осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности. Как и
в аппаратной бюрократии, рабочие места группируются по
функциональному и иерархическому принципам, а принятие
управленческих решений происходит централизованно.
К достоинствам профессиональной бюрократии следует отнести
возможность решения неординарных задач, требующих применения
профессиональных знаний, а также весьма высокую мотивацию работников
на достижение целей организации или группы, а не личных целей. Кроме
того, при данной форме управления в значительной степени ослабляется
контроль за деятельностью со стороны высшего руководства, что дает
большую свободу для творчества в решении проблем управления.
Однако эффективность профессиональной бюрократии резко
снижается в тех случаях, когда организация функционирует в неизменных
условиях, основные компоненты организации не подвергаются постоянному
воздействию со стороны внешней среды. Подбор, расстановка и
обеспечение функционирования работников в таких организациях
приобретает особое значение, так как уровень их профессионализма должен
быть достаточно высоким. Это обстоятельство предполагает
дополнительные затраты на обучение работников управления, так как от них
требуются знания, необходимые для работы в условиях неопределенности,
умение мобилизовать свои знания, умения и навыки в зависимости от
ситуации. Кроме того, усложняются формы применения власти, когда
помимо власти принуждения и вознаграждения должны активно
применяться власть эксперта и информационная власть.
3. Адхократия как форма бюрократического управления возникла
относительно недавно. Термин "адхократия" происходит от сочетания
латинского слова ad hoc - специальный и греческого kratos - власть. По
мнению У. Бенниса, адхократия представляет собой "быстро изменяющуюся
адаптивную структуру, организованную вокруг проблем, которые решаются
группами специалистов с различными профессиональными знаниями,
подобранными в соответствии с ситуацией" [124. Р. 91]. Очевидно, что
данная форма бюрократии кардинально отличается от идеальной модели М.
Вебера. Во-первых, у управляющих такого рода отсутствует строгое
разделение труда, четкая иерархия. Во-вторых, отмечается минимальная
формализация деятельности. В-третьих, наблюдается высокая степень
вертикальной дифференциации адхократии, т.е. основные управленцы -
это профессионалы в чрезвычайно узких областях; при этом организация,
использующая эту форму управления, характеризуется, как правило, низкой
степенью вертикальной дифференциации.
Адхократия предполагает быстрое реагирование на любые изменения
во всех компонентах организации и внешней среде. Ее девиз -
максимальные гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся
ситуации. В таких организациях коллективы (команды) фактически всякий
раз создаются для решения конкретных задач. Именно поэтому
представители адхократии максимально эффективно действуют в условиях
матричных и свободных структур, причем правила деятельности и
процедура действий часто неформальны и не фиксируются, так как их
деятельность не может осуществляться в условиях жесткой формализации.
Многие исследователи считают адхократию небюрократической
формой управления организацией, однако это не так. Адхократия - все тот
же аппарат управления, состоящий из работников, профессионально
выполняющих управленческие функции. Основное отличие адхократии от
других бюрократических форм заключается в том, что эта форма управления
имеет новые качественные отличия от идеальной модели Вебера, лишена
многих недостатков, присущих этой модели, наиболее эффективна в
современных условиях и имеет перспективное будущее.
Поведенческая основа процесса управления. Несмотря на обилие
подходов в теории управления организацией, в управленческой практике
преобладает точка зрения, в соответствии с которой основное внимание
следует придавать управлению людьми, а не другими видами ресурсов. При
этом индивидуальные ориентации на работу связываются между собой через
процесс управления таким образом, что усилия членов организации
координируются и направляются на реализацию организационных целей.

Среди всех аспектов управления организацией самым важным считается
управление эффективностью деятельности людей. Без людей не может быть
ни разумной деятельности, ни организации. Управление всеми ресурсами
(материальными, финансовыми, информационными и др.) возможно только
через деятельность работников - членов организации. Именно поэтому
важнейшей составляющей деятельности руководителя является умение и
способность воздействовать на поведение подчиненных.

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

1. Каждый школьник знает, что в организации должно существовать
централизованное управление. Каково основное назначение управления в
современной организации?
2. Центральным звеном системы управления считается блок
управления организации. Из каких компонентов состоит этот блок
управления?
3. Управленческий контур в организации уже существует. С чего
начинается процесс непосредственного управления?
4. В организацию поступает указание или важная информация из
внешней среды. Как должен вести себя руководитель, получивший эту
информацию, в соответствии с принципиальной схемой процесса
управления?
5. Каким образом проявляется принцип рекурсивности в управлении
организацией?
6. Управление - это процесс работы с информацией, поступающей в
блок управления. Как осуществляется работа с поступающей информацией в
процессе управления?
7. Какая из характеристик системы управления организацией
напрямую связана с учетом масштаба отклонения реальных параметров от
заданных параметров системы?
8. Деятельность руководителя в организации крайне разнообразна. Это
означает, что он должен выполнять множество различных функций. Почему
А. Файоль из всех функций, выполняемых руководителем организации,
выделил только четыре базовые функции? Что это за функции?
9. К какой базовой функции управления относится использование
руководителем различных форм власти? Почему у руководителя
организации возникает необходимость в выполнении этой функции?
10. А. Файоль разработал основные принципы управления в
организации. К какому из этих принципов относится соблюдение
единоначалия во всех структурных единицах организации?
11. Одной из основных теорий управления является теория Г.
Минцберга. Какие основные требования к руководителю должны
предъявляться в свете этой теории?
12. В чем основные отличия теории управления Г. Минцберга от
теории А. Файоля?
13. Руководитель в организации должен принимать ответственные
управленческие решения. В каких ролях должен выступать руководитель,
для того чтобы принимать решения, адекватные сложившейся ситуации?
14. Бюрократы представляют собой особую группу работников
организации. В чем состоит основное отличие бюрократа от остальных
членов организации?
15. Какой тип бюрократа подходит для работы в творческой
организации с постоянно меняющимися ситуациями в управлении?
16. Индивид работает в крупной организации на должности главного
инженера. Можно ли отнести этого работника к бюрократии? Если да, то
какому типу бюрократов он принадлежит?
17. Какой из принципов деятельности бюрократии, сформулированный
М. Вебером, может считаться причиной возникновения такого негативного
явления, как бюрократизм?
18. Почему бюрократ, выполняя поручение вышестоящего начальства,
может частично игнорировать их? Что движет данным работником в этом
случае?

Глава 6

КОНТРОЛЬ И ВЛАСТЬ В ОРГАНИЗАЦИИ

6.1. Применение контроля в управлении организацией

Сущность контроля в условиях организации. Практически все
исследователи организаций считают, что контроль за поведением членов
организации - одна из важнейших функций управления. Контроль можно
определить как деятельность, направленную на обнаружение и ликвидацию
отклонений от принятых целей и норм (технологических, поведенческих и
др.) организации. На практике контроль проводится в два этапа: 1) оценка
существующего объекта и сравнение его с эталоном (например, с
нормативным или плановым показателем); 2) применение санкций,
направленных на приведение контролируемого объекта в состояние, близкое
или совпадающее с нормативным или планируемым.