Жанр: Экономика
Иной путь
...возможностям развития.
Это основополагающее утверждение, поскольку традиционные академические
мыслители все еще верят, что пружинами развития являются чисто экономические
достижения — технический прогресс, накопление сбережений, инвестиции в
человеческий капитал, снижение транспортных расходов, экономия на увеличении
масштабов производства, которые на самом деле имеют вторичное значение. Ни
одна из упомянутых причин не объясняет, почему в некоторых странах люди более
склонны к внедрению новшеств, более экономны, работают с большей
производительностью и готовы идти на больший экономический риск. Разве мы,
жители слаборазвитых стран, генетически или культурно не способны экономить,
внедрять новое, рисковать или управлять промышленностью? Или же эти "причины"
вовсе не являются причинами, а представляют собой развитие как таковое? А
может быть действенной причиной экономического развития является совокупность
правовых и административных институтов, которые стимулируют технический
прогресс, специализацию, торговлю и инвестиции? Свидетельства, собранные в
данной книге, убеждают нас именно в последнем.
Из-за плохих законов труженики как легального, так и теневого секторов
остаются лишь слабыми, взаимозависимыми специалистами, чьи возможности будут
оставаться ограниченными до тех пор, пока государство не даст им стимулы,
необходимые для прогресса, а именно — хорошие законы.
Только ли закон все определяет?
Итак, мы проанализировали правовые аспекты проблем внелегальной деятельности.
Теперь следует задаться вопросом: существуют ли другие аспекты данной проблемы?
Перуанцы, и в том числе внелегалы, обладают особыми предпочтениями, навыками,
особенностями поведения, которые могут рассматриваться как социальные,
культурные или этнические факторы, предопределяющие существование внелегальной
деятельности. Они предпочитают определенные товары и услуги, что можно считать
своего рода экономическими факторами. Все эти элементы в сочетании с правовой
ситуацией влияют и даже определяют характеристики внелегальной экономической
деятельности. Например, для человека из деревни приспособление к определенным
требованиям права может оказаться более сложным и дорогостоящим, чем для того,
кто привык к жизни в городском обществе. С другой стороны, человек, которому
отвратительны социальные, этнические или культурные особенности внелегальной
деятельности, будет предпринимать большие усилия, чтобы войти в легальную
деятельность и остаться в ней, чем тот, кого этот стиль жизни привлекает или
просто устраивает.
Проблема в том, чтобы определить, насколько велико воздействие этих факторов
на поведение, являются ли они определяющими или вторичными. Возьмем в качестве
примера захват пустующих государственных земель. Какое объяснение можем мы
найти этому явлению, если смотреть на него с культурной или социальной точки
зрения? Является ли это давнишней традицией, отражающей склонность перуанцев
держаться вместе и захватывать чужую собственность? Разумеется, нет.
С правовой точки зрения объяснение чрезвычайно простое. Когда становится ясно,
что необходимо 7 лет и несколько тысяч долларов, чтобы получить землю для
строительства жилья, то большинство людей — при любой профессиональной
подготовке — образовании и склонностях будут захватывать землю и приобретать
ее внелегально. Если бы бюрократическая волокита сократилась, возможно и тогда
нашлись бы люди, которые предпочли бы захватить землю, рискуя испытать все
возможные неблагоприятные последствия такого поступка, но они оказались бы в
меньшинстве.
Взглянем на проблему с другой стороны. Если культурные различия между
легальными и теневыми предпринимателями действительно настолько велики, то,
как мы объясним факт, что многие внелегалы готовы на что угодно, чтобы
легализовать свою деятельность? И как объяснится занятость множества людей
одновременно в легальном и теневом секторах? Изобретательность,
производительность и остроумие, с которыми действуют неформалы в Перу, их
стремление к законному признанию, существование внелегальной системы норм, а
также объем их производства и потребления — все это позволяет сделать вывод,
что с экономической и социальной точек зрения теневики имеют много общего с
теми, кто работает в легальном секторе. Хотя никто не отрицает относительной
важности социальных, культурных и этнических факторов, мы не нашли ни одного
свидетельства того, что именно в них причина такого большого объема теневой
деятельности.
Правовая система представляется лучшим объяснением существования
внелегальности. С этой точки зрения выбор между легальным и теневым статусом
не является неизбежным продуктом каких-то национальных особенностей, а скорее
результатом рациональной оценки относительных издержек и выгод от
принадлежности к данной правовой системе.
Закон и национальное развитие
Представляется очевидным, что отставание таких неиндустриализованных стран,
как Перу, лучше всего объясняется особенностями правовой системы. Иногда
кажется, что эксперты в развитых странах бездумно уверены: в каждой стране
наличествуют такие же правовые институты, как в их собственных. Но это
заблуждение. Рассуждая о развитии страны, следует учитывать роль права. Мы не
можем по-прежнему закрывать глаза на то, что не все принимаемые обществом
решения определяются его культурными традициями или экономической системой.
Много ли инвестиций делали бы люди в США и Западной Европе, если бы там не
было ясно определенных и гарантированных прав собственности, системы
внеконтрактной гражданской ответственности и системы правосудия, защищающей их
собственность? Много ли инноваций было бы сделано без патентов и платы за
право пользования ими? Много ли долгосрочных проектов и стимулов для
инвестирования удалось бы создать, если бы суд не обеспечивал исполнение
контрактов? Пошел бы кто-нибудь на риск без системы ограниченной
ответственности и страховых полисов? Какой капитал можно было бы накопить без
юридических гарантий? Как много ресурсов можно было бы объединить без легально
действующих деловых организаций? Как часто люди оказывались бы банкротами и
начинали все сначала, если бы не имели возможности преобразовывать свои долги
в акции? Как без института наследования могли бы десятилетиями сохраняться
деловые и частные организации? Можно ли было провести индустриализацию, не
имея доступа к экономии, образуемой расширением масштабов производства? Мы
искренне убеждены, что развитие возможно лишь в том случае, если действенные
правовые институты досягаемы для каждого гражданина. Эта вера укрепляется,
когда мы вспоминаем, что, невзирая на жертвы и усилия внелегалов, теневой
сектор характеризуется как раз отсутствием таких институтов.
Однако не следует все же недооценивать важность культурных традиций страны.
Культура и идеология страны прежде всего сказывается в том, как перуанцы
реализуют свои экономические возможности и какие блага и услуги они выбирают.
В самом деле, культура Японии, при всех впечатляющих технических и
экономических переменах в стране, продолжает оставаться узнаваемой. Как мы
видели, традиционные обычаи перуанцев, их взгляд на репутацию, семейные связи,
общественную собственность, а также их представление об иерархии и статусе
весьма широко используются внелегалами в экономической деятельности. Нет
никаких оснований для опасений, что после соответствующей реорганизации
правовых институтов страны культурное наследие станет безжизненным. Это
наследие будет всегда определять природу нашего развития и диапазон
предоставляемых им творческих возможностей. Какие из этих возможностей
реализуются и сколь много перуанцев сумеют воспользоваться их выгодами, будет
зависеть прежде всего от правовых институтов страны.
Гораздо проще и дешевле объединить деятелей легального и теневого секторов,
изменив законы, чем пытаться изменить самих людей. Чтобы убедить внелегалов в
разумности действующих законов или в том, что их социальное положение
повысится, если они смирятся с заимствованной в Испании меркантилистской
системой, пришлось бы резко деформировать их культуру. Гораздо разумнее
приспособить законы к действительности, чем пытаться влиять на взгляды
каждого, поскольку закон есть наиболее полезный и покорный воле и разуму
человека инструмент перемен.
Глава 6. Традиция перераспределения
Мы видели, как закон влияет на эффективность экономической и общественной
деятельности. Сейчас мы должны задаться вопросом: почему в Перу господствуют
плохие законы и как это влияет на страну? Почему закон снижает эффективность
производства? Почему он ограничивает производство или не дает ему возникнуть,
вместо того чтобы способствовать ему и удешевлять его? Почему он выдавливает
значительную часть населения в теневой сектор и обрекает легальный сектор на
крайне высокие затраты и до абсурда запутанные требования? Почему он не
внушает доверие к системе торговли? Почему он не способен побуждать граждан
пользоваться экономическими возможностями, которые облегчили бы специализацию
и, сотрудничество людей и ресурсов? Другими словами, почему перуанские законы
плодят бедняков?
По-видимому, официальные власти страны по традиции склонны использовать закон,
чтобы перераспределять богатства, а не помогать их создавать. С этой точки
зрения закон является механизмом дележки постоянного объема благосостояния
между различными группами. Государство, не представляющее, что богатство и
ресурсы могут умножаться, что этому должна способствовать соответствующая
система институтов, и что самые простые люди способны создавать богатство,
считает прямое перераспределение единственным приемлемым подходом.
Наши законодатели не видят, что любой перераспределительный механизм влияет на
функционирование производительной системы в целом. При таком подходе не
учитывается, каким образом закон может подействовать на экономические
возможности и решения отдельного человека.
Наши исследования в области законодательства показали, что власти редко
задумываются о положительных или отрицательных последствиях своих решений. Их
внимание сосредоточено в основном на примирении особых интересов, на поощрении
тех, которые считаются правильными, и перераспределении ресурсов в их пользу с
помощью законов. Всякий раз, когда правительство дает привилегии или
освобождает от налогов, снижает цены, предоставляет определенным группам
рабочих постоянную защиту от увольнения или монопольную лицензию на
определенный вид бизнеса, оно тем самым порождает издержки, отнимающие у
других стимулы и возможности. Например, если государство контролирует цены на
хлеб и решает зафиксировать их на уровне, при котором прибыль от хлебопечения
становится меньше, чем в других видах деятельности, то немедленным результатом
становится перераспределение денег от производителей к потребителям, а более
отдаленным — падение интереса к производству хлеба и переключение на более
доходные виды деятельности.
Перераспределительная традиция создала в Перу общество, почти все жизненные
силы которого организованы в политические и экономические группы, стремящиеся
добиться от правительства перераспределения в пользу своих членов. Такое
соревнование за правовые привилегии привело к широкой политизации перуанцев и
является прямой причиной существования плохих законов, порождающих издержки
как в легальном, так и в теневом секторе хозяйства.
Эта тенденция настолько усилилась, что ради получения незаработанного дохода
(то есть любых государственных платежей, имеющих источником не вклад в
производство, а некую привилегию) особые организации, именуемые нами
"перераспределительные синдикаты", начали создавать не только те, кто
традиционно связан с политической деятельностью — партии, средства массовой
информации или внелегальные организации, но даже деловые корпорации и семьи.
Изменения в составе и руководстве советов директоров часто связаны с
изменениями в правительстве. Не так уж редки семьи, где отец и сын, братья и
сестры, даже муж и жена формируют связи с различными политическими партиями
или вооруженными силами, чтобы пробиться вверх. Другим симптомом потребности в
формировании перераспределительных синдикатов является изобилие политических
газет и журналов в Лиме. Многие публикации нацелены только на защиту интересов
своих акционеров.
Синдикаты ведут непрерывную борьбу за то, чтобы никакие новые законы не
затронули их интересы а, если возможно, прямо бы им способствовали. В
результате законы нацелены почти исключительно на распределение
незаработанного дохода, и это уже сделало из нас демократию групп давления.
Природная страсть дельцов к конкуренции направлена на установление тесных
связей с верхушкой политических и бюрократических кругов, а не на
соперничество за лучшее удовлетворение запросов потребителей. Владельцы уже
сформировавшихся предприятий борются за сохранение привилегированного
положения, которого они добились в ходе многолетней борьбы, в то время как
новые владельцы, также желающие получите кусочек пирога, бьются, используя
политические связи, за получение отдельных преимуществ. Правовая система, чьей
единственной задачей является перераспределение, плоха и для бедных, и для
богатых, а выгодна лишь тем, кто наилучшим образом организовался для
поддержания тесных связей с власть имущими. И это означает, что на рынке
остаются лишь те виды бизнеса, которые наиболее эффективны политически, но не
экономически.
Политизация перуанского общества означает, что все проблемы решаются по
правилам, установленным правительством, а не в соответствии с требованиями
экономической эффективности, морали, справедливости. Все передано в руки
государства, и общество неизбежно становится бюрократизированным и
централизованным. Политизация, централизация и бюрократизация имеют один
источник: перераспределительное законодательство.
Правовая система меняется вслед за изменениями относительного положения тех,
кто влияет на перемены в правительстве. Вот почему мы часто слышим, что
перуанской системе права недостает единообразия и стабильности, что законы
могут служить предметом сделки, что существует правовая анархия и неважно, что
вы делаете и чего хотите, а важно, какого политика или бюрократа знаете. И нет
ничего удивительного в том, что взяточничество и коррупция являются
характерными результатами правовой системы, в которой конкуренция за
незаработанные доходы стала главной формой законотворчества. Как традиционная
история, так и история внелегальной деятельности в Перу наполнены такими
примерами.
Тем не менее, на каждых выборах избиратели полагают, что если выборы
проводятся честно, то к власти придет кандидат, не поддающийся давлению, а
технократы, которым предстоит проводить в жизнь предложенные победителем
законы, будут представлять группу незапятнанных, незаинтересованных лиц,
готовых добиться — неким таинственным образом — наилучших и справедливых
результатов. Все это иллюзия. Не существует устоявшихся методов или теории,
позволяющей политикам решать, что нужнее — дома для граждан со средним
достатком или скоростные магистрали между столицей и провинциями, уделить ли
больше внимания строительству электростанции или очистных сооружений, дать ли
больше субсидий тем, кто работает и вкладывает средства в районе Пуно или тем,
кто производит для экспорта. Все эти решения фактически предопределены
суждениями о политических ценностях.
И, как мы увидим, ни одно из таких политических суждений не будет одобрено на
основе плюрализма или открытых дебатов. В Перу 99% постановлений центрального
правительства, являющихся средствами перераспределения богатства, принимаются
органами исполнительной власти без общественного обсуждения или контроля. Тот
факт, что исполнительная власть может узаконивать перераспределение без
дебатов в парламенте или еще где-либо, позволяет перераспределительным
синдикатам вмешиваться в процесс законодательства. В этом и объяснение того,
почему в странах, подобных Перу, права собственности не защищены от властей
предержащих.
Перераспределительные законы крайне политизировали все слои населения,
пытающиеся сорганизоваться, чтобы жить за чужой счет. Потребители борются за
то, чтобы цены были ниже рыночных, а получатели зарплаты — чтобы она была
выше рыночного уровня; устоявшиеся предприятия пытаются предотвратить или
замедлить внедрение любых новшеств, которые могли бы угрожать их положению;
наемные работники оказывают давление для сохранения своих рабочих мест и
против конкуренции со стороны более умелых работников. Всех нас система
сделала экспертами в вопросах получения защиты или преимуществ от государства.
Законы, нацеленные на перераспределение в пользу потребителей, приводят скорее
к обратным результатам. Попытки снизить цены на основные блага в конечном
счете ведут к их росту. Наши исследования показали, что между декабрем 1980 г.
и июнем 1985 г. рост цен на контролируемые виды продуктов питания на 31,4%
обогнал рост цен на неконтролируемые продукты. Вот почему любая форма
государственного контроля цен неизбежно ведет к политизации и бюрократизации,
а когда цены изолируют от действия рыночных сил, они попадают под контроль
перераспределительных синдикатов. Все это вызывает огромное растранжиривание
ресурсов. Мало того, что перераспределительные синдикаты и государство
вынуждены содержать всю систему планирования, организации и управления
перераспределением, но и обществу в целом приходится страдать от последствий
закулисных сделок, роста бюрократизации и негибкой институциональной системы.
Перераспределительные синдикаты направляют большую часть усилий на руководство
посредниками, проведение встреч и приемов, используют юриспруденцию для
получения привилегий вместо того, чтобы повышать эффективность своей
деятельности. Лучшие умы страны и лучшая энергия наших предпринимателей
расходуются на ведение перераспределительных войн, а не на достижение
реального прогресса. Даже провинциальная предпринимательская элита вынуждена
поддерживать тесные связи с теми, кто ведает перераспределением в столице.
Значительная часть легально зарегистрированных фирм страны держат свои
штаб-квартиры и менеджеров в столице, а не на местах просто потому, что
менеджеры могут добиться большего, обхаживая политиков и бюрократов, чем
работая над повышением производительности. Перераспределительная правовая
система привела к концентрации всей экономической жизни в Лиме.
В сравнении с предпринимателями других развивающихся стран, перуанским дельцам
приходится затрачивать больше усилий на получение политической, а не
технической информации; им необходимо поддерживать знакомства в политических и
бюрократических кругах, чтобы постоянно быть в курсе дел и принимать
правильные решения. Побеждают лишь те, кто держит нос по ветру. А конкуренция
за получение технической информации приносит выгоду не только тем, кто ее
получает, — она позволяет любому улучшить качество и снизить издержки
производства. Система перераспределительных синдикатов, которые сменяют друг
друга у власти или правят сообща, но при этом плохо владеют ресурсами страны,
поскольку пренебрегают производством и погружены в борьбу за незаработанный
доход, предоставляемый государством, — лучше всего описывается концепцией
олигархического общества.
Перуанское общество страдает от последствий правовой системы, основанной на
перераспределительных сделках. Эту система возникла в результате деятельности
синдикатов, которые постепенно институционализировали права отдельных групп. В
итоге под покровительством государства оказались не те или иные люди, а
преуспевающие синдикаты. Как мы увидим в следующей главе, такое положение было
характерным для ранних этапов меркантилизма, где правами владели не отдельные
люди, а группы — гильдии, аристократические семьи или крупные торговые
ассоциации. Именно таково различие между Перу и странами с современной
рыночной экономикой.
Избираемые политики более не принимают решений по различным проблемам. Чем
обширней и всеохватней делается система регулирования и контроля, тем ниже по
иерархической лестнице перемещается ответственность за принятие решений и
реальная возможность как-либо воздействовать на механизмы перераспределения,
пока власть не становится исключительным достоянием самых мелких бюрократов.
Так как они принадлежат к числу самых низкооплачиваемых служащих, их
продажность практически гарантирована.
Поскольку правовая система может быть использована как для защиты, так и для
захвата чего угодно, и поскольку все, что может быть распределено, может быть
также и предметом сделок и переговоров, законодательство переходит к детальной
регламентации всех форм и видов деятельности в стране.
Институциональная система отличается особенной жесткостью и неизменностью.
Законы, принятые в результате перераспределительных соглашений между
государством и синдикатами, создают правовую систему, неприкосновенность
которой защищают синдикаты и поддерживающая их бюрократия.
Напротив, законы, не направленные на перераспределение, государство легко
может улучшить или заменить, если цели, для которых они создавались,
достигнуты. В перераспределительном государстве, порядки и политика которого
контролируются синдикатами, крайне трудно изменить достигнутые договоренности,
даже если договора не дают никаких положительных результатов: они стали
основой приобретенных прав. Под давлением синдикатов в правовой системе
постепенно накапливаются законы, ограничивающие доступ к законно
осуществляемой деятельности, увеличивающие издержки подчинения законам, а
упрощение правил и сокращение бюрократии оказывается почти невозможным.
И, наконец, постоянное давление в пользу распределения и перераспределения
ресурсов общества через механизм законодательства сделало правовую систему
Перу чрезвычайно обструкционистской и сложной, превратило ее в главный стимул
расширения теневого сектора.
Манкур Олсон (Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth,
Stagflation and Social Rigidities (New Haven: Yale University Press, 1982)
считает, что сложная и дорогостоящая правовая система вполне устраивает
перераспределительные синдикаты, поскольку камуфлирует получаемые ими
преимущества таким хитросплетением правовых норм, в котором не в силах
разобраться ни пресса, ни политическая оппозиция. Когда удается выявить
наличие привилегии и принимается закон, ее отменяющий, лабиринт правил
делается еще более сложным. Человеческая изобретательность безгранична, и люди
всегда находят способ обойти новый закон с помощью бесчисленного множества уже
существующих правил. Бюрократы, политики и конкуренты со своей стороны найдут
способ еще раз отменить закон, создавая таким образом бесконечный цикл
конкурирующих законов.
Образцом закона, наиболее удобного для перераспределительных синдикатов, Олсон
считает прогрессивный подоходный налог, включающий механизмы предоставления
налоговых льгот и скидок, которыми могут воспользоваться лишь те, кто имеет
средства, чтобы разобраться в лабиринтах налогового законодательства.
Нечто подобное происходит с таможенными тарифами. Высокие тарифы повышают цены
продуктов для потребителей и принуждают тех, кто не получил защиту, платить за
тех, кто ее получил. Это положение может побудить первых также добиваться
таможенной защиты, чтобы компенсировать издержки на защиту последних. В
долгосрочной перспективе можно предвидеть произвольные и неэффективные тарифы,
открытую политизацию экономических стимулов и такое усложнение правил внешней
торговли, что в ней практически не смогут участвовать, например, теневики,
располагающие техническими возможностями, но не имеющие политического и
административного влияния.
В странах, где правовая система ориентирована прежде всего на
перераспределение, международная экономическая деятельность является
плодородной почвой для перераспределительных синдикатов, поскольку внешняя
торговля таких стран регулируется законами и правилами, разобраться в которых
могут только знатоки политических интриг и канцелярской казуистики. Мы имеем в
виду такие весьма непростые инструменты, как дифференциальное регулирование
или валютные курсы,, различные виды косвенных налогов и наценок на импорт,
прямые налоги на импортируемые товары, лицензии, квоты, списки разрешенных и
неразрешенных товаров, предоплата за импорт, явные и неявные субсидии,
налоговые компенсации, двусторонние и компенсационные соглашения, а также
прямое регулирование инвестиций. Особенно следует упомянуть контроль валютных
операций, из-за которого все покупают твердую валюту на черном рынке. В этих
условиях импортеры стремятся завысить цену товаров и переправить побольше
валюты за границу. Правительство отвечает на это ужесточением контроля,
стремясь закрыть дыры, через которые утекают ресурсы. В конечном итоге новые
правила ведут к дальнейшему умножению процедур, к разрастанию бюрократии,
коррупции и теневой деятельности.
То же самое происходит, когда, пытаясь перераспределить ресурсы в пользу
привилегированных заемщиков, банк устанавливает процентную ставку ниже уровня
инфляции (отрицательный процент), что ведет к повышению спроса на кредиты и к
истощению кредитных ресурсов. В этих условиях, вместо того чтобы позволить
капиталу автоматически перетекать в наиболее прибыльные предприятия — которые
одни только способны оплатить реальную процентную ставку и дать лучшие
гарантии успеха, — государство вводит другие критерии распределения кредита.
Оно склонно покровительствовать победителям перераспределительных, войн, им в
конце концов и достается выгода распоряжаться скромными, зато дешево
достающимися сбережениями. Когда перераспределительные критерии определяют
цену денег, процесс кредитования становится политизированным,
дискриминационным и бюрократическим.
Это неправда, что в Перу все равны перед законом, поскольку нет двух
...Закладка в соц.сетях
