Жанр: Экономика
Иной путь
...они ее начинают и когда решают вопрос — продолжать ли дальше.
Для аналитических целей Институт использует две концепции: "цена доступа" к
сфере деятельности и "цена продолжения" ее. Такой подход позволяет изучить все
требования, которым должны удовлетворять граждане для получения права легально
заниматься определенной экономической деятельностью, а затем все требования,
которым необходимо удовлетворять, чтобы остаться в рамках закона. Мы
стремились узнать, как влияют эти издержки на индивидуальный выбор.
Мы оценивали различные издержки доступа к деятельности в рамках закона и
издержки продолжения этой законопослушной жизни. Но следует понимать, что
среднестатистический гражданин ничего подобного не делает. Тот, кто отрицает
правовую систему или использует ее, лишь весьма приблизительно рассчитывает,
во что может обойтись подчинение требованиям закона и что можно получить
взамен. Выбор базируется не на точной оценке, а на смутном представлении --
подобном тому, что лес страшнее отдельных деревьев. Наше исследование
показывает, что готовность перуанцев действовать вне рамок закона в
значительной степени есть результат рациональной, хотя и не очень детальной,
оценки издержек законопослушания.
Издержки доступа
Ни одним из изученных Институтом видов экономической деятельности нельзя
заниматься на законных основаниях без предварительного выполнения ряда
требований. Чтобы определить эти требования и связанные с ними затраты,
Институт изучил четыре сферы деятельности, в которых внелегальность была
основной социальной проблемой: промышленность, жилищное строительство,
торговлю и транспорт.
Издержки доступа к производственной деятельности
Для измерения издержек доступа к промышленности Институт был вынужден
прибегнуть к имитации. Начиная исследования, положенные в основу этой книги,
мы услышали самые противоречивые оценки того, насколько сложно развернуть
промышленное производство. Опрошенные нами законопослушные бизнесмены
свидетельствовали, что предварительные процедуры весьма обременительны, а
действующие вне рамок закона просто содрогались при разговоре о них, но юристы
утверждали, что процедуры достаточно просты и требуют немного времени. Мы
решили разобраться в этом сами.
Летом 1983 г. группа исследователей Института основала в предместье Лимы
фабрику по пошиву одежды и прошла все бюрократические процедуры, необходимые
для ее регистрации в соответствии с законом. Для простоты группа имитировала
развертывание бизнеса одним владельцем, а не товариществом или акционерным
обществом.
С этой целью они арендовали помещение, установили там швейные и вязальные
машины и другое необходимое оборудование, а также наняли четырех студентов
университета для прохождения различных бюрократических инстанций под
наблюдением юриста, хорошо знающего административное право. Выбранный для
имитации вид деятельности не только широко распространен в Перу, но и весьма
репрезентативен. Для регистрации такого рода предприятия нужно пройти 60%
бюрократических процедур, общих для всех видов промышленной деятельности, и
90% процедур, необходимых для неинкорпорированных предприятий.
Было решено испытать на себе всю без исключения канцелярскую волокиту, как это
приходится делать простому человеку, и давать взятки лишь после исполнения
всех законных требований, когда взятка становилась единственным способом
завершить регистрацию и продолжить эксперимент. В ходе эксперимента у команды
имитаторов 10 раз вымогали взятки для ускорения регистрации. Дважды они
вынуждены были согласиться, поскольку другого способа продолжать эксперимент
не представлялось. В восьми случаях они избежали дачи взяток, хотя это
оказалось нелегко. Имитация была организована так, словно имитаторы ежедневно
приезжают из внелегального поселения Вилла Эль Сальвадор в различные
административные центры. Они переходили из офиса в офис, делали детальные
записи, замеряли время, потраченное на разные формальности, и собрали массу
требуемых документов.
Результаты показали, что человек со скромными средствами должен потратить 289
дней на бюрократические процедуры, требуемые для заполнения 11 документов, и
лишь после этого сможет открыть небольшое предприятие.
По завершении имитации мы рассчитали издержки на все необходимые процедуры. По
нашим расчетам все вместе обошлось в 194,4 долл. Почти десятимесячное ожидание
разрешения открыть дело привело бы к потере чистого дохода в 1036,60 долл.
Общие затраты на законную регистрацию предприятия составили, таким образом,
1231 долл. — 32 минимальные месячные зарплаты.
Эти первоначальные результаты показали не только трудность доступа к
промышленной деятельности, но и абсурдность утверждения, что законы не создают
проблем. Они показали также абсолютную бесцельность всего порядка: несмотря на
289 дней, проведенных имитаторами в присутственных местах, и 11 полученных ими
разрешений, ни в одном из этих присутственных мест никто не заподозрил, что
участвует в игре.
Цена доступа к жилью
Следующим шагом было изучение цены доступа к жилью.
Использовать метод имитации оказалось невозможным, поскольку для этого было бы
необходимо создать ассоциацию или кооператив и привлечь несколько сот человек
к участию в длительном эксперименте. Нам удалось использовать два непрямых
метода. Анализируя содержание законов, мы смогли выяснить характеристики
различных процедур;
анализируя административную практику, мы определили среднюю продолжительность
этих процедур. Данное исследование охватывает те единственные три ситуации, в
которых власти выделили землю под строительство в период между 1981 г. (годом
принятия Закона о муниципалитетах) и датой проведения исследований
сотрудниками Института. Следует отметить, что в тот же самый период произошло
несколько сот захватов.
Мы выяснили следующее: если группа небогатых людей решает получить городскую
землю для жилищного строительства легально, она должна добиться официального
разрешения на пользование пустующей государственной землей, представить план
урбанизации, получить разрешение на строительство и сертификат соответствия
строений одобренному плану. Процесс занимает в среднем 83 месяца (6 лег и 11
месяцев), если выполнять все установленные требования.
В данном случае закон требует непропорционально больших затрат. Есть смысл
кратко рассмотреть каждую из основных стадий этого процесса.
Получение государственной земли
Если заинтересованные стороны не могут купить уже урбанизированный участок
земли и решают построить дом на вполне законных основаниях, они должны
испросить разрешение на получение государственной земли.
Эта процедура занимает 43 месяца (3 года и 7 месяцев). В ней участвуют до
шести министерств, в том числе президент Республики. Ввиду продолжительности
процедуры Институт решил выяснить последовательность необходимых
административных шагов и ответить на вопрос, является ли такая длительность
всех процедур следствием сопротивления бюрократии или же это результат
необходимости строгого исполнения установленных правил. 43 месяца, необходимые
для получения разрешения, являются результатом 207 бюрократических процедур,
которые затрагивают 48 различных правительственных учреждений. Каждая
процедура занимает примерно одну рабочую неделю.
Следует отметить, что всякий человек, приобретающий государственную землю,
получает в конце процесса неполноценное право владения. Например, в отличие от
обычного владельца частной собственности, получатель государственной земли
может продать или заложить ее лишь с согласия провинциального правительства.
Такая правовая дискриминация задевает только людей с небольшими средствами,
более всего нуждающихся в приобретении государственной земли для строительства
жилья.
Не следует полагать, что темный процесс получения разрешения идет сам по себе.
Он требует времени, информации и ресурсов. Чтобы подсчитать издержки, Институт
взял за основу некую гипотетическую ассоциацию жилищного строительства,
состоящую из 244 членов, и рассчитал затраты каждого члена ассоциации на
приобретение честным путем официального разрешения на клочок земли, где он мог
бы построить свой дом.
По нашим оценкам на выполнение процедур получения разрешения ассоциации
придется затратить 526 019 долл. Каждый участник тратит 2156 долл.. Другими
словами, всякий, кто в то время получал минимальную месячную зарплату, должен
был отдать свой полный доход за 4 года и 8 месяцев.
Согласование инфраструктуры
Выделенную государством землю следует осваивать. Согласно определению из
Национальных строительных правил это "процесс, включающий изменение
использования сельской или пустующей земли и предусматривающий создание
коммунальных сооружений".
Строительство не может вестись произвольно — в соответствии со вкусами и
финансовыми возможностями владельцев. Любой план застройки участка должен
прежде всего принимать во внимание назначение земли, определенное зональными
правилами, минимальные стандарты качества и максимально допустимую нагрузку на
инфраструктурные сооружения.
Только при соответствии плана всем критериям может быть начата застройка
участка. Необходимые согласования занимают в среднем 28 месяцев и включают по
меньшей мере три стадии, каждая из которых требует привлечения городского
совета-Лимы: утверждения подготовительных разработок, утверждение планов и
выдачи разрешений на внесение изменений в эти планы.
Разрешение на строительство
И, наконец, когда земля уже получена и создана инфраструктура, можно начинать
застройку. Но сначала нужно получить разрешение на строительство, а когда оно
закончено — получить сертификат соответствия застройки ранее утвержденному
плану. Институт обнаружил, что для получения этих двух документов в городском
Совете требуется обычно около 12 месяцев.
Очевидно, что люди захватывают землю и строят дома в нарушение закона прежде
всего потому, что законные каналы доступа к земле чрезвычайно трудно проходимы.
Бессмысленность ограничений делается особенно удручающей, если вспомнить, что
от силы 5% национальной территории в настоящее время используется для
хозяйственных целей. Экономическое значение остальным 95% придает лишь
деятельность людей. Застройка — обычный способ сообщить ценность земле, но
именно этот путь и ограничен законом.
83 месяца нужно убить на получение разрешений на землю, на создание
инфраструктуры, на строительство. Этот срок следует рассматривать как главное
препятствие, делающее законопослушание настолько дорогим, что для людей со
скромным достатком единственным выходом является внелегальная застройка. Это
типичный пример плохого закона.
Цена доступа к торговле
Далее Институт изучил условия доступа к торговле, ведущейся по закону. Только
существующие ограничения способны объяснить, почему лимчане, нарушая закон,
торгуют на улицах или на рынках. Институт изучил два пути, предлагаемых
каждому желающему торговать на законных основаниях — открытие магазина и
строительство рынка или торгового центра. В первом случае мы использовали тот
же подход, что при изучении промышленности: мы имитировали открытие магазина.
Во втором мы поступили так же, как при изучении жилищного строительства: мы
исследовали существующие законы и проанализировали рынки или торговые центры,
построенные уличными торговцами.
Открытие магазина в рамках закона
Исследователи вели себя как обычные люди со скромным достатком: проходили
через различные процедуры без всяких хитростей, выполняли предъявляемые
требования и пытались избежать взяток. Для проведения эксперимента был выбран
район Сан-Хуан де Мирафлорес. Это новый, процветающий в коммерческом отношении
район с хорошими дорогами. Были арендованы и оборудованы подходящие помещения,
и эксперимент начался.
Имитация показала, что для законного открытия небольшого магазина нужно пройти
ряд бюрократических процедур в трех различных правительственных департаментах.
Для этого требуется 43 дня и 590,56 долл., что составляет 15 минимальных
месячных зарплат по состоянию на дату окончания эксперимента.
Ясно видно, как существующие правила толкают людей на пренебрежение законом.
Строительство рынка
Институт изучил пять реальных случаев, когда продавцы организовывались, чтобы
построить свои собственные рынки. Эти случаи охватывают основные торговые
районы города.
Исследование показало, что для строительства рынка в рамках закона нужно
примерно 17 лет — от создания мини-рынка до возникновения надлежащим образом
оборудованного рынка. Если вычесть время, необходимое торговцам для
внезаконного объединения, то период ожидания составит по меньшей мере 14,5
года и может служить чистым показателем величины затрат на доступ к настоящему
рынку. (Крупные застройщики, действующие в рамках закона, тратят на все это
100 дней).
Трудности строительства собственных новых рынков объясняют, почему многие
становятся уличными торговцами. Ведь рынки появляются лишь тогда, когда
торговцы организованы и начинается процесс накопления сил и ресурсов. Этими же
трудностями объясняется и тот факт, что многие остаются уличными торговцами
намного дольше, чем хотели бы. Но несмотря ни на что, за последние 20 лет на
каждый государственный рынок торговцами было построено 12 рынков. Не будь
ограничений, они построили бы куда больше.
Цена доступа к транспорту
И, наконец, мы подошли к вопросу о цене доступа к транспорту. Здесь все
намного проще, чем в промышленности, жилищном строительстве и торговле, и в то
же время более драматично. Иными словами, законного доступа к этому виду
деятельности не существует.
Поэтому Институт не проводил имитации и не рассматривал реальных случаев,
поскольку их не было, а обратился непосредственно к закону, чтобы определить
существующие препятствия. Нынешняя процедура получения права на перевозку
пассажиров такова.
Во-первых, лишь государство дает право осуществлять перевозки. Никакая группа
перевозчиков не может сорганизоваться и запросить о выделении маршрута. Тем
самым полностью исключается свобода доступа к транспортной деятельности.
Во-вторых, лишь власти могут решить, на каких маршрутах следует увеличить
транспортное обслуживание. После того, как потребности выявлены, никто не
имеет права обращаться с предложением своих услуг, поскольку власти обязаны
предложить новый маршрут существующим в районе комитетам или компаниям.
Последние получают новые права, и происходит расширение маршрута. Только если
лицензированные перевозчики не в состоянии удовлетворить запрос, власти вправе
вовлечь в эту деятельность третью сторону.
В интересах точности Институт предпринял дальнейшее исследование, исходя из
гипотезы, что правовых препятствий не существует, но все бюрократические
препоны остаются на месте, а министерство транспорта и связи по-прежнему несет
ответственность за дела такого рода.
Исходя из этого, представители Института опросили чиновников министерства,
чтобы узнать их предположения о том, какой могла бы быть гипотетическая
процедура получения доступа к транспортной деятельности. Выявились две
возможности. Во-первых, группа людей может внелегально сформировать комитет и
запросить концессию на микроавтобусный маршрут. Во-вторых, группа людей может
создать корпорацию и запросить концессию на автобусный маршрут.
Чтобы получить концессию на маршрут микроавтобуса, нужно примерно 26 месяцев,
а на маршрут автобуса — около 27 месяцев.
Основные результаты наших исследований мы выразили через показатели издержек
доступа к промышленности, жилищному строительству, торговле и транспорту. Эти
издержки создаются действием правительственного регулирования, включающего
разные по своему значению и природе меры. Это регулирование, несомненно,
возникло из желания исправить недостатки рынка и улучшить планирование или
сделать частную деятельность более рациональной, но дало обратный эффект.
Появились новые затраты, дискриминирующие людей по уровню дохода и
гарантирующие тем, кто находится в лучшем финансовом положении, более легкий
доступ к преимуществам законопослушной деятельности. А беднякам пришлось
заниматься вполне хорошими видами деятельности — строительством, торговлей,
производством, перевозками — вне рамок закона. У нас плохие законы.
Цена продолжения деятельности в рамках закона
Выявив взаимосвязь людей и законов при начале разных видов экономической
деятельности, Институт изучил эту взаимосвязь в ходе самой деятельности. В
этот период люди также вынуждены подчиняться большому числу различных правил,
чтобы остаться в рамках закона. Для обозначения данного явления мы придумали
выражение "цена продолжения деятельности в рамках закона".
В широком смысле это выражение охватывает множество сложных ситуаций. Оно в
равной степени подразумевает издержки, порождаемые самими законом, — налоги,
подчиненность бюрократическим процедурам, соблюдение некоторых обязательных
норм при руководстве персоналом, более высокие ставки платежей за коммунальное
обслуживание, — а также издержки, косвенно создаваемые правовыми институтами
в целом — нестабильностью правовой системы, негарантированностью прав
собственности, неэффективностью судопроизводства при разрешении конфликтов или
взыскании долгов. Поскольку невозможно охватить все эти аспекты сразу,
Институт сосредоточился на изучении прямых затрат. Мы проанализировали отчеты
о прибыли. Анализ ограничивался лишь промышленными предприятиями.
Мы отобрали 50 небольших промышленных фирм, нанимающих не более четырех
работников. Фирмы работали в отраслях, для которых характерен высокий удельный
вес внелегальной деятельности: хлебопечение, изготовление трикотажных изделий,
пошив одежды, пошив обуви (за исключением резиновой и пластиковой),
производство мебели и столярные работы.
Анализируя эту выборку, исследователи обнаружили, что законопослушание
обходится небольшой производственной фирме в 347,7% ее посленалоговой прибыли
и в 11,3% ее производственных издержек. Иными словами, если бы не затраты на
подчинение закону, прибыли фирм, а значит их сбережения и потенциальный
инвестиционный капитал, были бы вчетверо выше.
Наша выборка помогла также определить относительную роль разных видов затрат.
Исследователи сгруппировали издержки по группам: налоговые, неналоговые и
расходы на коммунальное обслуживание. Оказалось, что 21,7% затрат на
законопослушание приходится на налоги, 72,7% — на другие требуемые законами
цели и оставшиеся 5,6% — это затраты на коммунальное обслуживание. Другими
словами, из каждых 100 долл., которые небольшая промышленная фирма обязана
уплатить, чтобы остаться в рамках закона, 22 долл. приходится на налоги, 73
долл. — на другие требуемые законом цели, и 5 долл. — на коммунальное
обслуживание.
В "другие требуемые законом затраты" входят расходы на требуемые законом
административные процедуры. Чтобы рассчитать время, поглощаемое этими
процедурам, Институт проанализировал деятельность 37 законно
зарегистрированных компаний, действующих в областях с относительно высоким
уровнем внелегальности: в производстве продуктов питания, деревянной мебели,
текстиля и одежды, химических изделий и пластмасс, печатной продукции,
металлоизделий, механических изделий и игрушек. Обнаружено, что компании
затрачивали примерно 40% общего рабочего времени их административного
персонала на исполнение бюрократических процедур. В среднем каждый из этих
служащих посвящал два с половиной дня в неделю такой работе — гигантская
растрата ресурсов!
Издержки на законопослушание не позволяют свободно распоряжаться прибылью,
возникающей в результате деятельности фирмы, и таким образом влияют на
потенциальную прибыль компаний. Последние могут использовать только 23,3 долл.
из каждых 100 долл. "излишков", представляющих собой потенциальную прибыль, а
оставшиеся 76,7 расходуются на выполнение требований закона. Вопреки возможным
предположениям, лишь 17,6 долл. из этой суммы идут на уплату налогов; 59,1
долл. идут на другие цели.
Прежде всего мы можем сделать вывод, что налоги — не главная проблема, и что
не налоговая политика определяет выбор — действовать в рамках закона или
внелегально. Сердцевину проблемы составляют иные требуемые законом расходы.
Деловые люди должны подчиняться массе правил, начиная от заполнения
бесконечного числа документов в правительственных учреждениях и кончая жестким
администрированием своего персонала. Похоже, что именно это оказывает решающее
влияние на выбор между ведением дел в рамках закона или внелегально. Наш
анализ свидетельствует, что трудоемкие технологии повышают бремя
законопослушания и толкают к капиталоемким технологиям. Люди, вытолкнутые из
производства, которым также не по силам законопослушание, подаются во
внелегалы. Поскольку в Перу в избытке скорее труд, чем капитал, результатом
является неэффективное использование ресурсов, разрушительно действующее на
общество в целом. Законы Перу поощряют скорее сверхкапитализацию производства
— просто за счет механизмов, которые делают законную занятость чрезмерно
обременительной.
Мы можем также заключить, что издержки на послушание законам, по всей
видимости, сильно влияют на тактику и стратегию бизнеса, определяют при любых
технологиях производства как приемы ведения дела, так и результаты. Эти
издержки изменяют распределение ресурсов и повышают производственные затраты в
целом, ограничивают мобильность факторов производства, увеличивают издержки
трансакций. Независимо от эффективности используемых технологий, это изменяет
прибыльность фирм. Процветание компании в меньшей степени зависит от того,
насколько хорошо она работает, и в большей — от издержек, налагаемых на нее
законом. Предприниматель, который лучше манипулирует этими издержками или
связями с чиновниками, оказывается более успешным, чем тот, кто озабочен лишь
производством.
И опять перед нами результаты плохого закона.
Цена внелегальности
Постепенно выяснив, что за деятельность в рамках закона надо платить, мы
поняли не только, почему люди действуют вне рамок закона, но и реальное
значение внелегальной системы. Если внелегалы пожелали установить новый свод
законов, значит, действуя за пределами закона и даже в нарушение его, они
утратили что-то важное. Нам пришлось присмотреться, что же они утратили.
Мы постепенно выяснили, что внелегальность — не лучший из возможных миров,
что она предполагает огромные издержки, что люди пытаются избежать этих затрат
всеми мыслимыми, но совершенно неудовлетворительными способами, что нарушение
законов в целом никому не нужно и что явный хаос, расточение ресурсов, захваты
и ежедневная отвага являются безнадежными и вызывающими попытками создать
альтернативу системе, которая отказала им в своей защите. Это открытие
позволило нам выдвинуть дополнительную концепцию: цена внелегальности.
Мы будем здесь различать издержки внелегальности, образуемые различием между
легальным и внелегальным бизнесом, и издержки, возникающие из-за отсутствия
хорошего закона. (Последняя концепция есть результат попытки определить, от
каких эффективных правовых механизмов должны отказаться люди, когда они решают
вести дела вне рамок закона).
Мы были ограничены, однако, эмпирическими наблюдениями, осуществленными во
внелегальных местах работы и жительства. Поэтому можем предложить лишь общий
перечень ограничений, иллюстрирующий, и то лишь отчасти, огромные потери,
которые несет страна из-за дискриминационных правовых структур. Вдобавок, в
данной работе мы исходим из того, что дела ведутся либо совершенно в рамках
закона, либо совершенно внелегально. В реальной жизни, разумеется, это не так:
многие виды легального бизнеса являются частично внелегальными, и наоборот.
Изученные нами случаи именно таковы, поскольку законность и внелегальность это
относительные понятия; но ради простоты мы будем предполагать, что внелегалы
действуют во всем вне закона, а легальный бизнес — никогда не нарушает
законных границ.
Цена внелегальности
Сначала мы попытались определить разницу между законными и внелегальными
видами деятельности или бизнеса и установить общие издержки, навлекаемые
деятельностью вне рамок закона.
Очевидно, что, во-первых, внелегальный бизнес требует огромных усилий, чтобы
избежать наказания со стороны властей. Для этого есть множество способов,
которые мы рассмотрим по порядку. Во-вторых, внелегальный бизнес служит
источником капиталов для законной деятельности без какого-либо реального
обратного движения, поскольку на него не распространяются преимущества,
сопутствующие легальной деятельности. В-третьих, внелегальный бизнес страдает
от последствий уклонения от некоторых налогов и нарушения законов о труде.
Ниже мы предъявим наши выводы о цене уклонения от наказаний, об издержках
передачи ресурсов, ухода от некоторых налогов и нарушения законов о труде. Мы
попытаемся объяснить, как на практике возникают издержки, отличающие легальную
деятельность от внелегальной и представляющие собой, следовательно, издержки
действий вне рамок закона.
Цена уклонения от наказаний
Первое значительное отличие между владельцем внелегального бизнеса и его
легальным коллегой состоит в огромных затратах внелегала на то, чтобы не
попасться. Он постоянно рискует быть наказанным за отсутствие разрешения,
неуплату налогов или за нарушение какого-либо регулирования. В ходе
исследований мы обнаружили, что это основной источник озабоченности у
внелегалов. Владелец внелегального бизнеса, по определению, не выполняет
некоторые или все требования, экономит на узаконенных затратах, однако несет
затраты, связанные с уклонением от соответствующих наказаний.
Есть разные стратегии избежать поимки и наказания. Основные предполагают
следующую совокупность действий: разбросать работников по небольшим и
малозаметным точкам, не рекламировать товары и услуги, не появляться на
определенных рынках, подкупить чиновников. Посещая подпольные фабрики, мы
обнаружили, что необходимость
...Закладка в соц.сетях
