Жанр: Экономика
Иной путь
...ание
транспортных перевозок. Сначала, вскоре после установления контроля за оплатой
проезда на внелегальных маршрутах, такой структурой стало специально созданное
Агентство по регулированию платы за проезд (ORETT).
Агентство ORETT было организовано для предотвращения кризисных ситуаций на
транспорте и контроля цен на билеты. Оно включало представителей государства,
перевозчиков, большинства министерств, вооруженных сил, студентов
университетов. Плата за проезд сделалась предметом политического и
бюрократического торга и в результате перестала быть показателем экономических
сил рынка, преобразовавшись в мерило политической силы сторон, участвующих в
переговорах. Это препятствовало достижению собственных целей государства,
поскольку переговоры не могли привести к решениям, необходимым для
рентабельной работы системы транспортных услуг. Потребность отдельных
участников в укреплении своего положения в ORETT побуждала их к демонстрации
политической силы через забастовки или марши протеста, не способствовавшие
установлению мира в обществе.
После введения внелегалов в правительственные структуры по контролю платы за
проезд, в 1970 г. их ввели в неофициальную Комиссию по технике и труду,
служившую консультативным органом для Департамента безопасности дорожного
движения. Политика, таким образом, проникла практически во все решения,
касающиеся транспорта.
В то же время внелегальность транспорта нарастала. В 1971 г., через 6 лет
после признания права внелегалов на эксплуатацию микроавтобусных маршрутов,
они контролировали 70 из каждых 100 пассажирских транспортных средств, оставив
лишь 30 на долю обычных компаний.
Большой бизнес: автобусы Д-300
Очередная стадия наступила, когда, невзирая на официальный запрет, внелегалы
заменили свои машины на автобусы Д-300.
До 70-х годов внелегалы не могли использовать машины вместимостью более 12
пассажиров, поскольку это было ясно запрещено законом 1965 г. Однако
увеличивающиеся потребности — это было десятилетие наивысшего в истории Лимы
роста населения, а равно и наивысшего уровня миграции — и недостаточная
эффективность микроавтобусов требовали более вместительных машин для
удовлетворения спроса. Ассоциация водителей транспорта "Хосе Гранада" и
комитет "37-М", истинные пионеры в истории внелегального транспорта, взяли
инициативу в свои руки.
Союзы перевозчиков знали по опыту, что для расширения масштабов деятельности
им нужно объединить не технические, а политические ресурсы. Поскольку нельзя
было просто пренебречь существовавшим запретом, они искали достаточно сильных
союзников, заинтересованных в преодолении законодательных барьеров.
Союзы обратились к фирме "Крайслер" с предложением купить более 100 шасси
модели Д-300 для сборки в Перу. С технической точки зрения Д-300 — это
устаревший трехтонный "Додж" с бензиновым двигателем, производимый в Бразилии
и предназначенный для перевозки грузов, а не пассажиров. Затем они обратились
в MORAVECO, национальное промышленное предприятие, предложив ему контракт на
производство кузовов. В качестве образца была предложена модель, специально
спроектированная для этого случая в США фирмой "Уэйн", — 43-местный автобус,
почти в 4 раза более вместительный, чем допускалось правилами 1965 г.
Масштаб операции требовал финансовой помощи. "Хосе Гранада" и "37-М"
обратились к помощи зарубежной банковской корпорации "Делтек". Они заключили
контракт на доверительное управление капиталом, согласно которому "Делтек"
покупала автомобили для внелегалов, а последние брали на себя регулярную
выплату долга. В контракте ассоциация "Хосе Гранада" в качестве своего
юридического адреса указала Кондевилью, бывшую тогда внелегальным поселением.
Тот факт, что их партнеры не возражали, свидетельствует о признании
внелегального бизнеса.
Хотя внелегалы и объединились с "Крайслером" и "Делтек", им еще предстояло
ввести Д-300 в эксплуатацию, при том что транспортные средства вместимостью
более 12 пассажиров были действительно запрещены. Они придумали хитроумную
уловку: убедили правительство, что здесь не нарушение закона, а политическая
победа официальных властей. Министр транспорта и связи генерал Анибал Меса
Куадра был приглашен на торжественное начало эксплуатации новых больших
автобусов. Представитель "перуанской революции" не мог отказаться от участия в
таком историческом событии.
Эта победа показательна во всех отношениях. Предпринимательское мастерство
внелегалов употребило извращение общественного сознания, при котором в выборе
базовой машины пришлось использовать не технические, а политические критерии.
Кроме того, стало ясно, что внелегалы, подобно своим легальным
предшественникам, могут достигать соглашений с государством об игнорировании
закона.
Привилегии, но не права собственности
На двенадцатом этапе проходили активные переговоры между государством и
внелегалами, завершившиеся в 1976 г. открытой конфронтацией. В результате
внелегалы утратили свой полулегальный статус и были вынуждены работать
исключительно в рамках внелегальной системы.
FED, присоединившаяся в 1969 г. к возглавляемой коммунистами CGTP, поскольку
последняя была одобрена военным правительством, вышла из нее в 1973 г., чтобы
установить еще более тесные связи с правительством. Она присоединилась к
Конфедерации рабочих перуанской революции (CTRP) — профсоюзному органу
диктатуры и тем самым настолько укрепила свое положение на переговорах с
властями, что любой комитет, желавший чего-то добиться, должен был войти в
нее. В июле 1976 г. Хуан П. Луна мог заявить, что транспортники "вошли в
правительство".
FED пыталась укрепить внелегальные права на маршруты, чтобы сделать
транспортные услуги более стабильными и гарантированными. Однако успеха эти
попытки не имели. Напротив, тесные политические связи между
перевозчиками-внелегалами и военным правительством надоумили военных, что
можно, ограничив права перевозчиков и усилив их зависимость, укрепить контроль
над ними. В соответствии с этим ежегодно с 1970 по 1975 г. накладывался запрет
на введение новых маршрутов, хотя в порядке исключения уже существовавшие
маршруты получали статус регулярных. Государство компенсировало такое
негативное отношение к внелегалам предоставлением им по линии FED всевозможных
привилегий: освобождало от налогов, от таможенных пошлин на автомобили и
запасные части, от обязанности выполнять определенные правила.
Ни одна из этих привилегий не компенсировала недостаток защищенности и
стабильности, и разочарованные перевозчики в июле 1976 г. объявили забастовку,
сопровождавшуюся яростными политическими демонстрациями. В отместку бывшим
союзникам военное правительство аннулировало выданные концессии. И до 1981 г.
внелегалы действовали без какого-либо правительственного признания, опираясь
лишь на силу внелегальной системы. При этом они укрепились настолько, что в
1979 г., по-прежнему отказывая им в праве на открытие новых маршрутов,
государство возложило на внелегалов ответственность за' разрешение
транспортных конфликтов.
В то же время в FED сменилось руководство. В 1978 г. FED вышла из CTRP и стала
независимым союзом, а Хуан П. Луна уступил лидерство Эрнанду Чан Лофоку. Ни
одно из этих событий не помешало внелегалам увеличивать свое влияние в сфере
транспортных услуг. В 1981 г. 81 из 100 автобусов принадлежал им.
Поиск еще более вместительных машин
Следующий шаг был сделан, когда владельцы автобусов опять вступили в сделку с
международными партнерами. Стремясь удовлетворить растущий спрос, перевозчики
решили перейти к эксплуатации автобусов на 80 пассажиров.
После нефтяного кризиса 1973 г. и падения генерала Веласко в 1975 г. военному
правительству пришлось расстаться с политикой низких цен на бензин.
Эксплуатация бензинового Д-300 стала крайне дорогой, а правительство по
прежнему не разрешало повысить плату за проезд. Внелегалы пришли к выводу, что
нужно переходить на более вместительные машины. Первой стала Д-500 — грузовик
той же фирмы "Крайслер", с более длинным шасси, чем у Д-300. MORAVECO и Томас
спроектировали кузов, рассчитанный на 71 пассажира. Из-за бензинового
двигателя этот автобус был не очень привлекателен, хотя некоторые владельцы
меняли бензиновый двигатель на дизельный фирмы "Перкинс".
Вслед за Д-500 появились другие крупногабаритные автобусы. Появился "Крайслер
Д-800", также с кузовом перуанского производства, но с двигателем, способным
работать как на бензине, так и на дизельном топливе. Затем последовал
"Вольво-ВВ-57", спроектированный специально для перевозки пассажиров, имевший
дизельный двигатель и 60 посадочных мест.
Но всего этого было недостаточно. Более того: возникала масса трудностей при
заключении контрактов и получении кредитов. Тогда союзы и федерации решили
действовать напрямую. FEI? оказала содействие в создании корпорации, названной
"Транспортес С.A." (TRANSA). В задачу корпорации входило приобретение машин
для внелегалов. FED воспользовалась тарифными льготами, предоставленными в
последние годы военной диктатуры, и вошла в контакт с представителями фирмы
"Мерседес Бенц" в Аргентине, которых заинтересовал совместный бизнес. Так были
приобретены специально спроектированные автобусы на 80 пассажиров, с кузовами
аргентинского производства и дизельными двигателями.
Перуанская фирма "Сканиа Вабис" предложила группе транспортников, не входившей
в TRANSA, автобус "Марко Поло" бразильского производства. Это был весьма
современный автобус, специально спроектированный для пассажирских перевозок,
снабженный дизельным двигателем с турбо-наддувом и позволявший перевозить до
80 пассажиров. Цена каждого автобуса составляла 72 тыс. долл. Возникли уже
финансовые проблемы; "Сканиа" через свою штаб-квартиру в Бразилии обратилась в
бразильскую систему страхования экспортных кредитов с просьбой рассматривать
перевозчиков как конечных покупателей автомобилей, и страховая компания
согласилась.
Для предоставления гарантий использовалось по меньшей мере 4 метода. В первую
очередь представители "Сканиа" в Перу проанализировали ценность маршрута.
Затем они объединили заинтересованных перевозчиков в группы по пять человек --
с большим и меньшим количеством имущества, чтобы каждый мог поручиться за
другого. Им было предложено заложить свои дома на 50% цены автобусов. Хотя
большинство перевозчиков жили во внелегальных поселениях и не имели законных
прав собственности на жилье, "Сканиа" пошла на эту сделку. Была сделана оценка
домов и земли и подписана закладная, по которой водители после получения
автобусов передавали свои права на дома и землю фирме "Сканиа". В качестве
дополнительной гарантии фирме закладывался еще и новый автобус.
Внелегальное право собственности и маршруты, таким образом, стали приемлемой
гарантией в коммерческих сделках. Было неявно признано, что внелегальная
система настолько устойчива, что позволяет совершать подобные сделки даже
после того, как государство аннулировало все концессии неформалов.
Легальность убивает
На четырнадцатом этапе внелегалы были практически легализованы, с чего и
начался упадок.
Изменение политического режима в 1980 г. предоставило внелегалам возможность
упрочить контакты с государством, а власти получили возможность наращивать
давление на них. В январе 1981 г. внелегалы организовали массовую забастовку,
которая закончилась подписанием компромиссного соглашения между их лидерами и
властями. Государство вновь признало их права на организацию новых маршрутов и
включило их лидеров в состав Совместной технической комиссии, созданной для
регулирования деятельности в области транспорта на следующие четыре года.
Взамен государство хотело получить поддержку внелегалов или хотя бы их
политический нейтралитет, а также их неизменную готовность терпеть
политический контроль над платой за проезд и над данной сферой услуг в целом.
В результате контроля плата за проезд в период с 1980 по 1984 г. снизилась на
15% в реальном выражении, а задолженность (выраженная в долларах) за
приобретение крупногабаритных транспортных средств возросла вследствие
девальвации на 1675,5%. Одновременно правительство ввело налог на бензин, и
этот налог в сочетании с инфляцией увеличил цену на бензин на 1727,3%. В
сложившейся ситуации, вместо того чтобы утвердить реалистичную плату за
проезд, учитывающую затраты на приобретение и импорт автомобилей и запасных
частей, выход на рынок капиталов и т.д., правительство избрало традиционную
политику детального обсуждения перемен, бюрократизируя и еще более усложняя
положение дел.
В январе 1984 г. государство основало Фонд финансирования наземного
транспорта, предназначенный для субсидирования владельцев автобусов и
финансирования их закупок. Им было разрешено уплачивать налоговую
задолженность по частям, они освобождались от таких налогов, как налог на
продажу, налог на фонд заработной платы и налог на капитализацию активов после
переоценки; прекращались все судебные разбирательства, направленные против
водителей. Спустя два месяца был установлен специальный режим импорта,
узаконивший беспошлинный ввоз автомобилей в случае их сборки внутри страны. В
1985 г. в последней отчаянной попытке спасти водителей-внелегалов государство
издало Закон о наземном транспорте, дабы "... содействовать созданию системы,
которая соотносила бы плату за проезд с реальными затратами на предоставление
услуг, чтобы дать возможность владельцам общественного транспорта избежать
финансового краха".
Но все эти меры лишь продлевали агонию. Ни одна из них не могла компенсировать
удешевление проезда, рост налогов и удорожание топлива, тяготы
государственного контроля и необходимость удовлетворять новым требованиям.
Владельцам автобусов приходилось снимать детали с одних машин, чтобы
продолжать работу на других.
В этой ситуации их лидеры были вынуждены заявить: "Мы проедаем собственные
автомобили". Когда же доходы упали и работа стала убыточной, они перестали
обслуживать свои автомобили. Внелегалы начали разоряться.
Новое поколение внелегалов
Последний этап в этой истории начался, когда появились пираты, т.е. внелегалы,
использовавшие углублявшийся кризис системы для захвата данной сферы
деятельности.
В то время как водители автобусов чинили изношенные автомобили, сидели по уши
в долгах и расходовали массу времени на канцелярскую волокиту и переговоры с
государством, их позиции постепенно завоевывались новым поколением внелегалов,
причем почти теми же приемами, какими их предшественники теснили автобусные
компании до 1965 г.
Узнаваемые по модернизированным вариантам тех же машин, что и двадцать лет
назад, и по пиратским флажкам на ветровом стекле, новые внелегалы
распространялись очень быстро. По нашим оценкам, в 1984 г. их насчитывалось
около 6800 против 7969 водителей-внелегалов, чьи маршруты подвергались захвату.
Так же как прежде автобусные компании, владельцы автобусов потеряли
возможность удовлетворять растущий спрос на услуги и были вытеснены теми, кто,
не нес расходы на ведение дел с государством и мог брать за проезд более
высокую плату и обеспечивать услуги лучшего качества. (В среднем пираты берут
за билет на 63% больше государственных расценок.) Спад и возрождение
пассажирских перевозок повторили прошлое, однако теперь жертвами стали прежние
захватчики. То же может произойти и с пиратами. Государство вскоре начало
поглощать их, обеспечивая им всяческую заботу в обмен на подчинение
правительственному контролю.
Объем внелегальных пассажирских перевозок тем не менее продолжал нарастать. К
1984 г. прежние внелегалы и новые пираты владели 91 из каждых 100 машин в
общественном транспорте. Лишь 9 принадлежали обычным автобусным компаниям.
Тайна периодических банкротств
Действующая логика и эволюция транспортных услуг оправдывают иронический
вывод: всякий раз, когда группе легальных или внелегальных бизнесменов удается
создать законченную систему услуг, эта группа начинает разоряться.
Автобусные компании вытеснили с рынка компанию "Метрополитен" и в свою очередь
были вытеснены к 1965 г. владельцами автобусов, уступившими место новым
пиратам 20 лет спустя. История транспорта представляет собой заколдованный
круг банкротств, за которые в значительной степени ответственна правовая
система, созданная государством.
Однако правовая система никогда не рассматривалась как проблема. Люди
предпочитали клеймить внелегалов, бюрократию или правительство. Между 1926 и
1984 г. ответственность за транспорт передавалась из рук в руки пятнадцать
раз: за ветвью исполнительной власти, которая курировала транспорт до 1921 г.,
последовало Министерство муниципального транспорта в 1926 г., Министерство
общественных работ в 1927 г., Министерство дорог и автотранспорта в 1929 г.,
Управление омнибусов Министерства дорог и автотранспорта в 1934 г.,
Координационный совет по транспорту в 1942 г., Министерство наземного
транспорта и перевозок в 1946 г., Министерство перевозок в 1963 г.,
Министерство городских перевозок и Министерство наземного транспорта в 1969
г., Министерство перевозок в 1972 г., преобразованное в следующем году в
Исполнительный комитет наземного транспорта и Министерство наземных перевозок
в 1981 г.
Дело, видимо, в том, что на протяжении многих лет правовая система не
позволяла проявляться громадной энергии и предпринимательскому таланту
легальных и внелегальных предпринимателей. Похоже, что система создана для
взаимодействия лишь с очень малым количеством заинтересованных групп, а не с
предпринимателями в целом. Официальное признание перевозчиков рассматривается
не как право, а как привилегия, даруемая в обмен на принятие политического
вмешательства и многочисленных тягот, включая контроль платы за проезд.
Такая ситуация полностью изменила поведение водителей транспорта и переместила
конкуренцию в области транспортных услуг со стоимости и качества на
безопасность. Вместо снижения цен на билеты и повышения качества и комфорта,
многие годы методами конкуренции были уменьшение безопасности и уплата взяток
чиновникам. Одной из многих привилегий, полученных в обмен на подчинение
правительственному контролю, было ослабление требований к безопасности со
стороны властей. Когда правительство постановило, что водители автобусов
должны платить лишь 10% суммы штрафов, налагаемых полицией, или когда оно
запретило полиции задерживать автобусы при почти любых нарушениях правил
движения, оно в действительности снизило стимулы к безопасному поведению.
Попытки судов косвенно наказывать нарушение правил безопасности через
предъявление гражданских исков были сорваны тем же самым путем.
Законодательство четко определяет контрактную ответственность, а именно
ответственность водителя транспортного средства за его пассажиров, и
внеконтрактную ответственность, т.е. ответственность водителя перед остальными
участниками уличного движения. Однако юридические процедуры настолько
запутанны, а наказания столь смехотворны, что затраты на привлечение водителя
к суду намного превышают получаемые выгоды. Другими словами, система такова,
что государству проще установить детальный контроль над транспортными
услугами, чем создать надлежащую инфраструктуру как для пассажиров, так и для
других участников дорожного движения.
Все вышеописанное сделало систему перевозок в Перу одной из самых опасных в
мире, гораздо опаснее, чем в крупных городах Европы. В дорожных происшествиях
в Перу гибнет в 11 раз больше людей, чем в ФРГ, и в 19 раз больше, чем в
Великобритании. В 1984 году одна авария со смертельным исходом приходилась в
Лиме на 260 автомашин, в ФРГ — на 2183 и в Англии — на каждые 3729
автомашин. Эти потрясающие цифры характеризуют еще и величину материальных
потерь общества, которая составила в 1984 г. 9,15 млн. долл. Такую цену
перуанское общество вынуждено платить, поскольку целью государственных
расходов является политический контроль над водителями, а не технический
контроль над транспортными средствами. Сложившаяся ситуация привела к крушению
надежд и огромному разочарованию тысяч индивидуальных водителей, которые
благодаря только своему труду и сбережениям обеспечивали 91% массовых
перевозок.
Эти проблемы могут навести на мысль, что внелегальный транспорт должен быть
полностью заменен общественными транспортными корпорациями, нацеленными на
соблюдение стандартов безопасности и качества. Но такое решение потребовало бы
грандиозных затрат. Институт подсчитал, что если бы государство решилось
исключить или запретить внелегальный транспорт, то лишь 9 из каждых 100 машин
общественного пользования смогли бы выйти на линию и обслужить лишь 21 % тех,
кто ежедневно пользуется этой услугой. Резкое сокращение городских
пассажирских перевозок очень тяжело ударило бы по беднейшим слоям населения. В
некоторых внелегальных поселениях практически замерло бы движение.
Чтобы заменить внелегальный парк автобусов государству в 1984 г. пришлось бы
выложить 620 млн. долл. — 41,2% всех государственных инвестиций в стране.
Плюс ежегодное инвестирование в среднем еще 49 млн. долл., чтобы удовлетворять
рост спроса на транспорт. При сохранении существующей платы за проезд это
потеря 93 млн. долл. в год. Короче говоря, инвестиции для замены внелегалов
увеличили бы и без того огромный бюджетный дефицит еще на 7,2%. И это без
учета соответствующей инфраструктуры (заправочные станции, ремонтные
мастерские и т.д.), которая потребовала бы не менее 400 млн. долл.
Остаются нерассмотренными еще несколько вопросов. Почему водители-внелегалы не
могли получить законный статус без нарушения закона? Почему они получили лишь
фактическое признание, но так никогда и не обрели вполне законного положения,
которое обеспечивало бы им надежную независимость, хотя их деятельность в
точности отвечала целям государства? Почему, когда они добились некоторой
легализации, это привело их к банкротству? Почему перуанское общество не
смогло определить истинные причины хаоса в транспортной системе и вместо этого
принялось осуждать водителей-внелегалов? Мы убеждены, что эти проблемы
порождены правовой системой Перу, рассмотрению которой и посвящаются следующие
главы.
Глава 5. Издержки и значение закона
Цена подчинения закону
Издержки доступа
Цена внелегальности
Последствия издержек от законопослушности и деятельности вне рамок закона для
всего народного хозяйства
Правовая система предопределяет развитие
В предыдущих главах мы детально рассмотрели вопрос о том, как появилась и
развивалась внелегальная деятельность в трех определенных областях. Мы
рассчитывали, что, опираясь на эмпирические исследования, нам удастся описать
фундаментальные характеристики системы внелегальных норм, выявленных
исследователями Института свободы и демократии, и проследить их историческую
эволюцию, выявить движущую ими логику.
Все это показало, что жизнь в нашем обществе требует громадных и напрасных
издержек, которые вынуждены нести в равной степени те, кто действуют легально
или внелегально. Мы увидели, как происходят захваты, как растет напряженность
дорожного движения и увеличивается число дорожно-транспортных происшествий.
Как постоянная правовая неопределенность отвлекает ресурсы, силы и
изобретательность от плодотворной деятельности на политические акции, имеющие
целью избежать правовых санкций и добиться признания присвоенных внелегальных
прав.
Считалось, что эти проблемы порождены множеством причин — миграцией,
несправедливым распределением доходов, безработицей, даже климатом. Но по мере
продолжения наших исследований становилось ясно, что ни одна из этих причин не
может объяснить величину и сложность возникших проблем. Миграцией можно
объяснить рост числа жителей столицы. Несправедливым распределением доходов --
сам факт миграции. Безработица объясняет избыток рабочей силы. Климат
показывает, почему определенный тип городского строительства возможен в данных
географических условиях. Однако ни один из этих факторов не дает ответ, почему
люди решают захватить землю для строительства домов, занять улицы для
торговли, завладеть маршрутами для обеспечения транспортных услуг. Короче
говоря, никто не в состоянии определить, почему одни предпочитают действовать
в рамках закона, а другие — внелегально, также как никто не может предсказать
результаты того или иного процесса.
Вот почему мы решили обратиться к самим внелегалам. Так мы узнали, что их
главные претензии — к закону, поняли, зачем им было нужно признание в рамках
правовой системы. Мы решили изучить правовую сторону вопроса и определить, как
она влияет на принятие решения — действовать ли в рамках закона или
внелегально, а также на результаты этого выбора. Для количественной оценки
этого влияния Институт провел ряд полевых исследований.
Ниже представлены результаты наших исследований. Во-первых, мы показываем цену
подчинения законам, — а она сказывается в принятии решений о начале,
продолжении или прекращении деятельности в рамках закона или внелегально.
Затем речь идет о цене нарушения законов — чем приходится платить за
отсутствие защиты и дополнительные возможности, возникающие при деятельности
внеправовых институтов. Мы продемонстрируем также, во что обходится все это
перуанскому обществу в целом. И, наконец, мы рассмотрим значение закона вообще
и особенно в процессе развития.
Исследования Института подтверждают, что эффективность экономической
деятельности зависит от регулирующего ее закона. Именно в этом смысле мы будем
говорить о "хороших законах" и "плохих законах': закон хорош, если он
гарантирует экономическую эффективность и способствует ей, и плох, если
препятствует ей или ухудшает ее. Из-за плохих законов нам приходится слишком
дорого платить за законопослушность; из-за отсутствия хороших законов мы
вынуждены нести издержки деятельности вне рамок закона.
Цена подчинения закону
В любой деятельности люди дважды определяют свое отношение к законопослушанию:
когда
...Закладка в соц.сетях
