Жанр: Экономика
Иной путь
...о парка
общественного транспорта Лимы. Легальный транспорт составлял оставшиеся 9%, в
том числе 4% принадлежали государственной Национальной корпорации городского
транспорта Перу (ENATRU), а 5% — кооперативам, корпорациям, принадлежащим
работникам и транспортной корпорации Лимы (TLMERS).
Восстановительная стоимость парка внелегальных транспортных средств составляла
620 млн. долл. в ценах 1984 г. Лидеры внелегальных водителей оценивают
дополнительные вложения в инфраструктуру — бензозаправочные станции,
ремонтные мастерские и другие необходимые сооружения и оборудование — по
меньшей мере в 400 млн. долл.
Внелегалы выполняют крайне важную социальную функцию — удовлетворяют
транспортные потребности жителей внелегальных поселений. Этот транспорт
обеспечивает связь между новыми жилыми массивами и городским центром, в то
время как государственная корпорация и другие компании обслуживают, как
правило, традиционные кварталы города.
Тот факт, что внелегальному сектору принадлежит столь большая доля в
пассажирских перевозках, означает, что, как и в случаях с жилищным
строительством и торговлей, здесь должна была возникнуть сложная система
экономических и правовых отношений, прежде чем стало возможным соответствующее
развитие. Ниже мы постараемся объяснить причины такого явления, описав
различные типы внелегального транспорта, внелегальные нормы, управляющие
поведением в этой среде, историческую эволюцию, а также многие проблемы
массовых пассажирских перевозок, возникавшие в силу политизированности позиций
государства.
Виды внелегальных транспортных средств
Разнообразию транспортных средств соответствует существование по меньшей мере
двух базовых типов организации транспорта. Первый известен как "маршрутное
такси" и обеспечивается седанами (на 5 человек). Второй обеспечивается
микроавтобусами (на 8--11 человек); микроавтобусами Д-300 на 16--18 сидячих
мест и общей вместимостью .до 43 пассажиров; автобусами Д-500, ВВ-57 и
"Мерседес-Бенц" вместимостью до 71, 77 и 90 пассажиров соответственно;
автобусами "Сканча Вабис", "Дженерал Моторс" и "Интернешнл", рассчитанными
более чем на 80 пассажиров. Разница между маршрутными такси и микроавтобусами
заключается в основном в размере используемых машин и, следовательно, в
масштабе операций. Качественных различий здесь нет. Как и в торговле, типы
внелегального транспорта представляют собой скорее не различия типов
организации, а ряд последовательных стадий общего процесса. Многие водители
внелегального транспорта, начинавшие на маршрутных такси, постепенно
приобретали микроавтобусы.
Не все водители в равной степени внелегальны, поскольку некоторые из них
получили особый вид административного признания — концессию. Не имеющие
концессий, вследствие их полной нелегальности, именуются "пиратами". Однако
наличие концессии не означает полной легальности операций, поскольку не дает
доступа ни к одному из благ, вытекающих из действительно законного статуса
(например, к правовой защищенности собственности и договоров, или к
ограниченной ответственности, благодаря которым можно было бы получить
страховку и кредит, и т. п.). Бюрократическое признание создает особый статус
с известной стабильностью и защищенностью операций. Именно такое положение и
делает эту деятельность внелегальной, подчиненной правилам внелегального
права, которое определяет, среди прочего, права владения.
Мы можем судить о важности внелегальной системы по тому факту, что водители 91
из каждых 100 транспортных пассажирских средств Лимы следуют правилам этой
системы, и лишь 9 придерживаются государственных правил. Таким образом, именно
внелегальная система общественно значима.
Захват маршрутов
Точно так же, как внелегальные поселенцы захватывают землю, а уличные торговцы
— улицы, водители внелегального транспорта захватывают маршруты. Маршрут не
материален, как земля или уличное пространство, а является чем-то неощутимым.
Он создается транспортными нуждами населения и определяется начальной и
конечной точками. Подобно уличным торговцам, водители внелегального транспорта
захватывали маршруты в основном индивидуально, действуя методом проб и ошибок,
который мы попытаемся описать.
В основе процесса лежит экономический расчет водителей внелегального
транспорта, которые пытаются оценить преимущества одного маршрута над другим.
Для этого им необходимо, как минимум, выявить потенциальную потребность в их
услугах, понять, какие новые районы или поселения недостаточно обеспечены
транспортом. Следует оценить потребность населения в поездках и реальную
возможность обслуживания. Оценка различных маршрутов складывается, таким
образом, из технических характеристик самого маршрута и нужд потенциальных
пользователей. Определив эти составляющие, водитель-внелегал может выделить
наиболее привлекательный маршрут и начать захват. Так внелегалы становятся
предпринимателями, поскольку в поисках лучшего способа заработать деньги,
выявить и удовлетворить спрос учатся соотносить доступные им ресурсы с
обстоятельствами.
Водители-внелегалы должны, кроме того, учесть возможную реакцию других людей,
поскольку захват маршрута всегда затрагивает интересы третьих лиц. Необходимо
знать, во-первых, есть ли другие внелегалы, которые также претендуют на этот
маршрут. Если да, то в соревновании за право обслуживать маршрут в конечном
итоге победит тот, кто сможет делать это с большей прибылью, иными словами --
кто вложит больше средств в захват данного маршрута.
Во-вторых, предполагаемый владелец маршрута должен учесть позицию полиции и
бюрократии. Если они против, с ними придется вести переговоры, либо собирая
подписи жителей под прошением о создании маршрута, либо с помощью взяток,
которые обычно полезны и для защиты от вторжения других водителей-внелегалов.
Наконец, следует учесть возможную реакцию жителей, часть которых
заинтересована в этой услуге и хотела бы видеть ее постоянной, а часть будет
возражать вследствие риска, создаваемого ростом уличного движения. По
завершении всех расчетов водитель в состоянии решить, захватывать ли выбранный
маршрут.
Захват используется не только для открытия и утверждения новых маршрутов. Он
также есть форма расширения или модификации уже существующих. А такие захваты
— уже дело не отдельных водителей, а групп, поскольку внелегальные
организации или комитеты должны одобрить захват на общем собрании, исходя из
оценок, полностью аналогичных вышеописанным. В ходе исследований Институт
поддерживал контакты с одним комитетом, который расширял свой маршрут путем
захвата. Комитет представлял собой небольшую группу людей, обслуживавших
малоприбыльный маршрут, который они получили в наследство от группы таксистов
и стремились захватить новые маршруты, чтобы повысить прибыльность.
Благодаря этому институт мог наблюдать, как водители-внелегалы решают эту
задачу. Во-первых, они оценили потенциальную протяженность маршрута, который
собирались захватить, держа в уме возможность привлечь большее число
пассажиров. Далее, поскольку они нацеливались только на небольшой участок
маршрута и не ожидали серьезного сопротивления со стороны третьих лиц, то
вошли в контакт со знакомым им мелким чиновником министерства транспорта и
связи и предложили ему 60 долл. за помощь в получении официального разрешения.
Позднее тот же чиновник от имени внелегалов договорился с полицией о
ежемесячной взятке в 10 долл., чтобы заручиться их хорошим отношением на
будущее.
Проведя такую подготовку, водители начали регулярные рейсы и одновременно
подали в министерство прошение об официальном признании, чтобы получить
документ, который подтверждал бы, что прошение подано и рассматривается.
Стараясь поддерживать регулярность рейсов, чтобы выработать у людей привычку
пользоваться их услугами, они собрали подписи, чтобы доказать властям наличие
спроса и собственную полезность. Год спустя, когда не только пассажиры, но и
полиция, чиновники и район в целом привыкли к их присутствию, водители сумели
закрепить свое положение, получив новую концессию.
Хотя многие водители-внелегалы успешно добились официального признания и даже
получили концессии на маршрут, первоначальным источником их прав является
захват. По оценкам Института, почти все ныне существующие маршруты имеют своим
источником захват, получающий впоследствии признание властей с неизменной
оговоркой, что это лишь временное исключение.
Захват — явление нежелательное. Необходимо затратить огромные средства,
прежде чем права, в любом случае негарантированные, будут наконец получены.
Более того, поскольку проблемы транспорта затрагивают не только пассажиров,
общество в целом страдает от коррумпированности чиновников, от отсутствия
порядка и безопасности на дорогах.
Право на присвоение маршрутов
Практика захватывания маршрутов позволяет внелегалам приступать к эксплуатации
еще до получения официальных разрешений. Это предполагает существование
внелегальных прав, которые мы назвали "правом на присвоение маршрута".
Предоставление транспортных услуг может быть экономически выгодным лишь
потому, что это право позволяет внелегалам эксплуатировать маршруты по своему
разумению и при желании свободно продать право на эксплуатацию маршрута. Но
поскольку это право имеет источником захват и базируется на внелегальных
нормах, оно несовершенно и требует признания государства в форме концессии.
Право на маршрут, таким образом, проходит длительный процесс
совершенствования, на протяжении которого делаются попытки придать ему
гарантированность и стабильность, чтобы оно приблизилось к легально
признанному праву собственности. Право на маршрут постепенно становится все
более исключительным, так как нет двух совершенно идентичных маршрутов, хотя
они могут в чем-то пересекаться. Возможность продажи права на маршрут делается
более гарантированной по мере выработки сложной системы передачи этого права.
Институт выявил две такие системы. Первая — это свободная система, в которой
каждый участник может продать свою долю в маршруте по собственному желанию,
без согласия остальных и без обязательств сначала предложить ее другим
водителям. В этих случаях продажа мало отличается от продажи доли в обычном
бизнесе, а в регистрационную книгу, ведущуюся комитетом, лишь вносится фамилия
нового члена. Иногда покупатель выплачивает комитету дополнительную сумму --
"вступительный взнос", означающий признание различного рода денежных
инвестиций и других издержек, понесенных старыми членами комитета в предыдущие
годы.
Вторая система менее свободна. Продающий свою долю должен учитывать
преимущественные права других водителей, входящих в комитет. Предпочтение
отдается водителям и кондукторам, не имеющим собственных автомобилей. В
некоторых случаях действует правило, что лишь комитет имеет право приобрести
долю, с тем, чтобы потом продать ее желающим работать на данном маршруте.
Возможны и другие методы продажи. В некоторых старых комитетах, на чьих
маршрутах осталось совсем мало пассажиров, продажа запрещена, а новые члены
принимаются лишь если они получили свое право по наследству. Мы обнаружили
комитеты, которые существуют уже в третьем поколении. Внелегальные правила
также определяют порядок действий в случае, когда водители уходят с маршрута.
Используя концепцию, известную как "коммунальное право", комитет выплачивает
уходящему его долю участия в инвестициях, выплатах в общие фонды и в других
издержках. Власти обычно совершенно не интересуются подобными вещами. Но
поскольку сделки вызывают изменения в официальных регистрах, власти учитывают
сообщения комитетов об изменении их состава.
Внелегальные организации водителей
По мере того, как права на захваченные маршруты растут в цене,
водители-внелегалы начинают стремиться к самоорганизации и к взаимодействию с
законными государственными институтами. Для этого им необходимо создать
организации на двух базовых уровнях: во-первых, комитеты водителей-внелегалов
одного маршрута; во-вторых, объединение комитетов в союзы и далее — в
федерации.
Комитеты
В сфере внелегального транспорта до захвата маршрутов контракты не
заключаются. После самостоятельного захвата маршрута каждый водитель вначале
работает независимо, сам устанавливает график и продолжительность работы, сам
назначает плату за проезд. Но эта независимость не может длиться бесконечно, и
приходится как-то координировать свою деятельностью с другими водителями,
работающими на том же маршруте, поскольку правильно выбранный по протяженности
и числу пассажиров маршрут притягивает новых конкурентов.
Организация имеет ряд преимуществ: позволяет снизить эксплуатационные расходы
и гарантирует регулярное предоставление услуг, что нравится пассажирам.
Объединенным водителям легче вести переговоры с властями и охранять
неприкосновенность своего маршрута. К тому же она дает возможность не
допускать на маршрут новичков после того, как количество автомобилей позволяет
удовлетворять запросы пассажиров.
По инициативе наиболее предприимчивых членов группы, водители, захватившие
маршрут, проводят закрытые встречи, на которых избирают лидеров и вырабатывают
порядок работы на маршруте. Проводится перепись членов организации,
устанавливается достаточно демократичный механизм периодического переизбрания
лидеров и принимается решение о создании общих фондов с обязательными взносами
и особого органа, именуемого комитетом, несущего особую ответственность за
достижение целей, поставленных членами организации. Вся эта сумма соглашений
может рассматриваться как договор о создании неофициальной компании.
Комитет есть учредительская структура, создаваемая после захвата для
достижения целей внелегального товарищества. Деятельность комитета
сосредоточена на двух задачах: во-первых, способствовать внелегальному бизнесу
и организовывать хозяйственную эксплуатацию маршрута, а во-вторых,
представлять интересы своей организации в переговорах с властями и защищать
полученные внелегальные права.
Такая двойственность отражена в специализации деятельности руководства
комитета. Существует генеральный секретарь, осуществляющий как руководство
бизнесом, так и представительство интересов, и другие секретари с различными
функциями. Организация бизнеса доверена секретарю по организационным вопросам,
ответственному за руководство в целом; секретарь по финансам управляет общим
фондом; секретарь по техническим вопросам отвечает за организацию ремонтных
мастерских, поставку запчастей и создание заправочных станций; секретарь по
социальным вопросам отвечает за отношения с общественностью; секретарь по
образованию и спорту — за создание библиотек и проведение футбольных матчей.
Секретарь по защите отвечает за переговоры с властями и дачу взяток, а
секретарю по печати и гласности доверена публикация циркуляров и бюллетеней.
Предпринимательские задачи комитета весьма сложны. Руководство должно повышать
качество обслуживания на захваченном участке маршрута, постоянно следить за
конъюнктурой рынка, обустраивать начальные и конечные остановки, что явно
запрещено законом, и устанавливать плату за проезд. Если комитет уже
согласился на то, что государство будет контролировать плату за проезд в обмен
на бюрократическое узаконивание, то он просто оценивает, можно ли работать при
установленной оплате проезда, и выбирает, какие привилегии потребовать в обмен
на отказ от возможной прибыли. Пиратские комитеты, не признающие
государственного контроля, сами устанавливают плату — либо единую на весь
маршрут, либо в зависимости от расстояния, если маршрут достаточно длинный.
Руководство также принимает решения об интервалах движения и порядке выезда
автомобилей на линию. Общее собрание, устанавливающее интервалы, назначает и
диспетчеров, наблюдающих за регулярностью движения на конечных остановках. Они
имеют право штрафовать водителей, выбивающихся из графика. Мы сталкивались
только с символическими штрафами: не более 50 центов за выход из графика.
Руководство решает, кроме того, кто из водителей, не имеющих собственных
автомобилей, будет работать посменно с владельцами машин, когда те отдыхают, и
устанавливает правила работы кондукторов, собирающих плату за проезд. Обычно
рекомендованных кем-либо кандидатов в сменщики утверждает общее собрание. Этим
водителям выплачивают некоторый процент от чистого дохода, принесенного данной
машиной — в среднем около 25%. Людей для сбора платы за проезд находят сами
водители, поскольку сборщик организует работу, отвечает за наполнение машины,
и должен следить, чтобы сменщик не прикарманивал деньги. Руководство ведет
также текущий учет водителей и машин, в основном для предоставления информации
властям в случае необходимости.
Комитет помогает решать проблемы финансирования, поскольку
водителям-внелегалам трудно получить кредит в обычных финансовых учреждениях.
Используются три подхода. Во-первых, создаются общие фонды, формируемые из
периодических добровольных взносов водителей. Эти средства хранятся на
совместном банковском счете, которым управляет секретарь по финансам. Со счета
оплачиваются расходы на приобретение запасных частей и на оптовые закупки
горючесмазочных материалов, на обновление парка автомобилей и вообще на любые
расходы комитета, будь то строительство или банкет.
Существуют также ссудные кассы. Они весьма похожи на общий фонд, но могут
предоставлять водителям ссуды для поддержания их деятельности. При начислении
процентов по ссудам комитет ориентируется не на установленный государством
банковский процент, а на ставку внелегального свободного рынка кредитов. Это,
безусловно, выгодно вкладчикам, поскольку процент по их вкладам выше, чем в
банке. Это выгодно и заемщикам, ибо никакой другой кредит им просто не
доступен. Кроме того, существует "кооперативный" кредит, который отличается от
ссудных касс только тем, что кооперативы действуют вполне легально.
Наконец, комитет стремится создать фонд взаимного страхования для компенсации
потерь, связанных с дорожно-транспортными происшествиями, поскольку
водители-внелегалы не имеют доступа к услугам обычных страховых компаний. На
общем собрании устанавливается перечень страхуемых рисков, куда обычно входят
травмы и материальный ущерб самого водителя, но не ущерб третьих сторон. Такие
фонды взаимного страхования организованы лишь в наиболее богатых и
цивилизованных комитетах. В остальных же существует неписаное правило: если в
результате аварии водитель теряет машину, ему дают работу в качестве сменщика
на лучшей машине маршрута до тех пор, пока его финансовое положение не
поправится.
Не менее сложны функции комитета и в отношениях с властями. Поскольку комитеты
действуют внелегально, они стремятся получить признание своих прав на
обслуживание маршрутов, а когда признание получено — добиваются
дополнительных преимуществ: права расширять маршрут по собственному
усмотрению, права обустраивать конечные и промежуточные остановки. Обычно
согласие достигается при взаимных уступках. Когда у властей возникают
политические интересы, они требуют в обмен на привилегии политическую
поддержку или обязательство не участвовать в политических забастовках.
Для быстрейшего достижения успеха на переговорах водители часто прибегают к
дополнительным формам давления. Поскольку организации водителей не вполне
признаны государством и не имеют доступа к официальным каналам выдвижения
требований, они используют, как правило, силовое давление — угрозы,
забастовки, марши, приостановку работы, или, например, сбор подписей. И вот
такими способами, то предлагая политическую поддержку, то провоцируя
беспорядки, водители-внелегалы ценой собственной политизации и вложения все
возрастающего объема ресурсов добивались сохранения внелегальных прав.
В интересах организации комитет подкупает чиновников. Обычно взятки дают для
ускорения бюрократических процедур и признания или защиты прав на маршрут.
Обычная процедура сбора взяток такова: один из чиновников периодически обходит
комитеты и вымогает дань, а если величина взятки уже согласована, собирает
деньги и делит их с коллегами. Если внелегалы решают дать взятку, то секретари
по обороне предлагают ее полицейскому участку и правительственным учреждениям
в обмен на желаемую услугу. Обычно бывает нужно, чтобы власти либо не
реагировали на удлинение маршрутов, либо защитили от пиратов, пытающихся
вторгнуться на установленный маршрут.
Союзы и федерации
Хотя комитеты обычно вполне успешно добивались признания своих прав на
маршруты, они сталкивались с огромными трудностями в получении доступа к более
высоким этажам власти.
Такие трудности возникают очень быстро, поскольку в обмен на частичную
легализацию государство предъявляет ряд претензий, в частности, оно пытается
ограничивать плату за проезд. С этого момента внелегалов начинает интересовать
не только защищенность и стабильность своих прав, но и получение новых
преимуществ, компенсирующих новые обязательства. Поскольку каждый комитет в
отдельности не может мобилизовать достаточное количество водителей и машин,
чтобы произвести впечатление на власти и общественность, они создают более
крупные организации, позволяющие эксплуатировать перераспределительную власть
государства. Комитеты объединяются в союзы, союзы — в федерации, и здесь-то и
возникают политические организации водителей-внелегалов.
В то время как комитеты являются элементом внелегальных компаний, союзы и
федерации возникают в результате политических соглашений, нацеленных на
легализацию прав и на компенсацию положений о потолке транспортных тарифов и
других государственных ограничений, возникающих после легализации. Союзы и
федерации (подобно комитетам) добиваются взаимных уступок и прибегают к весьма
схожим методам давления: сбор подписей, угрозы, приостановка работы, марши и
забастовки. Точно так же при нужде они подкупают чиновников.
Отсутствие законных средств самозащиты вынуждает водителей создавать
оборонительные политические организации. Участники процесса имеют все
основания в них участвовать. Иллюстрация тому — контроль за ценой билетов.
Демократическое правительство стремится предотвратить удорожание билетов,
чтобы сохранить имидж и популярность. Диктатура делает то же самое ради
легитимизации. Организации, со своей стороны, рассчитывают привлечь новых
членов, сохранить и упрочить влияние, а водителям-внелегалам нужны привилегии,
чтобы компенсировать низкую плату за проезд.
Наличие явных интересов ведет к "меркантилистскому" обмену, при котором
стороны стремятся использовать перераспределительные возможности государства.
Соответственно выживание или ведущая роль различных союзов и федераций зависит
от объема и качества преимуществ, которые они способны предоставить комитетам.
Комитеты же прагматически служат интересам водителей и не имеют идеологических
возражений против перехода из одной организации в другую в зависимости от
предлагаемых преимуществ. Способность устанавливать контакты или вести
переговоры с представителями власти способствует острой конкуренции между
организациями.
Две организации конкурируют в борьбе за полноту охвата водителей: Федерация
водителей Перу (FED) и Федерация водителей и подсобных рабочих Перу (ANEXOS).
Политически независимая FED объединяет большинство водителей транспорта. Ее
базой в Лиме является Союз водителей микроавтобусов, в который входит 95%
комитетов. ANEXOS примыкает к перуанской организации APRA и немногочисленна.
Ее база в Лиме — Союз водителей общественных такси и микроавтобусов Лимы,
представляющий лишь 5% комитетов. Как мы увидим позже, влияние этих двух
организаций менялось со сменой правительств, но в результате соперничества
водители-внелегалы добились с годами поразительных привилегий.
Что касается налогообложения, то здесь союзы и федерации совместными усилиями
добились списания налоговой задолженности за 1968 и 1970 гг.; освобождения от
гербового сбора, налога на фонд заработной платы и взносов в систему
социального страхования; освобождения от налогов на приобретение подержанных
автомобилей, от налогов на продажу и от дополнительных налогов .на продажу в
1968, 1970, 1971, 1978, 1981 и 1983 гг.; освобождения от налога на
транспортные средства в 1970 и 1971 гг.; освобождения от части подоходного
налога на предпринимателей, а также переоценки активов и капитализации
образовавшихся излишков. В области таможенных тарифов союзы и федерации
получили для водителей-внелегалов права импортировать автомобили и запасные
части беспошлинно в 1955--1961, и 1964 гг.; снижения тарифов вдвое в 1968,
1970--1973, 1976, 1977, 1980--1983 гг. По меньшей мере четырежды союзы и
федерации достигали сокращения штрафов за нарушение правил движения. В 1972 г.
водители-внелегалы платили лишь 10% от величины штрафов, налагаемых за мелкие
нарушения. В том же году власти впервые определили, какие нарушения относятся
к мелким, однако заявили затем, что за небольшим исключением все нарушения
незначительны. И, наконец, в 1981 г. было решено, что за нарушение правил
нельзя помещать автобусы на штрафные площадки, поскольку это оставит Лиму без
транспортных услуг.
Что касается участия в работе правительственных организаций, союзы и федерации
добились привилегии участвовать в органах, устанавливающих цены — в 1969 и
1981 гг.;
в органах, регулирующих предоставление транспортных услуг. — в 1970 и 1985
гг.; в органах, ответственных за распределение маршрутов — в 1979 г.; в
дирекции Фонда финансирования наземного транспорта — в 1983 г. Союзы и
федерации достигли также положения, при котором в случае неуплаты долгов
автобусы не подлежат конфискации, что снизило их коммерческую ответственность.
Наконец, создав Фонд содействия наземному, транспорту в 1980 г. и Фонд
финансирования наземного транспорта в 1981 г., власти обеспечили водителям
доступ к субсидированным, малопроцентным кредитам.
При всех этих привилегиях
...Закладка в соц.сетях
