Жанр: Экономика
Иной путь
...ннее сотрудничать с
интервенционистским правительством, с которым можно прийти к соглашению, чем
защищать безличную рыночную экономику, где нет способных защитить их
всемогущих правителей. Для них идеал частного сектора — это капитализм без
конкуренции, соединение государственной опеки и частного управления --
меркантилизм.
При всем этом, риторика наших традиционных левых и правых весьма напоминает
речи их зарубежных сторонников. За рубежом возникла иллюзия, будто Перу, как и
западным демократиям, свойственна плюралистическая политика, что правое крыло
желает укрепить частное предпринимательство и защитить общественную свободу, а
левое стремится помочь бедным и устранить социальную несправедливость.
Они ошибаются. Традиционные правые не являются носителями принципов, лежавших
в основе промышленной революции, а их социальная философия не совместима с
либерализмом (как его понимали в Европе XIX века). В Перу экономический
либерализм служил ширмой для консервативной меркантилистской политики, а не
орудием разрушения меркантилизма, как это было в Европе. Наши правительства,
когда им было нужно выглядеть привлекательно перед Западом, назначали "чистых"
либералов на стратегические посты, и те применяли свои теории на
макроэкономическом уровне, но не меняли правовых институтов, служащих
внутренней дискриминации. И даже этих людей убирали из правительства, когда
меркантилистский истеблишмент оказывался уж очень недоволен.
Перуанские либералы и консерваторы сходились в том, что дискриминационное
государственное вмешательство необходимо вследствие "культурной отсталости"
Перу. Эти либералы используют современнейший жаргон макротеории и ссылаются на
труды ортодоксальных либеральных экономистов, но когда дело доходит до
внутренних социальных и экономических проблем, они делают выбор в пользу
запретительных правовых механизмов, весьма далеких от либерализма. Результатом
стал своего рода внутренний правовой апартеид, когда деятельность небольшой
части населения вполне легальна, а все остальные действуют отчасти вне закона.
Вот почему в дополнение к законам о городском строительстве было принято
положение о внелегальных поселениях, система правовых норм для легального
транспорта была дополнена исключительными правилами для микроавтобусов, а
рядом с традиционным торговым правом возникли указы, направленные на уличных
торговцев. Традиционные правые никогда не задумывались над созданием законов,
одинаковых для всех. Полагая, что меркантилизм содержит все нужное для
передового либерального общества, и теперь требуются лишь иностранный капитал
и, возможно, более высокая культурная и расовая основа, либералы тратили
большую часть своих усилий на защиту правящего класса, его культуры и
традиций. Они никогда не стремились к проведению реформ и созданию институтов,
необходимых для развития современной экономики, адресованных всем слоям
населения.
Нечто подобное происходит с крайне левыми, поскольку, хотя они и завоевали
симпатии бедных, их экономические проекты безошибочно направлены на
государственный капитализм и не принимают в расчет потенциал, инициативу и
энергию народа. В этом они вполне реакционны. Мы убеждены, что такой подход в
конечном итоге устранит возможность прихода к власти левого правительства
демократическим, ненасильственным путем.
Итак, перед нами удивительный парадокс: большинство традиционных левых и
правых верят, что у нас Перу существует либеральный статус-кво. Исходя из
этого предположения меркантилистские предприниматели обращаются к западным
правительствам и своим союзникам в иностранном частном секторе за помощью в
сохранении системы, которая якобы подобна той, что существует на Западе.
Левые, со своей стороны, просят у своих идеологических союзников за рубежом
помощи в ликвидации либеральной системы, которая, по их мнению, потерпела
неудачу, а потому неработоспособна. И те, и другие ошибаются: Перу не является
либеральным обществом. Это меркантилистское общество.
Таким образом, когда консерваторы и левые в США занимают позиции в перуанском
конфликте, и первые поддерживают правых, а вторые — левых, они не отдают себе
отчета, что на самом деле поддерживают всего лишь меркантилизм в одном из его
многочисленных обличий. Обе стороны проигрывают, ибо отдают экстремистам
монопольный контроль над переменами. Поддерживающие традиционных правых
проигрывают больше, поскольку становятся защитниками статус-кво, связываемого
с беззаконием и нищетой. Неолиберализм, именуемый в США "неоконсерватизмом",
даже не представлен в местном политическом спектре и почти не оказывает
влияния на перуанскую интеллигенцию.
Надежды на человеческий капитал
Возможно, наиболее серьезный вред, причиненный меркантилистским подходом к
действительности, состоит в том, что он затуманил мозги множеству людей. И
левые, и правые в равной степени лелеяли массовую предубежденность против
бизнеса.
Левый романтизм восхваляет и даже превозносит простолюдинов, конечно, при
условии, что они довольствуются зависимой ролью и не пытаются сорганизоваться.
Народ при этом рассматривается как пассивный объект, нуждающийся в таких же
программах помощи, как инвалиды и безработные. Это как если бы левые ценили
среди рабочих только неудачников. Такой подход мало чем отличается от
патернализма правых, которым также симпатичны простые люди, пока речь идет о
верных слугах, ремесленниках или фольклорном своеобразии простонародья. А тех,
кто открывает собственный бизнес и требует деньги за услуги, устанавливая цены
в соответствии с требованиями рынка, они не одобряют. Тогда с негодованием
говорят, что их цены "непомерны", а предприимчивых работников называют
"ворами" или "мошенниками". И левые, и правые признают право метисов с
высокогорных плато жить среди нас, но лишь до той поры, пока мы нужны им как
организаторы и работодатели.
Конкурентоспособный деловой народ как в легальном, так и в теневом секторах
фактически является новой генерацией. Они отвергли покровительство политиков.
Они, пожалуй, и нелюбезны, и невоспитанны — вспомните, что говорят о
водителях микроавтобусов и уличных торговцах, — но обеспечивают более прочную
основу развития, чем скептические бюрократы или искатели привилегий. Эти
предприимчивые люди покинули родные края, порвали с прошлым, не имея никаких
гарантированных перспектив на будущее, они научились выявлять и удовлетворять
нужды других, а их уверенность в собственных силах сильнее страха перед
конкуренцией. Когда они что-то начинают, они знают о риске неудачи. Ежедневно
они сталкиваются с дилеммой: что и как делать? По какой цене покупать и
продавать? Смогут ли они найти постоянных клиентов? За каждым продуктом,
предлагаемым или произведенным, за всей видимостью хаоса или относительной
внелегальностью стоят сложнейшие расчеты и трудные решения.
Способность рисковать и рассчитывать очень важна, ибо означает, что уже
создана широкая база для предпринимательства. В Перу теневой сектор превратил
в предпринимателей большое число людей. Они умеют добиваться успеха,
относительно эффективно используя имеющиеся ресурсы, включая собственный труд.
Это и есть фундамент развития, поскольку богатство есть результат соединения
взаимозаменяемых ресурсов с производительным трудом. Богатство создается
преимущественно личными усилиями каждого. Оно накапливается мало-помалу на
рынке, где обмениваются товары, услуги и идеи и где люди постоянно учатся и
приспосабливаются к нуждам других. Приносит богатство не обладание ресурсами,
а знание того, как их использовать.
Новый деловой класс является весьма ценным ресурсом: это человеческий капитал,
необходимый для экономического взлета. Он помог выжить тем, кто не имел
ничего, и служил аварийным клапаном для сброса социального давления. Он
сообщил мобильность и рыночную приспособляемость волне мигрантов и фактически
делает то, чего государство никогда бы не смогло сделать: вовлекает множество
аутсайдеров в систему денежного обмена. Выгоды, приносимые Перу этими новыми
предпринимателями, намного перевешивают вред, наносимый террористами и
меркантилистами. Подавляющее большинство населения имеет одну общую цель --
преодолеть бедность и добиться процветания.
Перед нами две задачи: освободить энергию теневиков из тисков карательной
правовой системы и передать жизненную силу, настойчивость и упования
нарождающегося делового класса остальному населению. Решение таково:
необходимо изменить правовые институты и снизить издержки достижения
богатства, а также открыть людям доступ к системе, чтобы они могли участвовать
к экономической и социальной деятельности и конкурировать на равных условиях.
Конечная цель — современная рыночная экономика, которая пока является
единственным известным путем развития, основанного на массовом
предпринимательстве.
Предпринимательские ресурсы страны могут проявиться лишь когда это позволяют
господствующие институты. Достаточно взглянуть на перуанцев, обреченных в
своей стране на бедность и прозябание, но достигающих успеха в других странах,
где их деятельность ограждена соответствующими институтами. Экономическая
система общества определяется тем, как действуют его правовые институты. В
меркантилистской системе только немногие группы имеют доступ к
предпринимательству. Если такой доступ открыт только государственным
чиновникам, перед нами государственный капитализм, коллективистская система. А
если каждый гражданин, невзирая на его происхождение, цвет кожи, пол, род
занятий или политическую ориентацию, имеет реальный доступ к хозяйственной
деятельности, тогда перед нами истинно демократическая экономика — рыночная
экономика.
Крайне важно, на какое место в обществе мы поставим деловую инициативу. Если
она будет доступна всем перуанцам, мы сможем раскупорить огромные
предпринимательские ресурсы. Чем больше людей смогут участвовать в
хозяйственной деятельности и находить существующие возможности, тем больше
потенциал развития. Сила рыночной экономики в том, что она опирается на
изобретательность народа и его способность трудиться, а не на ограниченные
возможности произвольно избранной элиты. Нужно лишь перейти от системы, в
которой люди подчинены целям государства, к системе, в которой государство
поставлено на службу людям и обществу.
План перемен
Мы увидели, что для ненасильственного отхода от меркантилизма нужно приблизить
правовую систему к действительности. Данная книга показывает, что существующая
система законотворчества была неспособна идти в ногу с событиями, и это
породило дискриминацию против простонародья и неуважение к законам.
Нахождение путей мирного отхода от меркантилизма, следовательно, означает
перестройку наших примитивных правовых институтов таким -образом, чтобы в
рамках постоянно усложняющегося и все более разнообразного общества стали
возможны мирные взаимозависимость и развитие. Со времен испанского завоевания
не было столь мощных и далеко идущих изменений, как те, что происходят сейчас
в Перу. Мы уже не состоим из самодостаточных общин, а постепенно становимся
все более взаимозависимыми. Перемены будут продолжаться, а мы должны изобрести
правовые институты и формы правления, которые позволят нам мирно сотрудничать
в течение длительного и, возможно, непрекращающегося процесса перемен.
Для этого нам следует опереться на то, что действительно работоспособно.
Говоря определеннее, необходимо опереться на внеле1альную систему, которую,
как мы видели, приемлет большинство населения. Эта система, регулирующая права
собственности и контракты, дееспособность которой обеспечивают
децентрализованные внелегальные организации, развилась в ходе добровольного
приспособления к новым обстоятельствам. Основные нормы внелегального права
более универсальны и абстрактны, чем нормы меркантилистской системы, поскольку
они являются реакцией на появление урбанизированного общества, которое
размерами и изменчивостью превосходит традиционное перуанское общество. Они
представляют собой результат процесса спонтанной адаптации к жизни, которая
требует большей взаимозависимости и координации.
Эти нормы несовершенны. Они не достаточно дееспособны из-за отсутствия системы
принуждения, не кодифицированы и не достаточно точны из-за нехватки
технической терминологии. Но можно не сомневаться, что они подходят для нашего
общества, поскольку значительное число людей добровольно их соблюдают.
Экономическая теория указывает, что такое добровольное подчинение нормам имеет
место лишь когда внелегальная система относительно более эффективна, чем
официальное право. Ни одно общество не станет подчиняться законам, которые ему
не подходят; а этим подчиняются многие, из чего следует, что они эффективны.
Более того, эти внелегальные законы есть явление чисто перуанское, это --
результат национального опыта. Спонтанное порождение внелегальных норм теневым
сектором стало началом преобразования существующего порядка, указало путь
развития правовым институтам, если они хотят приспособиться к новым условиям и
стать опять полезными для общества.
Нужна правовая и институциональная система, которая сделает возможным
спонтанное упорядочивание хозяйственной деятельности, устранит помехи
законопослушному бизнесу и обеспечит ему законные гарантии, передаст в частные
руки ту ответственность и инициативу, которые государство так бесплодно
монополизировало. Все это позволило бы правовой системе опять стать полезной
для общества.
Существующие правовые институты не позволяют нам знать, как именно разные
группы перуанцев понимают хорошую жизнь и должное решение своих проблем.
Последние 40 лет притязания и достижения нашего населения постоянно удивляли
правителей страны. Отчасти это происходило потому, что у перуанцев разные
цели, и они меняются в ходе быстрой эволюции, диверсификации и
индивидуализации. Но ясно, что нет надобности пытаться вот уже который раз
навязывать стране "национальный проект", предполагающий достижение точно
определенных результатов. Это просто немыслимо в стране со столь разнородным и
многочисленным населением, как Перу. Законы должны обеспечивать каждому
возможность ставить и достигать свои цели, если они не приносят вреда другим.
Разнообразие перуанцев ценнее, чем их схожесть. Чем ставить себе непосильную
задачу выработать общие цели, нам нужно договориться о законных средствах
достижения любой законной цели.
Необходимо действовать в двух направлениях. Во-первых, нужно решить
институциональные проблемы: удалить препятствия, мешающие интеграции
легального и теневого секторов. Во-вторых, нужно создать условия для решения
будущих институциональных проблем, а значит — изменить методы
законотворчества. Ниже мы рассмотрим оба направления действий.
Существующие институциональные проблемы
Прежде всего деятели как легального, так и теневого секторов должны быть
интегрированы единой правовой и экономической системой, исключающей
дискриминацию. Это позволит всему населению в полной мере реализовать свою
созидательную энергию.
Когда говорят об интеграции легального и теневого секторов, одни имеют в виду
"иллегализацию" деятелей легального сектора и освобождение их от правовых
ограничений, а другие — "легализацию" теневиков и сокращение отрицательных
последствий внелегальности. Такая интеграция должна фактически означать две
вещи: устранение бесполезных ограничений в легальной системе и возможность
любому желающему войти в новый легальный сектор.
История показывает, что развитое общество возникло в странах, где мигрантов
удалось интегрировать в структуры общества и где были созданы институты,
дававшие каждому шанс участвовать в производстве. Там, где источником успеха
стали производство нужных стране товаров и услуг, а не государственные
привилегии, имели место прогресс, процветание и, разумеется, интеграция. В
странах, где правовые институты никак не отреагировали на процесс миграции,
значительного процветания не было достигнуто, нарастали волнения, происходили
вспышки насилия.
Изменить правовые институты — задача не из легких. Для этого необходимо
определить наиболее тяжелые и неотложные проблемы страны, понять, какие
правовые институты наиболее эффективно открывают возможности инициативы и
предприимчивости, какие — поощряют предпринимательские качества, необходимые
для создания богатства и какие способствуют координации усилий, нацеленных на
эффективное использование ресурсов.
В этой связи внелегальная система показывает нам, что прежде всего и сильнее
всего перуанцы ценят надежные права собственности, правовую защиту контрактов
и свободу предпринимательства. Они хотят иметь вспомогательные законные
инструменты, которых у них нет сейчас. Кроме того, они хотят устранения по
возможности всех мешающих правовых норм. Наконец, они хотят во многих областях
деятельности заменить государство частными организациями. Таким образом,
минимальная программа интеграции страны потребует упрощения и децентрализации
правительственной бюрократии и окончательного дерегулирования и деполитизации
хозяйственной жизни. Рассмотрим эти положения.
Упрощение
Под "упрощением" мы понимаем оптимизацию функционирования правовых институтов
за счет устранения дублирующих и ненужных законов. Упрощение затрагивает не
корни меркантилистской системы, а лишь' некоторые ее следствия.
Упрощение требует, чтобы мы выявили наиболее вредные нормы права, повышающие
издержки легального и теневого секторов, в том числе издержки доступа к ним.
Такие издержки ведут к растранжириванию ресурсов, ограничивают возможности
легального сектора адаптироваться к меняющимся экономическим обстоятельствам и
препятствуют полному раскрытию возможностей теневиков.
Эти три проблемы задевают и потребителей, которые страдают от снижения
качества товаров и услуг и от роста цен. И то и другое имеет причиной
чрезмерность регулирования и снижение эффективности предприятий. Эти же
проблемы задевают работников и поставщиков, доходы которых сокращаются из-за
того, что их вклад в дело используется менее эффективно.
Упрощение означает использование методов уже хорошо известных в развитых
странах как "дебюрократизация". Сюда входит замена правил, определяющих методы
достижения определенных целей, правилами, определяющими сами цели или
стандарты. Это облегчает бремя тех, кто должен подчиняться соответствующим
регламентам, поскольку у них открывается возможность искать более рациональные
и эффективные методы достижения заданных законом стандартов. Сокращается
волокита и обеспечиваются более эффективные средства контроля за соблюдением
требований закона.
Упрощение также предполагает измерение дееспособности вновь принятых законов,
эффективность и необходимость которых еще не ясны. Здесь инструментом являются
так называемые "закатывающиеся законы", то есть такие, действие которых
автоматически прекращается после определенного срока. Только если опыт показал
полезность закона, его действие возобновляется.
Чтобы сократить количество бумажной работы, производимой правительством, можно
увязать программы сокращения бумагооборота с распределением бюджета — чем
меньше волокиты, тем больше бюджетных средств. Другой вариант — сделать
бюрократическую деятельность гласной, чтобы публика видела, на каких законах
или обычаях зиждется канцелярская практика, и, соответственно, оказывала
давление в пользу исключения вредной и ненужной административной практики.
По большей части упрощение означает снижение издержек без изменения
политической системы. Когда перуанские правительства говорят о сокращении
бюрократии, они обычно имеют в виду упрощение. Правительства готовы изменить
закон, если это не затрагивает их полномочий.
Децентрализация
Под "децентрализацией" мы имеем в виду передачу законодательной и
административной ответственности от центрального правительства местным и
региональным правительствам, чтобы приблизить власти к реальной жизни и
насущным проблемам. Это означает предоставление местным правительствам права
не согласовывать с центром решения по всем региональным проблемам, которые не
могут оказать отрицательного воздействия на остальную часть страны.
Децентрализация не есть "деконцентрация", что часто путают. Когда отделение
сельскохозяйственного банка открывается в Пиуре, а Конституционный суд в
Арекуипе, это — деконцентрация. Децентрализация означает передачу части
законодательных и других прав местным правительствам. Деконцентрация же есть
просто передача некоторых функций из центра в провинции.
Подобно упрощению, децентрализация не изменяет основ меркантилистской системы,
поскольку сговор между правительствами и привилегированными группами может
иметь место как на локальном, так и на национальном уровне. Децентрализация
может играть весьма важную вспомогательную роль в осуществлении перемен,
поскольку она позволяет местным правительствам конкурировать между собой, а
населению — оценивать: кто облегчает хозяйственную жизнь, а кто — нет.
Территория с лучшими законами получит преимущество, и там будут оседать
предприниматели, а другие будут соперничать с ней, что приведет к повышению
качества законотворчества по всей стране.
Далее, поскольку внелегальность возникает вследствие недостатка связи между
правителями и управляемыми, то передача права принятия решений на местный
уровень, где дистанция между ними меньше, может улучшить положение дел. Более
того, большинство проблем, связанных с внелегальной деятельностью, существуют
лишь на местном уровне.
Хотя некоторые общие законы способны разрешить проблемы значительной части
населения, массу вопросов можно эффективно обсудить и решить лишь на более
низком уровне. И, наконец, децентрализация решений облегчает
экспериментирование и нащупывание подходов к общим решениям.
Хотя передача полномочий была лишь частичной и ограниченной, делегирование
муниципальным правительствам в 1980 г. права принимать решения по жилищным
вопросам сократило время получения соответствующих документов и разрешений в
провинции Лима в 4--5 раз.
Дерегулирование
Под "дерегулированием" мы понимаем рост ответственности и возможностей для
частных лиц и сужение их для государства. Как и демократическое
законотворчество, дерегулирование затрагивает самые корни меркантилизма.
Дерегулирование включает деполитизацию экономики, чтобы защитить государство
от манипуляций перераспределительных синдикатов, а экономику — от политиков,
также как некогда церковь была отделена от государства. Хотя все
экономические, религиозные и политические системы взаимозависимы и образуют
основу социального порядка, каждая нуждается в значительной автономии, чтобы
никто не жил за счет других.
Нужно освободить экономику от политических маклеров, от произвола
законодателей и паразитических интересов. Политическую жизнь, в свою очередь,
нужно освободить от влияния экономических властных структур. Ее эффективность
и устойчивость следует увеличить, ограничив число решаемых проблем. Нам нужно
сильное и эффективное государство, а для этого оно должно оставить детали и
подробности частным лицам, а на себя взять создание базовых условий для
развития.
На практике дерегулирование означает следующее. Контроль за исполнением
хозяйственного законодательства должен быть передан из рук бюрократического
аппарата суду. Следует предоставить доступ к рынку всем и каждому. Государство
должно заниматься только тем, чего не могут отдельные люди. И, наконец,
необходимо делегировать добровольным структурам и объединениям ответственность
за то, что они способны делать лучше, чем кто-либо еще.
Выполнение первого положения отобрало бы у государства право ограничивать или
предоставлять доступ к производству. Тем самым была бы сужена возможность
государства решать, кто может производить, а кто — нет, какие нужны товары и
услуги, по какой цене и в каких количествах. Это не приведет к хаосу.
Дерегулирование означало бы высвобождение государственных ресурсов для
поддержания прямых и эффективных правил игры, для предотвращения
злоупотреблений свободой. Перенаселенность, антисанитария и грязь, беспорядок
и отсутствие координации, характерные в основном для внелегальной
деятельности, показывают, насколько неэффективны попытки управлять
производством напрямую и насколько важнее укреплять систему внеконтрактной
ответственности, чтобы ликвидировать, корректировать или наказывать за
неблагоприятные последствия индивидуальной деятельности.
Государству требуется общедоступная, быстрая и эффективная система правосудия.
Нужно отказаться от административного контроля экономики и передать в руки
судебных органов контроль за исполнением правил и законов. Благодаря этому
государство отойдет от управления ресурсами и сосредоточится на управлении
правосудием, чтобы гарантировать соблюдение закона и не оставлять
безнаказанным ни одного нарушения. Опыт развитых стран показывает, что гораздо
разумнее нацелить общественные усилия на создание эффективной и честной
системы судебных органов, которые будут обеспечивать законопослушность частных
лиц — организаторов работы производительного аппарата страны, чем пытаться
превратить государство в хорошего предпринимателя. Интервенционистскому
государству нужны бюрократы, инспектора, делопроизводители, экономисты,
бухгалтеры и другие чиновники. Их число сокращается с упрощением законов,
поскольку система судебных органов нормально функционирует при относительной
немногочисленности тяжущихся, а не когда в тяжбы вовлечены огромные массы
граждан.
Вот почему так важно реформировать и расширить судебную систему,, арбитраж,
систему мировых судей и вообще все институты, способные поддерживать порядок
без окостенелости, коррупции и расточительства, сопровождающих прямое
государственное вмешательство в экономическую жизнь.
Государство должно также предоставлять правовые инструменты, облегчающие
экономическое развитие. Это означает такое изменение правовых институтов,
к
...Закладка в соц.сетях
