4_1
страница №17
...ия налогообложения для обеспечения большего равенства доходов, повлекли за собой развитие налогового права, социального права, делового права, сложности и противоречия которых не перестают приводить в растерянность самих специалистов по этим вопросам.Как решать эти проблемы? Было бы абсурдным верить, что их можно оставить на милость рынка. Сложность возникла как реакция властей на реальные противоречия, реакция, в основании которой лежит логическая ошибка. Рассуждение шло таким образом, будто единственным способом овладеть этой сложностью было противопоставление ей еще большего числа правил. Однако современное размышление о человеческих системах (les syste'mes humains) начинает oбнаруживать парадоксальную идею о том, что единственным эффективным ответом на нее является ответ "простоты" (de la simplicite'). А это требует намного больших усилий в области умножения знаний о таких системах и проведения в них экспериментирования.
Прежде всего следует отметить, что наиболее эффективными регламентациями являются такие, которые опираются на уже существующие регуляции конкретной человеческой системы. Единственной целью регламентаций тогда становится их гарантия и усиление. Лучшее изучение традиций, обычаев и регуляций такого рода могло бы привести к значительному ограничению необходимого регламентирования и к созданию более простых правил.
С другой стороны, нужно попытаться переосмыслить методы их применения. Странно констатировать, но концепция устрашения, действенность которой столь долго оспаривалась в области уголовного законодательства, остается, напротив, ключевой концепцией в области гражданского регламентирования. О карательном характере последнего приходится сожалеть тем более потому, что принципы наказания воспринимаются плохо. Мы превращаем отношения индивидов и коллектива в разновидность социальной игры в воров и жандармов, в которой множество правил и видов контролирования смягчается слабостью их применения.
Однако разве не было бы более разумным попробовать сначала лучше понять рациональность тех видов поведения, которые считаются нежелательными, а затем попытаться воздействовать на условия, которые их порождают, с одной стороны, и попытаться предусмотреть внимательнее возможности ошибки - с другой.
:Проблема, стоящая перед нами, - это проблема трансформации сложной системы; для того чтобы достичь успеха в ее решении, нужно найти иные рычаги воздействия, нежели страх
и добродетель.
Первое замечание должно касаться ресурсов. Карательный подход исходит из размышления о принуждениях (contraintes). Это - руссоистское, упрощенное рассуждение: человек - хороший, достаточно ликвидировать принуждения, которые навязывает общество, и позволить ему самому найти средства устроить свои дела. Марксисты и либералы, несмотря на их сильнейшие расхождения, в одинаковой степени оказываются отмеченными этой философией (которую они заимствовали у философов XVIII в.). Ни те, ни другие не уважают общество такое, как оно есть. Они не хотят понять, что только в этом обществе они могут найти ресурсы для развития, что успех любой реформы есть плод процесса обучений, что именно эта способность человека к обучению и делает такое изменение одновременно возможным и приемлемым и что иначе нет ничего, кроме сумятицы, хаоса и распада : Вернемся вновь к дискуссии о трех полюсах стратегического размышления (un raisonnement strate'gique): цели - ресурсы - ограничения (objectifs - ressouces - contraintes). Карательное размышление отдает предпочтение отношению "цели - ограничения". Революционеры хотят устранить все препятствия сразу, тогда как реформаторы довольствуются осторожным и постепенным подходом, однако и те и другие придают лишь очень небольшое значение ресурсам. Стратегическое размышление переворачивает эти условия задачи: определяющими должны быть ресурсы, а вовсе не цели. Именно в зависимости от этих ресурсов нужно если не определять, то по крайней мере сверять с ними цели. Что касается размышления о принуждениях, то его не следует отделять от размышления о ресурсах, так как то, что является ресурсом, часто является и принуждением, точно так же как то, что нам представлялось принуждением, может, напротив, стать ресурсом. Квалификация и энергия персонала, ориентированного на формальный контроль, является решающим средством для поддержания необходимой строгости исполнения сделок, но эти же качества становятся принуждениями, препятствиями при проведении реформы, направленной на дерегламентацию тех секторов деятельности, которые раздавлены быстрым размножением контрольных функций. Проблема состоит не в наказании чрезмерно старательных контролеров, а в ином использовании их способностей. То, что казалось здесь на первый взгляд абсурдным утопическим, становится совершенно разумным, когда к их поведению приглядишься повнимательнее. Анализ того, что считают принуждениями, позволяет открыть в то же время возможные ресурсы. Крайний партикуляризм различных категорий служащих, которые ревниво относятся к своим привилегиям и прерогативам, например, может оказаться таким ресурсом, если будет принято решение о ревальвации тех специальностей, которым они соответствуют, для того чтобы обеспечить более динамичное управление. Трансформация принуждений в ресурсы для осуществления изменений может, таким образом, стать одним из главных элементов стратегии реформ.
Вернемся к нашей французской проблеме. Мы хотим открыть наше общество, сделать его способным на динамичное экономическое, политическое и культурное развитие, которое позволило бы всем его членам развивать свои способности в разнообразном мире хотя и традиционного индустриального общества. Из анализа нашей системы принятия решений мы делаем вывод, что для того, чтобы достичь успеха, мы должны стремиться главным образом к тому, чтобы трансформировать громоздкое, всеведущее государство, которое мы создали, в скромное государство, более толковое, стремящееся поставить себя на службу обществу, а не командовать им. Главной функцией такого государства должно было бы стать стремление в первую очередь помочь всем социальным подсистемам, которые составляют общество, найти наилучшие регуляции изменений и возглавить крестовый поход за инвестирование в качество.
Здесь появляется фундаментальное противоречие, которое вынуждает нас на стратегическое размышление: нельзя изменить общество, не изменив роль государства, не изменив роль чиновников. Однако последние, как и все сформировавшиеся корпорации, враждебны всякому изменению.
Фронтальная атака на чиновничество, которое не хочет понять нужд новой действительности, приказание им измениться, наказание их, если они не изменятся, не дадут никакого практического результата и будут катастрофическими с политической точки зрения. Я уже отмечал фатальную ошибку Учредительного собрания 1791 г. во Франции, которое считало, что может, ничем не рискуя, навязать свои рациональные взгляды духовенству полностью дискредитированного Старого режима (Ancien re'gime). Опрокинув некоторые главные регуляции общества, которое было более сложным, чем позволяло им думать их руссоистское видение мира, они воскресили умирающего и спровоцировали идеологическую войну, которая продолжалась более двух веков. Была ли возможность действовать по-другому? Я думаю, что да, но, поскольку невозможно переделать Историю, вспомним лучше поведение французских социалистов и поведение квебекских либералов в школьном вопросе. В 1960 г. квебекцы успешно провели во время своей "спокойной революции" операцию по секуляризации общества, которую, казалось, провести было намного труднее, чем все подобные предприятия "французской левой". И если им удалось добиться успеха, то это произошло потому, что они поняли всю важность человеческого ресурса, который представляли собой католическое духовенство, школьные религиозные институты и их, пусть и порицаемые, традиции. И вместо того чтобы на них нападать, они решили на них опереться.
Стратегическое размышление о модернизации французского общества должно прежде всего касаться тех необходимых ресурсов, которые составляет в нем чиновничество. Вместо того чтобы сваливать на чиновников ответственность за недостатки системы, нашим реформаторам следует подумать о том, чем они могли бы помочь им в их усилиях по обновлению.
Главными ресурсами в реформе государства действительно являются прежде всего человеческие ресурсы. Ни в какой другой области французского общества ресурсами так не пренебрегают, так плохо их не используют и так не растрачивают их впустую. Остается только повторить, что, сделав акцент на развитии и использовании этих ресурсов, можно было бы получить совершенно неожиданные результаты. Они должны и могут стать главным рычагом модернизации государства.
Последствия исторических сдвигов, связанных
с изменением пространства
Сдвиг в местоположении демократии от небольших городов-государств к крупным и даже гигантским нациям-государствам привел к важным последствиям как практического, так и теоретического характера, хотя это отнюдь не означает, что теория находилась в ладах с практикой. К концу восемнадцатого столетия изучение города-государства, который более двух тысячелетий рассматривался как естественное и даже исключительно благоприятное устройство для демократического порядка - взгляд, все еще отстаивавшийся Руссо в "Общественном договоре" (1762), - ока-залось почти повсеместно вытесненным изучением наций-государств, а демократические усилия, идеи и идеология должны были сместить свой центр тяжести в сторону проблемы демократизации управления нацией-государством. Последствия этого сдвига, однако, не были учтены в полной мере. Я бы хотел обозначить семь таких важных последствий.
1. Представительство. В силу практической неосуществимости сбора всех граждан или хотя бы их значительной части представительство, которое Руссо предал анафеме в "Общественном договоре", сделалось неизбежным следствием расширения пространства политической системы.
2. Расширение пространства. Как только решение о представительстве было принято, барьеры относительно демократического союза, установленные собранием города-государства, были уничтожены и представительная демократия могла расширять пространство своего функционирования без каких-либо пределов.
3. Пределы участия. Как прямое следствие выросшего размера некоторые формы политического участия с необходимостью оказались более ограниченными. Так же как существенная часть граждан в нациях-государствах не могла обсуждать политические дела прямо друг с другом, так и в дискуссии со своими представителями мог быть вовлечен лишь сравнительно небольшой процент граждан. Даже если пространственные барьеры, являющиеся помехой в коммуникации, в принципе могли быть устранены электронными средствами, пределы, установленные временем, оказались достаточно жесткими. Вы можете легко убедиться
в наличии этих пределов, произведя простой арифметический подсчет. Сосчитайте, сколько времени займет реализация тех политических мер, которые можно считать наиболее эффективными для осуществления процесса участия.
4. Разнообразие. Хотя взаимосвязи пространства и разнообразия трудноуловимы, несомненно, что, по мере того как политический союз увеличивается в размерах, его обитатели будут демонстрировать все большее разнообразие в том, что касается политической жизни: местное и региональное, этническое, расовое, религиозное, идеологическое, профессиональное и т. д. Относительно гомогенное население граждан, объединенных общностью города, языка, расы, истории, мифа и религии, которое было столь типичной частью классического, полисного взгляда на демократию, сейчас сделалось невозможным по всем практическим параметрам.
5. Конфликт. Следовательно, политические расслоения становятся неизбежными, а политический конфликт превращается
в неотъемлемый аспект политической жизни. И политическая мысль, и практика склоняются к восприятию конфликта как нормальной, а не отклоняющейся характеристики политики. По сравнению с классическим взглядом, согласно которому относительно гомогенный орган в основном разделяет одни и те же установки и действует в соответствии с ними, значительно труднее достигнуть общих установок в том случае, если требуется объединить гетерогенные ценности, возникшие в сообществе различных граждан с разнообразными расслоениями и конфликтами. :В соответствии с этим явно противоречащим традиции взглядом преимущество республиканского правления в масштабе нации-государства состоит в том, что здесь политические конфликты гораздо реже склонны выливаться в острую гражданскую борьбу, чем в городе-государстве.
Шестым и седьмым последствиями сдвигов, связанных с изменениями в пространстве и местоположении демократии от города-государства к нации-государству, от демократии малого пространства к крупномасштабной демократии, были полиархия
и организационный плюрализм, к рассмотрению которых я теперь обращаюсь.
:Истоки термина. Поскольку термин "полиархия" не имеет изначально определенного значения и я сам имею некоторые сомнения, введя его в оборот, позвольте мне сказать несколько слов о его происхождении. Насколько мне известно, этот термин был впервые введен в современную политическую науку Линдбломом и мною в книге "Политика, экономика и благосостояние" в 1953 г., где мы рассмотрели его как процесс.
:Нас интересовало различие между двумя иногда смешивающимися употреблениями термина "демократия": один - для описания цели или идеала, возможно даже недостижимого в реальности, другой - для описания отличительных характеристик действующих политических систем, называемых в современном мире демократическими или демократиями. Согласно авторитетному английскому оксфордскому словарю, в котором раздел по букве "П" был написан в 1909 г., полиархия есть "управление государством или городом многими в противоположность монархии". Слово вышло из употребления, но нам оно показалось вполне отвечающим нашим потребностям.
Мы также установили шесть критериев, которые пригодны для выявления "операциональной значимости" выражения "высокая степень контроля". Первый, например, звучал следующим образом: подавляющее большинство взрослых имеют возможность отдать свои голоса на выборах вне зависимости от их достоинств и недостатков, способных повлиять либо на акт голосования, либо на выбор среди различных кандидатов. Хотя шесть критериев в том виде, как мы их здесь сформулировали, в чем-то изменились в дальнейших статьях (например, их стало семь), все же в целом они сохранили свое значение. Позднее, однако, я пришел к убеждению, что рассматривать полиархию как процесс менее плодотворно, чем направленность институтов.
:Подобно демократии, полиархия может быть рассмотрена
с нескольких различающихся точек зрения.
Как тип режима. Прежде всего полиархия может быть рассмотрена как специфический вид режима для управления современным государством - режима с характеристиками, которые определенно отличают его от всех других режимов, существовавших до XIX в., а также от большинства современных режимов, установившихся в нациях-государствах.
Это отличие возникает в результате совмещения двух характеристик: относительно высокой терпимости к оппозиции - к тем, кто противостоит действиям правительства, и относительно широких возможностей участвовать во влиянии на поведение правительства и даже в смещении мирным путем различных официальных лиц. Более определенно полиархии можно отличать от других режимов благодаря наличию и реальному функционированию семи институтов. К этим институтам я отношу следующие: широко распространившееся сегодня близкое к универсальному избирательное право; право участвовать в общественных делах; справедливо организованные выборы, в которых исключено всякое насилие или принуждение; надежная защита свободы выражать свое мнение, включая критику правительства, режима, общества, господствующей идеологии и т. д.; существование альтернативных
и часто конкурирующих между собой источников информации
и убеждений, выведенных из-под правительственного контроля; высокая степень свободы в создании относительно автономных
и самых разнообразных организаций, включая, что особенно важно, оппозиционные политические партии; и относительно высокая зависимость правительства от избирателей и результатов выборов.
Как продукт демократизации наций-государств. Полиархия также может быть осмыслена исторически, или в развитии, как ряд определенных институтов, претерпевших значительную
эволюцию, в том числе под влиянием усилий демократизировать и либерализировать политические институты наций-государств. С этой точки зрения полиархия есть уникальный исторически обусловленный комплекс только что перечисленных мною институтов, возникших в первую очередь в результате предпринимавшихся в XVIII в. попыток адаптировать демократические идеи
и имевшийся опыт к большим масштабам современных наций-государств. Этот исторически сложившийся комплекс политических институтов по традиции именуют демократическим.
:Как необходимость демократического процесса. Полиархия может быть понята как направленность политических институтов, необходимая для того, чтобы удовлетворительно обеспечить соответствие демократическому процессу, когда цель реализуется в большом территориальном пространстве, в масштабе нации-государства. Рассмотренные с этой точки зрения, наши демократические предшественники были не столь уж глупы - они знали, что делали, стремясь к реализации всеобщего избирательного права, прав на участие в делах общественности, свободных и справедливых выборах, прав на создание политических партий, ответственности исполнителей перед парламентом или электоратом и т. д.
:Как система проверки компетенции. Далее, полиархия может быть понята как система политического контроля, в которой в соответствии с обозначенной нами направленностью институтов высшие официальные лица в управлении государством сталкиваются с перспективой быть смещенными в результате народных выборов. Поэтому они вынуждены варьировать свое поведение, если хотят одержать победу в конкурентной борьбе с другими кандидатами, партиями и группами. С этой точки зрения наиболее явная характеристика полиархии - открытое соревнование между политическими элитами за должность. Такая конкуренция помогает сформировать скорее состояние взаимовлияния элит и масс, чем состояние одностороннего господства элит, которое, как уже вывел Михельс, возникает в результате действия железного закона олигархии.
Как система прав. Наконец, полиархия может быть интерпретирована как система прав, в которой обычные права гарантированы и защищены институционально. Каждый из семи институтов обеспечивает соблюдение определенных прав, что оправдывает его существование и функционирование. Так, например, обстоит дело с всеобщим избирательным правом или свободой волеизъявления. Для институционализации свободы слова граждане должны владеть закрепленным в законодательном порядке правом свободно высказываться по политическим вопросам, а в обязательства официальных лиц государства должна входить поддержка этого требования вплоть до наказания нарушителей, если таковое потребуется. Очевидно также, что, для того чтобы институт существовал, право не может быть лишь абстрактным или теоретическим, подобно большинству прав в советской Конституции. Право должно быть закреплено не только законодательно, но и в судебном порядке. Несмотря на все сложности, должен быть создан и орган закрепления прав, в отсутствие этого действительного закрепления прав институт не может быть признан реально существующим.
:Нет сомнений, полиархия может быть интерпретирована еще и многими другими способами. Марксист, например, может объяснить ее просто как "буржуазную демократию". Но мысль, которую я хотел бы здесь подчеркнуть, состоит в том, что описанные пять способов интерпретации не исключают один другого. Напротив, они взаимно дополняют друг друга. Они лишь подчеркивают различные аспекты или последствия функционирования тех институтов, которые отличают полиархические режимы от неполиархических.
:Плюрализм и полиархия. Монистический взгляд вроде того, что был характерен для Руссо в его "Общественном договоре", вполне уместен в отношении демократии в небольшом масштабе города-государства с преимущественно торговой или сельскохозяйственной экономикой. Наличие внутри небольшой по масштабу демократической ассоциации других ассоциаций, которые соперничают между собой в лояльности и поддержке сообщества, а значит, ослабляют его социальные связи и консенсус, стимулирует конфликт, что может быть не очень желательно, и его следует избегать, насколько это возможно. Однако может случиться и так, что где-нибудь будут предприняты усилия по реализации демократической идеи в масштабе нации-государства и окажутся задействованными институты полиархии. Тогда получают свое развитие и относительно независимые ассоциации и организации большей численности и разнообразия. Следуя Токвилю, мы будем рассматривать их и как политические, и как гражданские, имея в виду, что их различие далеко от противопоставления, так как гражданская ассоциация, как мы знаем, может играть и политическую роль.
Конечно, не существует исторического примера, когда бы полиархия и организационный плюрализм не сосуществовали друг с другом. Однако в то время как организационный плюрализм может и не быть достаточным условием для полиархии, институты полиархии являются самодостаточными для обеспечения того, чтобы организации и ассоциации значительной независимости, разнообразия и численности играли важную роль в политической жизни страны. Преимущества организованной кооперации делают организации желательными. Действительно, существование относительно автономных политических организаций необходимо для практики крупномасштабной демократии. Наконец, права, необходимые для существования полиархии, делают независимые организации возможными с точки зрения закона. То, что они желательны и возможны, делает их существование неизбежным. :Независимые организации могут быть подавлены только с подавлением самих институтов полиархии. Как не случайно, что плюрализм и полиархия следуют рука об руку, так не случайно
и то, что среди первых действий, предпринятых с целью увеличения авторитарными лидерами объсма своей власти, выступает подавление ими автономных политических организаций. Свидетельства тому - Чили и Уругвай в 1973 г.
Однако, несмотря на эту тесную связь, отношения между полиархией и плюрализмом не являются простыми по крайней мере по двум причинам. Во-первых, было бы глубоким заблуждением полагать, что организационная жизнь сходна во всех демократических странах. Организационный плюрализм - важная характеристика политической жизни как в Норвегии, так и, например, в Соединенных Штатах, но специфическая модель устройства организаций в Норвегии существенно отличается от Соединенных Штатов, и последствия этого для политической жизни имеют различный характер. Стоит взглянуть на политические системы и профсоюзы в двух странах, чтобы увидеть, насколько они разнятся и к каким различным последствиям ведут эти отличия. Очевидно, что даже политические системы европейских стран весьма разнообразны.
Эти различия в морфологии организационной жизни связаны со вторым фактором, усложняющим отношения между плюрализмом и полиархией. Если плюрализм в системе полиархии необходим, неизбежен и желателен, он может кроме этого оказывать и нежелательные воздействия. Если, например, одни интересы могут быть аккумулированы в организации с их ресурсами, а другие нет, то такой образец будет способствовать поддержанию неравенства среди граждан и некоторые из видов этого неравенства могут быть несправедливы.я:
Все это позволяет относительно автономным организациям или в более общей формулировке коалициям организаций концентрироваться на тех функциях, которые в сущности являются публичными. Поэтому, как бы это ни было неприятно для защитников монистической демократии вроде Руссо, следует создавать гарантии против такой концентрации. В противном случае это наделяет возможностями, которые могут вызвать беспокойство даже у тех, кто убежден во внутренней взаимосвязанности организационного плюрализма и крупномасштабной демократии. Одна из таких возможностей связана с тем, что контроль над некоторыми важными общественными делами переносится в организации, которые, реализуя решения практически, выведены из-под контроля демоса и его представителей в парламенте и правительстве. В дальнейшем этот перенос контроля превращается
в нечто значительно большее, чем обычное делегирование власти демосом в организацию, делегирование столь же формальное, как и в том случае, когда решения делегируются парламентом в бюрократический орган управления. Если же на практике демос не в состоянии реализовать адекватный контроль, тогда происходящее по существу перестает быть делегированием и превращается
в отчуждение авторитета.
:Таким образом, сдвиг, расширивший пространство демократии от города-государства к нации-государству, одновременно заменил монистическую демократию плюралистической. Трансформация практики и институтов, связанная с огромными переменами в масштабе, - событие драматическое и имеющее далеко идущие последствия. Изменилась сама демократическая теория. Общественный договор, предназначенный для государства и общества в определенном и теперь уже безвозвратно изменившемся пространстве, сделался невозможным. В этом смысле данное событие произвело подлинно революционизирующее воздействие. Спустя семьдесят лет. Токвиль выдвинул идею, согласно которой подходящим для демократии местом в современном мире являются именно большие нации-государства, а не малые города-государства. Другое же поколение, последовавшее за
Дж. Ст. Миллем, не только взяло эту идею на вооружение, но
и сделало ее основополагающей в своих размышлениях.
Следовательно, демокр...