Жанр: Электронное издание
Глава 7
... права при принятии
решений (одно государство - один голос). Это обязывает
принимать решения на основе консенсуса, то есть единогл
асно. На практике такая процедура означает: чем больше
в международной организации государств-членов, тем сложнее
найти решение, удовлетворяющее всех. Поэтому сами такие
решения получаются слишком "обтекаемыми" и бессодерж
ательными. В условиях быстро меняющейся мировой
ситуации это существенно снижает оперативность реагиров
ания и обесценивает роль МПО. Вместе с тем такая внешне
демократическая практика на деле является далеко не демокр
атичной, поскольку каждый гражданин небольшой страны
(например, Люксембурга или Того) фактически оказывается
намного более влиятельным в решении международных
проблем, нежели гражданин крупной страны (скажем, Бразилии
или Германии). Равенство государств оборачивается
неравенством населяющих их людей.
Все это в совокупности снижает результативность механизмов
межгосударственного регулирования как мировой
258
военно-политической, так и экономической, экологической
и культурной сфер. О неэффективности коллективных усилий
по предотвращению локальных войн и международного
терроризма немало говорилось выше. К этому следует добавить
столь же низкую эффективность регулирования глоб
альных экологических (см. главу 3) и экономических (см.
главу 5) проблем. Сегодня сами руководители МВФ, Всемирного
банка и ВТО признают, что предлагавшиеся ими
развивающимся странам в 90-х годах экономические реформы
были недостаточно продуманы и в ряде случаев закончились
тяжелыми финансовыми кризисами.
Второе направление поисков более эффективного упр
авления мировым социумом - это усилия общественности
в рамках разнообразных международных НПО. Такого рода
организации уходят корнями в XVIII - XIX столетия, когда
в Западной Европе и в Северной Америке начало формиров
аться гражданское общество - "совокупность социальных
отношений и институтов, функционирующих независимо от
политической власти и способных на нее воздействовать"25.
Такое общество первоначально стало формироваться в ведущих
индустриальных странах с развитием там капитализма,
когда назрела объективная потребность, с одной стороны,
в определенной свободе действий предпринимателя-инноватор
а, в освобождении его от мелочного надзора со стороны
государственных чиновников, а с другой стороны, в том, чтобы
это новое экономически активное и быстро набирающее
политический вес сословие могло оказывать влияние на неповоротливый
и консервативный государственный аппарат.
Гражданское общество - это своеобразный противовес властным
структурам, монополизировавшим средства принуждения,
в том числе силовые, и потому не расположенным
к осмыслению постоянно меняющихся реалий жизни и адапт
ации к ним.
Было бы, однако, неверно воспринимать государство
и гражданское общество как антагонистов. Они объективно
нуждаются друг в друге и образуют некий симбиоз двух различных
структур демократического социума. Разумеется,
ни о гражданском обществе, ни о таком симбиозе не могло
быть и речи в Советском Союзе или в фашистской Германии.
Нет их и в нынешних тоталитарных государствах, таких как
Северная Корея, Куба, Туркмения, до недавнего времени
Ирак и т. п. Различные гражданские ассоциации - закономерный
продукт становления и развития демократии. В некоторых
странах количество различных НПО растет лавинообр
азно. В США, например, к концу прошлого столетия
их насчитывалось около 2 тыс, из которых 70% появились
в последние три десятилетия26.
Отношения между НПО и государствами складываются,
конечно, непросто, поскольку первые нередко выдвигают
требования, которые не укладываются ни в текущую политику,
ни в бюджетные возможности правительств. "Многие
государственные лидеры даже в демократических обществ
ах проявляют довольно враждебное отношение к НПО, -
отмечает Энциклопедия ЮНЕСКО. - ... Тем не менее, фактически
все государственные руководители, как на национ
альном, так и на международном уровне, включая и тех,
которые проявляли враждебность, хотят работать с НПО,
когда ожидается, что наиболее активные из этих организаций
могут стать союзниками и поддержать их текущие политические
задачи"27.
Но независимо от симпатий или антипатий государственных
деятелей международные НПО будут играть в глоб
ализирующемся мире, по-видимому, все большую роль. Их
преимущество по сравнению с правительственными структур
ами состоит в том, что они имеют гораздо большую свободу
в артикулировании своих позиций и несравненно
большую маневренность, так как не связаны с международными
договорами. Вместе с тем они могут апеллировать
к гораздо более широкой международной аудитории, чем,
например, ТНК, подчиненные интересам сравнительно уз260
кого круга своих акционеров. Правда, у них нет тех политических
инструментов, которыми располагают правительств
а, и тех внушительных экономических "аргументов", какие
могут использовать ТНК. Но благодаря информационной
революции и феноменальному развитию средств массовой
информации они имеют возможность мобилизовать в поддержку
своих требований или проектов миллионы граждан
различных стран. А в условиях нарастающей демократизации
и либерализации политических режимов это может
оказаться весьма эффективным средством достижения пост
авленных целей.
Кроме названных выше новых действующих лиц, в последние
десятилетия на мировой арене появились такие влиятельные
игроки как ежегодный Давосский форум деловых
и политических лидеров или Совет мирового бизнеса за устойчивое
развитие. Такие форумы сильных мира сего,
не имея четких организационных форм и не будучи междун
ародными НПО в традиционном понимании, формируют
определенные подходы к решению тех или иных актуальных
международных проблем и в этом смысле влияют на мировые
деловые и политические круги, а через них - и на многие
правительства.
Таким образом, Вестфальская система мироустройства,
опиравшаяся на национальные государства и их союзы, неуклонно
трансформируется в некую новую систему со множеством
достаточно влиятельных субъектов, действующих поверх
государственных границ и независимо от правительств.
С одной стороны, это создает дополнительные механизмы
регулирования региональных и глобальных экономических,
социальных и политических процессов. Но, с другой стороны,
каждый из этих игроков действует по своему разумению,
часто без согласования с другими. Все это напоминает оркестр,
исполняющий сложную симфонию без дирижера.
Это значит, что действующий миропорядок изжил себя
и не справляется с новыми проблемами, что нужны иные, бо261
лее эффективные механизмы управления мировым социумом.
На это уже давно обратили внимание дальновидные
ученые и политики. Первыми поставили вопрос о необходимости
нового миропорядка члены Римского клуба - обеспокоенные
ученые различных стран. В докладах, подготовленных
в рамках этого клуба, были обнажены глобальные демогр
афические, энергетические, экологические и управленческие
проблемы, вставшие перед человечеством во второй половине
XX века и требующие коллективного решения. Бывший
канцлер ФРГ Вилли Брандт, возглавивший Независимую
комиссию по проблемам международного развития, пис
ал в 1980 г.: "Нравится нам это или нет, но мы все больше
и больше сталкиваемся с проблемами, которые касаются всего
человечества, и решение их, следовательно, тоже должно
будет все больше интернационализироваться. Глобализация
рисков и вызовов - войн, хаоса, саморазрушения - взывает
к своего рода "мировой внутренней политике", которая выходит
не только далеко за горизонт узко местнических интересов,
но и за пределы национальных границ"28. Иначе говоря,
международные процессы должны, по существу, регулиров
аться так же всесторонне и столь же основательно, как
и внутри стран в рамках одного государства.
В январе 1990 г. на очередном заседании Независимой комиссии
он попросил премьер-министра Швеции Ингвара
Карлсона, генерального секретаря Содружества наций Шрид
ата Рамфала и голландского министра Йена Пронка подготовить
доклад о новых возможностях взаимодействия стран
в интересах всего человечества. Так появилась Комиссия по
глобальному регулированию (Commission on Global
Governance) в составе 28 выдающихся специалистов в этой
области из такого же количества стран, но выступающих
в личном качестве. К 1995 г. они подготовили объемистый
доклад "Наше глобальное соседство"29, в котором изложены
предложения по реорганизации существующей модели миропорядк
а. К нему мы еще вернемся.
Варианты будущей модели
саморегулирования мирового социума
Как отмечалось в главе 1, при всей неопределенности будущего
любой большой неравновесной системы в период ее
бифуркации конкретный выбор новой модели ее самоорганиз
ации в значительной мере предопределяется теми предпосылк
ами, которые уже сложились внутри нее еще до бифурк
ации. Речь идет о сравнительно ограниченной палитре
потенциальных структур-аттракторов, соответствующих
фундаментальным свойствам данной системы. Исходя из
этой закономерности, и следует строить сценарии вероятной
будущей модели саморегулирования мирового сообщества.
Первое, что может прийти в голову с учетом решающей
в прошлом организаторской и управленческой роли национ
ального государства, это заменить множество автономных
государственных механизмов управления единым глобальным
институтом, построенным по образу и подобию национ
ального государства. И в самом деле, коль мировой социум
неуклонно и все быстрее трансформируется из совокупности
национальных (страновых) ячеек в целостную систему,
именуемую иной раз "мировой деревней", проще всего предположить,
что задачи внутренней политики (обеспечение безоп
асности граждан и регулирование экономических, соци-
альных и других процессов), которые всегда выполняло национ
альное государство, теперь должно осуществлять некое
супергосударство, обладающее глобальной властью. Казалось
бы, просто и понятно.
Нечто близкое к такой немудреной идее выдвинул
в 1970 г. А.Д. Сахаров, выдающийся физик, но наивный политик.
В своей брошюре "Размышления о прогрессе, мирном
сосуществовании и свободе" он предлагал создать Мировое
правительство, в котором главную роль играли бы две ядерных
сверхдержавы: США и СССР как гаранты спасения человечеств
а от ракетно-ядерной катастрофы. Он даже предск
азал дату, когда появится такое правительство, - 1984 год.
Проекты мирового правительства предлагали и некоторые
другие авторы.
Однако подобные проекты нереалистичны по многим
причинам. Прежде всего, потому, что национальные государств
а, помимо прочего, призванные обуздывать стихию рынк
а, как это ни парадоксально, сами стали частью глобального
рыночного механизма. Они активно вмешиваются в конкуренцию,
содействуя повышению конкурентоспособности
национальной экономики и защищая ее различными способ
ами от иностранных экспортеров. В качестве лоббистов
своего крупного, среднего и малого бизнеса они проталкивают
в межправительственных организациях выгодные для него
международные правила игры. Поэтому национальные
деловые круги, по крайней мере те, которым нужна такая
поддержка со стороны "родного" государства, всеми доступными
способами стремятся сохранить этого своего покровителя
и его международную правосубъектность.
А поскольку в демократическом обществе они, как правило,
широко представлены в национальных парламентах
и имеют надежные рычаги давления на правительство,
то представляющее их интересы государство при обсуждении
на межправительственном уровне различных проектов
наднационального регулирования ведет себя соответственно.
"Из-за все более жесткой конкуренции на мировых рынк
ах существует опасность, что великие проекты глобального
регулирования в сфере экономического развития и экологии
будут заброшены подобно руинам построек, угрожающих
обвалом, - жалуются немецкие политологи Дирк
Месснер и Франц Нушелер. - Вместо того, чтобы формиров
ать глобальную рыночную экономику в социально и экологически
приемлемом виде, надежда возлагается исключительно
на рыночные силы и на национальную (националистическую)
политику усиления конкурентоспособности отечественных
отраслей производства, проводимую отдельными
государствами"30.
Такое сопротивление со стороны деловых кругов растворению
национального государства в наднациональных институт
ах глобального регулирования тем сильнее, чем менее
развита страна, чем слабее ее конкурентные позиции на мировом
рынке. Мало того, что развивающиеся страны пока
слабее развитых на мировой экономической арене, их деловые
круги к тому же еще и более замкнуты в национальном
экономическом пространстве. У них мало либо и вовсе нет
своих ТНК, для которых защита со стороны "родного" госуд
арства не столь важна. Поэтому здесь подавляющее большинство
деловых кругов заинтересовано в такой защите
и в принципе менее склонно поддерживать процесс формиров
ания структур глобального регулирования, нежели индустри
альные и постиндустриальные страны.
Следует учитывать и еще одно обстоятельство - масштабы
национальной экономики. Чем больше такая экономика
(чем больше величина ее ВВП), тем выше степень ее самодост
аточности, тем меньше она вплетена в систему мирохозяй-
ственных связей. Так, если у Бельгии процентное отношение
экспорта товаров и услуг к ВВП в 2003 г. составило 87,4,
а импорта - 83,3, то у Франции - 29,2 и 27,1 у Японии -
12,7 и 11, а у США - лишь 9,3 и 13,8 31. При прочих равных
условиях это означает, что для крупных стран упорядочение
международных правил игры и формирование глобальных
регулирующих механизмов, обеспечивающих соблюдение
таких правил, не столь актуально, как для средних и малых
стран. США, например, не ратифицировали международную
конвенцию ООН о правах ребенка, международный пакт
о гражданских и политических правах, не присоединились
к конвенции о запрещении противопехотных мин, в 2002 г.,
как уже отмечалось, вышли из Киотского протокола, отказались
ратифицировать конвенцию о Мировом уголовном суде.
А поскольку большие государства играют ключевую роль
на международных форумах, где обсуждаются проекты глоб
ального регулирования, их прохладное отношение к таким
проектам тормозит процесс перехода властных полномочий
с национального на глобальный уровень.
Учитывая проблематичность отказа государств от своих
суверенных прерогатив, некоторые теоретики предлагают
более осторожный вариант глобального регулирующего институт
а - мировую федеративную республику. Такой проект
выдвинул, в частности, немецкий философ Отфрид Хсффе
в своей книге "Демократия в век глобализации" (1999). Причем
он предупреждает, что переходить к такой структуре, основ
анной на принципе субсидиарности, нужно очень осмотрительно
и постепенно. "В целях накопления опыта и избеж
ания всякой эрозии демократии, - полагает он, - прежде,
чем двигаться к федеративной мировой республике, было бы
лучше начать с конфедеративной мировой республики"32.
Иначе говоря, лучше начать с минимального ограничения
суверенитета национальных государств. И лишь со временем,
по мере осознания мировой общественностью целесообр
азности передавать некоторые властные функции с национ
ального уровня на глобальный.
Такой поэтапный процесс демонтажа национального суверенитет
а и перетекания властных полномочий на надгосуд
арственный уровень практически уже почти полвека
происходит в Европейском Союзе. Начав с простейшей либер
ализации взаимной торговли, государства-участники
вскоре обнаружили, что устраняемые импортные тарифы
и количественные ограничения легко замещаются скрытыми
налоговыми барьерами; различиями в национальных
технических, экологических, санитарных и прочих стандарт
ах; государственными заказами, размещаемыми только
среди отечественных компаний и, следовательно, не допуск
ающими к тендерам посторонних конкурентов; экспортными
субсидиями национальным товаропроизводителям
и т. п. Все это пришлось либо устранять, либо унифициров
ать, чтобы обеспечить действительно равные условия конкуренции
для товаропроизводителей всех стран-участниц.
Не меньшие сложности пришлось преодолевать на пути
к созданию единого регионального рынка услуг: унифициров
ать множество стандартов в этой области, ввести взаимное
признание дипломов об образовании, существенно
сблизить национальное трудовое, пенсионное и прочее соци
альное законодательство.
Но самые сложные проблемы возникли в денежно-валютной
сфере. Ведь различия в национальных темпах инфляции
сказываются на обменном курсе валют торговых партнеров,
а значит, и на ценовой конкурентоспособности их товаров
и услуг. Страна с заниженным рыночным курсом валюты (по
сравнению с ее реальной покупательной способностью) получ
ает конкурентные преимущества на рынках тех стран,
курс валюты которых завышен, а последние, наоборот, теряют
часть своей ценовой конкурентоспособности. Чтобы исключить
валютный фактор дестабилизации равных для всех
условий конкуренции на свободном рыночном пространстве,
нужно либо необратимо сцепить курсы национальных валют
в единый тандем, не допускающий ощутимых их колебаний
по отношению друг к другу, либо еще лучше - заменить
национальные валюты единой региональной валютой. Оба
эти варианта требовали тесной конвергенции многих параметров
функционирования экономик стран ЕС: снижения до
минимума темпов инфляции, дефицитов государственных
бюджетов, процентных ставок по долгосрочным кредитам,
а также резкого сужения коридора колебаний рыночных
курсов валют. В результате тридцатилетних усилий Евросоюз
перешел на единую валюту, а государства-члены лишились
едва ли не главного элемента своей экономической самостоятельности.
Опыт Евросоюза свидетельствует, что все более тесная
координация широкого спектра внутри- и внешнеэкономической
политики государств-членов невозможна без передачи
ими части своих суверенных прерогатив надгосударственным
институтам. Однако это предполагает полное взаим267
ное доверие стран-участниц. Они должны быть абсолютно
уверены, что одни страны-партнеры никогда не используют
наднациональные органы управления во вред другим. Такое
доверие формируется на протяжении десятилетий. Непременной
его предпосылкой является предсказуемость поведения
партнеров. А это, в свою очередь, предполагает, во-первых,
безусловный приоритет во всех странах интеграционного
блока права над силой и, во-вторых, наличие там прочных
демократических устоев. Поэтому интегрирование госуд
арств с авторитарными режимами весьма проблематично,
если не исключено полностью: поведение диктаторов не подд
ается прогнозированию, от них можно ожидать грубого нарушения
достигнутых договоренностей, попрания норм
международного права и т. п.
Опыт ЕС показывает, что даже в относительно небольшой
группе высокоразвитых стран с очень близкими экономическими,
социальными и культурными параметрами и устоявшимися
демократическими режимами понадобилось
полвека для того, чтобы только приблизиться к конфедерации.
Когда Евросоюз станет таковой, пока далеко не ясно.
Его опыт свидетельствует также, с каким трудом удается
в отдельных сферах компетенции надгосударственных институтов
переходить от консенсуса к принятию решений
квалифицированным большинством. Чего же тогда можно
ждать от глобального сообщества, разделенного не только
границами двух сотен суверенных государств, но и громадными
диспропорциями в уровнях их экономического, соци-
ально-политического и культурного развития?
И все же объективная реальность такова, что национальные
государства вынуждены действовать все менее независимо,
прикрываясь своим суверенитетом, все более прислушив
аться к голосу коллективного разума, звучащего со стороны
международных правительственных и неправительственных
организаций. Последние не обладают и десятой или
даже сотой долей той власти, какой располагают националь268
ные государства. Но, опираясь на опыт многих стран, они
формулируют представление об оптимальном на данном
этапе способе решения экономических, социальных, экологических
проблем и вырабатывают общие для всех правила
игры. С такими правилами можно не соглашаться и даже
считать их проявлением неоколонизаторской политики ведущих
держав мира. Но к ним нельзя не прислушиваться как
к своего рода камертону, поскольку по таким правилам живет
все большая часть мирового сообщества. Волей-неволей
государства-аутсайдеры вынуждены считаться с такими
коллективно выработанными правилами. Так исподволь, если
не прямо, то косвенным образом большая часть прерогатив
национальных государств перетекает на надгосударственный
уровень и закрепляется международными конвенциями,
то есть институционализируется.
По мере развития этого процесса все острее встает вопрос
о принуждении нарушителей коллективно выработанных
международных правил поведения. Авторы упомянутого
выше доклада "Наше глобальное соседство" полагают,
что "принцип суверенитета и невмешательства следует
адаптировать так, чтобы учитывалась необходимость сбал
ансировать право государства с правами народа и с интерес
ами глобального соседства"33. Понятие глобальной безоп
асности, по мнению авторов доклада, следует трактовать
расширительно, не ограничиваясь безопасностью госуд
арств, и включать в него безопасность народов и планеты
в целом. "Все люди, а не только государства, имеют право на
безопасное существование, и все государства обязаны защищ
ать это право". Отсюда следует, что в отдельных случаях
мировое сообщество может вмешиваться во внутренние дел
а государств.
Формально государства, не подписавшие и не ратифициров
авшие ту или иную конвенцию, могут не выполнять ее
предписания. Но если это неподчинение коллективной воле
большинства угрожает жизненным интересам всего мирово269
го сообщества, то приходится применять различные меры
принуждения: от дипломатического давления до экономических
санкций и даже военных действий. И чем большая
часть государственного суверенитета перетекает на регион
альный или глобальный уровень, тем неотвратимее должны
быть такие коллективные меры принуждения. Практика
подтверждает такую тенденцию. Как известно, в 90-х годах
прошлого столетия и в начале нынешнего санкции применялись
в отношении Ливии, Югославии, Афганистана, Ирака,
причем в последних трех случаях не только экономические,
но и военные.
Правда, в нынешних условиях однополярного мира применение
мер принуждения вызывает массу нареканий на гегемонистские
претензии Вашингтона. Как уже сказано, принужд
ать к соблюдению норм международного права можно
тогда, когда для этого есть достаточная экономическая или
военная мощь на стороне принуждающих. Лучше, конечно,
делать это коллективно. Но это предполагает высокую степень
совпадения экономических, политических и других интересов
всех государств-участников. А такое бывает не часто.
Поэтому инициативу и основное бремя экономических и политических
издержек по принуждению нарушителей мирового
правопорядка приходится брать на себя самой сильной
экономической и военной державе. Это не может не порожд
ать опасений, что Вашингтон таким образом укрепит свою
гегемонию в мире и станет навязывать волю остальным стран
ам. Нельзя сказать, что такие опасения безосновательны.
Но что можно было предложить вместо антиталибской коалиции
в 2002 г. и антисаддамовской коалиции в 2003 г.?
Практически ничего. Из двух зол приходится выбирать
меньшее.
Такое положение может быть исправлено лишь с появлением
достойных противовесов этому единоличному лидеру.
Но ждать, пока Китай, Япония, Германия или в целом Европейский
союз уравновесят США на мировой политической
арене, пришлось бы очень долго. А время не ждет. Поэтому
некоторые аналитики предвидят иной путь смягчения рисков
единоличного лидерства США - замену его коллективным
лидерством. Гегемония США будет тем меньшим злом,
чем большее число государств станет участвовать в возглавляемых
Вашингтоном антитеррористических кампаниях
и чем меньше оснований будет у США считать победу над
врагом своим единоличным успехом.
Речь идет о повышении институционализации решений,
касающихся принуждения нарушителей мирового правопорядк
а, иначе говоря, о связывании лидера обязательным согл
асованием своих действий с другими сторонниками укрепления
этого порядка. Как отмечает А.Д. Богатуров, "источником
направляющих импульсов в мировой политике оказыв
аются не единолично США, а Соединенные Штаты
в полном окружении стран "семерки", сквозь призму или
фильтры которой преломляются, становясь более умеренными,
так или иначе меняя свою направленность, собственно
американские национальные устремления"34. Такую ситуацию
американский политолог Роберт Кохен еще в начале
80-х годов назвал институциональной гегемонией35.
Но для того, чтобы такая модель стала прочной и устой-
чивой, нужно существенно модернизировать надгосударственные
институты. Авторы упомянутого доклада "Наше
глобальное наследие" предлагают внести изменения в нынешнюю
институциональную систему глобального регулиров
ания. Во-первых, передать в ведение ООН защиту и упр
авление глобальными благами, в особенности теми, которые
относятся к физической окружающей среде. Во-вторых,
для обеспечения всеобщей военной безопасности создать постоянные
вооруженные силы ООН - небольшую, численностью
в 10 тысяч, но хорошо подготовленную и оснащенную
армию для быстрого реагирования, не исключая использования
и обычных сил по поддержанию мира, состоящих из воинских
контингентов государств-членов.
В-третьих, для финансового обеспечения расширяющихся
функций ООН ввести глобальные налоги. Объектами такого
налогообложения могли бы стать некоторые природные
ресурсы, представляющие собой общее достояние человечеств
а, например, добыча нефти (предлагается взимать по 2
доллара с каждого барреля добытой нефти с последующим
повышением этой ставки) или выбросы углекислого газа
в атмосферу. Это позволит уйти от нынешнего способа фин
ансиров
...Закладка в соц.сетях
