Жанр: Политика
Современные международные отношения
...твие утвержденным установкам, в
ряде документов и указов Президента РФ часто упоминается Министерство иностранных
дел. Так, в ноябре 1992 г. было подписано распоряжение Президента "Об обеспечении единой
внешнеполитической линии Российской Федерации в международных отношениях". В
нем, в частности, говорилось: "Возложить на МИД России функции координации и контроля
за работой других министерств и ведомств России по обеспечению единой политической линии
в отношениях с иностранными государствами, участия в международных организациях
и форумах, включая в первую очередь международную деятельность Президента Российской
Федерации... Обязательному согласованию с МИДом России подлежат проекты договоров и
соглашений, заключаемых от имени Российской Федерации или ее Правительства, а также
межведомственные протоколы в случае, если они касаются внешнеполитических вопросов
или принципиальных направлений межгосударственных отношений". Впоследствии роль
МИДа в качестве координатора внешней политики России подтверждалась несколькими указами
президента. Так, в марте 1996 г. этому ведомству еще раз была поручена эта задача.
Наряду с МИД ответственность за координацию и контроль действий различных российских
ведомств за пределами границ России несут подразделения, отвечающие за такой
контроль, в рамках президентских структур. Вначале это была Межведомственная внешнеполитическая
комиссия Совета безопасности Российской Федерации, затем, по сути, ее
функции были переданы Совету по внешней политике при Президенте Российской Федерации,
созданному в декабре 1995 г. Позднее в рамках Администрации Президента РФ было
образовано Управление по внешней политике.
На весьма важную роль в формировании российской внешней политики претендует и
аппарат Совета безопасности Российской Федерации. Характеризуя задачи этого органа, заместитель
секретаря Совета безопасности генерал Л. Майоров писал в начале 1997г.: "Совет
безопасности должен определять жизненно важные интересы общества и государства, выявлять
внутренние и внешние угрозы объектам безопасности, разрабатывать основные направления
стратегии обеспечения безопасности России... готовить рекомендации Президенту
Российской Федерации для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики
страны в области обеспечения безопасности". Вопрос, однако, состоит в том, в какой мере
аппарат Совета безопасности способен выполнить эти функции, особенно учитывая, что этот
институт призван заниматься не столько внешнеполитическими проблемами, но и экономическими,
социальными, конституционными, информационными, оборонными и иными аспектами
политики безопасности Российской Федерации.
По мнению ряда специалистов, в России до сих пор не создан высокоэффективный
механизм выработки единой внешнеполитической стратегии, обеспечивающий ее претворение
в жизнь в условиях, когда у российской элиты существуют подчас несовместимые представления
и интересы в этой области.
Разноплановость и противоречивость внешнеполитических установок различных
групп российской элиты приводят к тому, что практическая линия страны на международной
арене обретает в ряде случаев противоречивый характер. С одной стороны, в ней проявляются
элементы рациональной адаптации к мировым реальностям, учитываются ограниченные
экономические и военные возможности России, происшедшие в стране принципиальные демократические
перемены. С другой стороны, имеют место рецидивы неоимперской или конфронтационной
политики. Это объясняется главным образом незавершенностью
демократических преобразований, гибридным, переходным характером политического режима,
а также исключительно тяжелыми проблемами модернизации экономики.
Рекомендованная литература
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря
1993 года. - М., 1995.
Распоряжение Президента Российской Федерации "Об обеспечении единой внешнеполитической
линии Российской Федерации в международных отношениях" // Российские
вести. - 1992. - 19 нояб.
Валента И. Советское вторжение в Чехословакию, 1968: анатомия решения. - М.,
1991.
Гарнет Ш. Медведь, застрявший в Великой Тесноте // Pro et Contra.-1997.-Т.2.-№1.
Орлов В. Что выгодно Минатому // Pro et Contra. -1997. - Т.2. - № 3.
От реформ к стабилизации... Внешняя, военная и экономическая политика России /
Отв. ред. А. Загорский, С. Лопухин, С. Росси. - М., 1995.
Паин Э., Попов А. Принятие политических решений в вопросах использования силы
в США и России // Как делается политика США и России. Принятие решений об использовании
американских и российских вооруженных сил в региональных конфликтах конца XX
века / Под ред. Дж. Р. Азраела, Э. Паина, А. Попова. - М., 1996.
Паппэ Я. Нефтяная и газовая дипломатия России // Pro et Contra. -1997.-Т. 2.-№3.
Глава 2. Эволюция российской внешней политики
Истоки
Российская внешняя политика продолжает переживать стадию становления. Чтобы
лучше понять суть этого процесса, его главные тенденции и перспективы, необходимо вернуться
к истокам, моменту зарождения дипломатии новой России на рубеже 1991-1992 гг.
Первоначальные внешнеполитические установки обновленной России в значительной
степени явились продолжением горбачевского "нового мышления". М. Горбачев занялся демонтажем
сталинско-брежневской системы, и реформирование линии Москвы на международной
арене стало составной частью этого процесса. Советский Союз взял курс на
сближение и даже партнерство с Западом, добиваясь поставленной цели за счет отказа от
мировоззрения, установок и позиций, характерных для прежних времен. Коренным образом
изменился подход к проблемам разоружения, европейской безопасности, объединения Германии.
Трансформация взглядов на Запад, а также эволюция советской идеологии, возраставшие
экономические и другие внутренние трудности способствовали пересмотру политики
Москвы в отношении социалистических стран, международного коммунистического движения,
"третьего мира". М. Горбачев предоставил свободу действий восточноевропейским союзникам,
нормализовал отношения с КНР, вывел войска из Афганистана, отказался от
безоговорочной поддержки традиционных друзей Кремля в Азии, на Ближнем Востоке, в
Африке и Латинской Америке.
Короче говоря, Советский Союз добровольно снял с себя функции "коммунистической
империи", увязшей в идеологической и геополитической холодной войне, и решил
стать партнером Запада, разделяющим с ним многие ценности и сотрудничающим в решении
острых международных проблем. М. Горбачев не ждал столь же гигантских шагов со стороны
бывших противников - ведь в конце концов именно СССР вознамерился изменить себя,
свой образ жизни и мыслей.
Тем не менее советский лидер надеялся, что США и их союзники примут новый мировой
порядок, основывающийся на изменившихся реалиях, на понимании того, что Советский
Союз преобразился. В Кремль поступало немало доказательств того, что Запад
движется в правильном направлении, хотя перемены происходили не так быстро, как хотелось
советскому руководству.
"Новое мышление" отвергалось многими представителями партийного аппарата и военно-промышленного
комплекса. По-прежнему видя в Западе противника СССР, они характеризовали
политику М. Горбачева как противоречащую государственным интересам. Такая
реакция отражала задетые великодержавные амбиции, традиционные страхи в сфере национальной
безопасности, потревоженные идеологические догмы и антизападные цивилизационные
предрассудки. Возникшие в условиях демократизации националистические
группировки также негативно оценивали линию Кремля в международных делах. Вместе с
тем "новое мышление" пользовалось полной поддержкой демократических сил, в том числе
наиболее мощного центра демократической оппозиции М. Горбачеву - движения "Демократическая
Россия", которое возглавил Президент РСФСР Б. Н. Ельцин. Критикуя советского
лидера за консервативный сдвиг во внутренней политике зимой 1990/91 г., демократы в то
же время активно участвовали в разработке новой дипломатии Кремля. Внешнеполитические
советники М. Горбачева все больше сближались с лагерем демократов.
Параллельно радикальное крыло демократов открыто призвало к демонтажу внутренней
советской "империи" и созданию на ее месте союза равных партнеров. Президент СССР
был не в состоянии сопротивляться набиравшей силу тенденции и сам выступил в пользу
предоставления республикам больших свобод - подписания нового союзного договора (что,
среди прочих факторов, спровоцировало попытку консервативного переворота в августе
1991 г.).
Однако, несмотря на значительное воздействие горбачевского наследия на внешнюю
политику новой России, ее лидеры решительно открещивались от недавнего прошлого. Государственный
секретарь первого демократического правительства России Г. Бурбулис и его
коллега, министр иностранных дел А. Козырев на ознакомительной встрече с коллективом
бывшего МИД СССР в декабре 1991 г. разъяснили принципиальное различие между установками
эпохи М. Горбачева и задачами текущего момента. По словам Г. Бурбулиса, прежние
власти продолжали делить мир на два лагеря - социалистический и капиталистический,
все еще верили в возможность построения коммунистического общества. Такие воззрения
способствовали сохранению почвы для конфронтации и соперничества. А. Козырев подчеркнул,
что впредь Москва будет осуществлять курс на полнокровное партнерство с Западом,
интеграцию с ним.
Данная стратегия начала реализовываться на практике, прежде всего под воздействием
всей ситуации внутри и вокруг России. Пришедшие к власти демократические силы горели
желанием в сжатые сроки построить в России свободное, правовое общество и
процветающую рыночную экономику. В этом грандиозном деле Запад представлялся главным
политическим и идеологическим союзником. Как подчеркивали члены российского руководства,
"богатые, развитые, цивилизованные страны жизненно необходимы для
экономического, духовного, политического возрождения России". Отчуждение от Запада,
настаивали в Кремле, приведет к тому, что будет упущен уникальный шанс преображения
России. Российский президент неоднократно подчеркивал, что Россия и США имеют "общие
интересы" и поддерживают "стабильные, хорошо отрегулированные и основанные на партнерстве"
отношения, благодаря чему "паритет в ядерной мощи перестал быть необходимым".
Выступая на сессии Совета Безопасности ООН 31 января 1992г., Б. Ельцин выделил
то обстоятельство, что Россия "рассматривает Соединенные Штаты и другие страны Запада
не только как партнеров, но и как союзников". Президент разъяснял, что Москва теперь разделяет
с Западом основополагающие внешнеполитические принципы: "главенство демократических
прав и свобод личности, законности и морали".
Пожалуй, не менее важным был тот факт, что Запад без обиняков брал сторону Б.
Ельцина и демократического лагеря в их борьбе с внутренними противниками. Так было накануне,
в ходе и после ликвидации августовского путча 1991 г. Аналогичную картину можно
было наблюдать во время противостояния между исполнительной и законодательной властями
в октябре 1993 г. - российский президент запросил моральной поддержки у западных
стран и немедленно получил ее. Лидеры демократического движения полагали, что связь с
Западом оберегала новую Россию от реванша внутренней реакции. А. Козырев, например,
проводил мысль, что стратегическое партнерство с Западом вдохновляло и облегчало демократическое
развитие России. В этой связи министр не рекомендовал слишком акцентировать
"агрессивную политику защиты национальных интересов в отношениях с партнерами".
Одновременно Запад представлялся демократической власти основным источником
помощи, необходимой для успешных экономических реформ. Западное сообщество располагало
передовой технологией и крупными финансовыми ресурсами, которыми обещало делиться
с Россией. По крайней мере в начале 1992 г. все ветви власти сходились во мнении,
что внимание российской дипломатии должно быть сфокусировано на формировании в стране
эффективной, динамичной экономики, получении доступа к мировым рынкам и финансам,
интеграции России в глобальную систему производства, потребления, торговли и труда.
Даже спикер парламента Р. Хасбулатов, позднее превратившийся в жесткого критика российской
дипломатии, заявлял в тот период: "В отношениях с внешним миром мы должны
отдавать приоритет странам, сотрудничество с которыми наилучшим образом может способствовать
созданию реального государственного потенциала".
Демократы находили в западных странах и образец для развития России. Они хотели
вестернизировать собственную страну, добившись "превращения России из опасного больного
гиганта Евразии в члена западной зоны процветания". Российский министр иностранных
дел призывал соотечественников "учиться у передового клуба, как жить
цивилизованным образом, в частности, при прямом участии на всех этапах западных экспертов
подготовить и осуществить совместные программы реформ в сферах экономики, безопасности
и конверсии". В схожем ключе высказывались и другие влиятельные демократы.
Движимая указанными мотивами, Москва проводила ярко выраженную прозападную
политику. Она изо всех сил стремилась проявлять конструктивизм в международных делах,
как правило, одобряла действия и позиции западных правительств, зачастую копировала их.
Вторым важнейшим компонентом внешней политики новой России стало налаживание
дружеских связей с бывшими советскими республиками, ставшими независимыми государствами.
Демократы приветствовали роспуск СССР не только потому, что это открывало
единственный легальный путь к устранению М. Горбачева с президентского поста. В России
существовала на тот момент широкая оппозиция имперской политике, причем в силу целого
ряда причин. Демократические партии и либеральная интеллигенция исходили из того, что
демократизация сделала роспуск СССР неизбежным. Сопротивление этому процессу обязательно
спровоцировало бы конфликты и войны по югославскому сценарию. Выдвигался
также аргумент, что без предоставления свободы другим народам Россия никогда не станет
нормальным, демократическим государством. Кроме того, Е. Гайдар и другие ориентированные
на Запад экономисты в правительстве придерживались мнения, что союзные республики
превратились в экономическое ярмо и непреодолимое препятствие реформам: субсидии им,
подыгрывание их капризам свели бы на нет успех жесткой монетаристской политики.
Демократы тешили себя надеждами, что новые независимые государства будут благодарны
России за предоставленную свободу, и это наряду с общими идеалами и задачами позволит
бывшим союзным республикам тесно сотрудничать между собой. Была и уверенность
в том, что Россия, как наиболее мощное государство, выдвинется на роль признанного лидера
равных и независимых республик. Многие российские политики и простые граждане к
тому же сентиментально уверовали в тягу других народов к сохранению "братских уз" с
бывшей метрополией. На более рациональном уровне руководство РФ полагало, что интеграционные
импульсы будут подпитываться взаимозависимостью в области экономики, "неразделимостью"
созданного ранее военного потенциала. Сказывалось и то, что российских
лидеров связывала со многими деятелями обретших независимость стран совместная борьба
против коммунистического тоталитаризма. Проявления враждебности в ряде районов постсоветского
пространства интерпретировались в Кремле как адресованные старому режиму, а
значит, временные.
В Москве ожидали, что вслед за всплеском эйфории от независимости возобновится
процесс взаимной гравитации бывших союзных республик. Для обеспечения этого процесса,
считали демократы, достаточно было перевести отношения с ближним зарубежьем на
"принципы, успешно апробированные в Европе, - нерушимость и открытость границ, права
человека и права меньшинств, взаимовыгодное сотрудничество". В начале 1992 г. министр
иностранных дел России утверждал, что "идеи единства наших народов уже наполняютсяПричины перемен
Неудача "шоковой терапии" нанесла мощный удар по лагерю радикальных реформаторов.
Они потеряли уверенность в своей правоте, лишились единства и раскололись на соперничающие
кланы. Некоторые из радикалов тихо ушли из политики, другие увлеклись
махинациями, погрязли в коррупции. Часть демократов переметнулась в стан оппозиции (в
том числе бывший вице-президент России А. Руцкой и спикер Верховного Совета Р. Хасбулатов).
Парламентские выборы в декабре 1993 г. показали, что в дополнение ко всему прочему
демократы лишились поддержки большей части электората, проиграв националистам и
коммунистам. На выборах 1995 г. эта тенденция еще больше закрепилась - ведущие позиции
в парламенте завоевали коммунисты, сохранили немалое влияние и националистические силы.
Оппозиция, распрямив плечи, пошла в лобовую атаку на ту политику, в том числе внешнюю,
которая возникла на заре российской демократии в 1991 - 1992 гг. Давление на курс
Кремля стало возрастать со стороны не только Госдумы, но и военно-промышленного комплекса,
значительной прослойки провинциальных элит, русской диаспоры в бывших республиках
СССР, а также всякого рода экстремистов. К хору критиков присоединились и группы
демократов, разочарованных в тех или иных аспектах внешнеполитического курса Кремля.
Изменился сам состав правящих кругов. Радикалы, уцелевшие в высших эшелонах власти,
вынуждены были приспосабливаться к новым ветрам: одни - из инстинкта самосохранения,
прочие - потому, что осознали наивность своих первоначальных представлений о внешнем
мире или же пришли к выводу, что международные реалии изменились после 1991 г.
На российской дипломатии сказывался и всеобъемлющий кризис в стране. Правительство
настолько увязло в домашних проблемах, что до внешних дел у него далеко не всегда
доходили руки. Из-за внутренних затруднений отменялись переговоры с иностранными
руководителями, прерывались визиты за рубеж. Не хватало времени, чтобы сконцентрироваться
на выработке цельной, хорошо продуманной стратегии в мировых делах. Зачастую,
когда Москва что-то предпринимала во внешнеполитической области, то делала это под воздействием
событий дома: то ли требовалась поддержка против внутренних противников, то
ли нужна была дополнительная финансовая помощь для предотвращения развала экономики.
Отсутствие эффективного механизма реализации внешнеполитических решений усугубляло
неразбериху. В коммунистические времена такой механизм был - существовала одна
пирамида власти во главе с политбюро, которое принимало решения, а вся страна их усердно
исполняла. С приходом демократии каждая властная ветвь посчитала, что она и есть "политбюро"
и вправе вести собственную дипломатию. Более того, внутри самой исполнительной
власти возникло сразу несколько "политбюро", мешающих МИД проводить единую, последовательную
и четкую линию на мировой арене. Предпринимались неоднократные попытки
создать адекватный внешнеполитический механизм, но они не меняли ситуацию к лучшему.
Трудности проистекали и из-за неопытности дипломатического персонала. Типичен (и, видимо,
справедлив) аргумент, что "необстрелянные", молодые руководители внешнеполитического
ведомства "первоначально не поняли жесткий мир реальной политики, они слишком
поздно осознали, что у России есть собственные национально-государственные интересы,
необязательно идентичные интересам Америки и государств Западной Европы, которые вознамерились
заполнить геополитический вакуум в Восточной Европе, и не только там".
Среди внешних факторов, способствовавших трансформации внешней политики России,
следует выделить прежде всего поведение Запада. В российском обществе, и далеко не
только в головах экстремистов, созрела убежденность, что западный лагерь не является надежным
политическим и идеологическим союзником, что многие политики в США и Европе
предпочли бы видеть Россию слабой и бедной. Планы расширения НАТО стали восприниматься
в российском обществе как предательство, демонстрация недоверия и даже враждебности
к Москве, попытка отгородиться от россиян новым "железным занавесом" и, наконец,
как угроза безопасности России. Е. Примаков, в то время глава российской разведки, заявил
в ноябре 1993 г.: "Это расширение приблизит крупнейшую военную группировку в мире непосредственно
к границам России. Возникает необходимость фундаментального пересмотра
с нашей стороны всех оборонных концепций". Б. Ельцин предостерег осенью 1995 г., что
расширение натовского альянса может разжечь пламя войны по всей Европе.
Как проявление недружественной политики российский истэблишмент (включая правительство)
рассматривал односторонние действия НАТО в Боснии, фактическое игнорирование
притеснений русскоязычного населения в балтийских республиках, попытки воспрепятствовать
контактам Москвы с Ираком и Ливией, прояпонскую позицию Запада в территориальном
споре о южнокурильских островах. Россию возмущало нежелание Запада
согласиться с интеграцией бывших советских республик и особенно с ведущей ролью Кремля
в этом процессе. Министр иностранных дел России в резкой форме отчитал западных
партнеров, заявив, что Москва не собирается выслушивать лекции относительно своего поведения
на территории бывшего СССР. Москва неоднократно призывала Запад признать
"особую роль и ответственность России в бывшем СССР".
Разочаровались россияне и в результатах экономического сотрудничества. Запад порицался
за нежелание предоставить России адекватную помощь. Займы и кредиты были
сравнительно малы и обставлены всевозможными условиями. Инвестиции мизерны. Многие
иностранные бизнесмены, по распространенному убеждению, занялись "грабежом" России,
скупая за гроши природные ресурсы и превращая недавнюю "сверхдержаву" в "экономическую
колонию". В обмен на ценное сырье на российский рынок шел пустяковый или опасный
товар (типа жевательной резинки, сигарет или лекарств с просроченной датой).
Передача технологии сдерживалась законодательными препонами. Когда же Россия пыталась
заработать на экспорте собственной технологии, ей мешали, как это было со сделками
по поставке криогенных двигателей в Индию, военных самолетов в Малайзию, ядерного
оборудования в Иран и т.д.
Появились сомнения относительно применимости на российской почве западных рецептов
развития. Зарубежные советники стали объектом острых нападок, обвинений в "безответственности",
в стремлении "перекроить российскую экономику по заготовкам МВФ". В
равной степени подвергались остракизму российские последователи западных рецептов развития,
например Е. Гайдар, А. Чубайс и др. Зазвучали жалобы, что Запад, особенно Вашингтон,
смотрит на Россию и россиян свысока, ведет себя с нами как с второразрядными
гражданами, открыто оскорбляет Москву. И действительно, трудно отрицать, что между
Россией и Западом сложились неравноправные отношения, обусловленные зависимостью
Москвы от партнеров как в экономической, так отчасти и в политической сфере.
На российскую внешнюю политику в возрастающей степени воздействовала ситуация
в отношениях с бывшими союзными республиками. Демократы стали избавляться от иллюзий
о безоблачности этих отношений. Большинство соседей повело себя отнюдь не дружественно.
Проблема русской диаспоры в новом зарубежье превратилась в серьезную головную
боль для всех. Речь шла об обеспечении безопасности диаспоры, ее прав на гражданство в
новых государствах, ее автономии, о принятии и размещении в России беженцев и т.д. Проблема
усугублялась экономическим и социальным кризисом, в который попали бывшие союзные
республики, ростом в них национализма, демографическими страхами малых народов
(таких, как латыши и эстонцы). Кроме того, между Россией и соседями возникли споры - о
дележе советского имущества, границах, об экономическом равенстве, по вопросам политического,
идеологического, исторического характера. Хотя правительства стран нового зарубежья
и проявляли определенную заинтересованность в контактах с Москвой, тем не менее
преобладала их озабоченность укреплением суверенитета. Подозревая, что Россия так и не
избавилась от имперских амбиций, лидеры независимых государств склонны были винить
Москву во внутренних трудностях, активно искали защиты от российского "великодержавия"
на разных азимутах - на Западе, Юге и Востоке. Встречные шаги со стороны потенциальных
"защитников" суверенитета бывших республик СССР усиливали раздражение в
Москве, порождали там опасения, что Россию хотят вытеснить из традиционной сферы
влияния, нанести ей ущерб.
Желание почти всех восточноевропейских стран войти в НАТО вновь сфокусировало
внимание Кремля на бывших партнерах по Варшавскому договору и СЭВ. Стало очевидно,
что страны Восточной Европы не видят в новой России надежного друга - напротив, Москва
для них - потенциальный источник угрозы безопасности и суверенитету. Возникли сложные
вопросы: как не допустить вступления бывших восточноевропейских союзников в НАТО?
Чем привлечь их к России? Ослабление связей с коммунистическими странами также приводило
к негативным последствиям. Так, Россия не только понесла определенные экономические
потери в Северной Корее, но и потеряла влияние на режим, от поведения которого
зависят стабильность и мир вблизи российских границ. Отдаление от КНР могло еще сильнее
ударить по интересам России, особенно в свете того, что дружба с Западом не приносила
ожидаемых дивидендов. Китай все больше выглядел в глазах Кремля как полезный стратегический
партнер, ценный контрагент, готовый импортировать крупные партии промышленного
оборудования и вооружений, наконец, как канал для продвижения интересов Москвы в
Азии и в зоне Тихого океана.
Не получая всего необходимого из США и Западной Европы, Россия осознала, что ей
следовало бы энергично побороться за финансовые и технологические ресурсы Южной Кореи,
Тайваня, Гонконга, стран АСЕАН. Высказывались достаточно веские геополитические и
экономические аргументы в пользу того, чтобы Москва восстановила свое присутствие в
Монголии и стран
...Закладка в соц.сетях
