Жанр: Электронное издание
д. с. львов
Обновленные ориентиры
экономической политики
Извлекая уроки из ошибок последних лет, мы обязаны по-новому
подойти ко всему, что до сих пор называлось реформами, разрушить
стереотипы мышления относительно инфляции, дефицита бюджета
и ограниченных возможностей развития бюджетной сферы, а также
относительно неизбежности спада производства и роста безработицы.
На смену неолиберальной идеологии реформ, ориентированной
в основном на приумножение любой ценой финансового капитала,
призвана прийти идеология обеспечения реального (физического)
роста экономического потенциала страны и благосостояния ее народ
а, всестороннего развития личности.
На первый план в социально-экономических преобразованиях
должны быть выдвинуты не вопросы финансовой стабилизации и
бездефицитного бюджета, а проблемы эффективного обустройства
России и ее промышленного возрождения. Это, конечно, не умаляет
важности макроэкономического финансового регулирования. Речь
идет о сочетании монетаристских и иных методов госрегулирования.
Но при этом исходными и определяющими остаются проблемы системных
и структурных преобразований в экономике и обществе.
Ход реформ показал, что для их успеха необходимы преобразования
на всех уровнях управления: как на макро- (общеэкономическом)
и микро- (отдельные хозяйственные организации) уровне, так и
в особенности на уровне среднего звена, или на мезоуровне. Надо
иметь в виду, что средний уровень управления является несущей конструкцией
современного рыночного хозяйства, с помощью которой
происходит эффективная ретрансляция сигналов макросистемы в
параметры рыночного регулирования на уровне отдельных предприятий.
Это так потому, что среднее звено в рыночной экономике выполняет
по существу функцию реализации приоритетных направлений
социально-экономического развития и как бы становится ответственным
за проведение единой технической политики. Для этого используются
соответствующие механизмы государственной поддержки,
осуществляемой, в частности, посредством налогов, кредитных
ставок и резервов.
164__________Реформы глазами американских и российских ученых
Широкое применение на этом уровне управления получают и методы
индикативного планирования.
В отличие от нашей капиталистическая экономика "сместила
план" с верхнего на средний уровень управления, не дав в то же время
последнему сколько-нибудь заметного выхода как на макро-, так и на
микроуровень. Благодаря активному включению среднего звена в
систему управления рынок во все большей мере становится регулируемым,
а не стихийным.
К сожалению, эта важная сторона эволюционного развития рыночной
экономики осталась вне поля зрения российских реформаторов.
Как говорится, за деревьями не увидели леса.
Нельзя без конца проходить мимо того, чему нас действительно
учит мировой опыт. Недопустимо и далее строить промышленную
политику России на представлениях о рыночной экономике конца
XIX столетия. Нужно создавать современную теорию промышленного
развития и в соответствии с ней определять роль и место среднего
звена в управлении производством.
Это звено в нашей индустрии начало формироваться в конце 80-х
годов. Но процесс был приостановлен "ваучерной приватизацией".
Во вновь создаваемых корпорациях реформаторы увидели лишь одну
сторону, связанную с примитивным представлением о монополизме,
а потому упустили другую - возможность создания крупных финансово-промышленных
структур, способных взять на себя решение зад
ач согласования рыночных и плановых методов управления рыночной
экономикой. Принятый курс приватизации был направлен на
форсированное создание внутренней конкуренции, вот и разукрупнялись
предприятия, образующие единый технологический комплекс,
безжалостно разрывались технологические цепочки (что не
могло не сказаться на снижении эффективности производства).
Между тем для нас главной является конкуренция на мировом рынке.
Эта задача может успешно решаться прежде всего в рамках крупных и
широко диверсифицированных корпораций.
Просчеты в промышленной политике оказались настолько явными,
что либеральные лидеры были вынуждены заняться проблемой
формирования финансово-промышленных групп в нашей индустрии.
16 ноября 1992 г. датируется Указ Президента РФ ь 1392 "О
мерах по реализации промышленной политики при приватизации
предприятий" с приложением "Временное положение о холдинговых
Д.С.ЛЬВОВ________________________________165
компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий
вакционерныеобщества".А5декабря 1993 г. подписывается
президентский указ ь 2096 "О создании финансово-промышленных
групп в Российской Федерации" с приложением "Положение о фин
ансово-промышленных группах и порядке их создания", в котором
признается существенная роль этих групп в повышении конкурентоспособности
и эффективности производства, создании рациональных
технологических и кооперационных связей, увеличении экспортного
потенциала, ускорении научно-технического прогресса,
конверсии оборонных предприятий и привлечении инвестиций. Назв
анным указом предусматривается официальный статус финансово-промышленной
группы, подтверждаемый соответствующей записью
в госреестре.
30 ноября 1995 г. появляется президентская подпись под принятым
Федеральным Собранием законом "О финансово-промышленных
группах", подводящим под расширяющийся процесс формиров
ания ФПГ долгожданную законодательную базу.
Однако ряд важных и принципиальных вопросов в документах отр
ажения не нашел. И не случайно, поскольку последние явились компромиссом
между различными подходами разных ведомств к проблеме
финансово-промышленных групп. Противодействие созданию
ФПГ со стороны Минэкономики, Госкомимущества и Минфина РФ
было сломлено попытками обеспечения нормальных организационно-экономических
условий для образования и функционирования
групп, предпринимавшимися крупными промышленными объединениями
и Государственным комитетом РФ по промышленной политике.
Это не могло не сказаться на ходе и качественных результатах созд
ания финансово-промышленных групп в нашей экономике. Надо
прямо сказать, что в основном идет количественный рост ФПГ. Прир
ащения реальной народнохозяйственной эффективности от их формиров
ания мы не наблюдаем. Однако это вовсе не означает, что положительные
сдвиги вообще отсутствуют. Можно констатировать, что
многие текущие проблемы в рамках финансово-промышленных
групп решаются проще и с большей отдачей, чем это имело место до
интеграции предприятий. Восстанавливаются связи внутри производственно-технологических
комплексов, повышается платежная
дисциплина партнеров по интеграции, экономятся расходы на содерж
ание снабженческого-сбытовых и других специализированных подр
азделений и т.п. Открываются более широкие возможности маневриров
ания финансовыми и материальными ресурсами, их концен166__________Реформы
глазами американских и российских ученых
трации для реализации масштабных инвестиционных проектов и
привлечения средств крупных банков и зарубежных инвесторов. Объединение
в рамках финансово-промышленных групп технологически
связанных предприятий, научных и проектных институтов, маркетинговых
и торгово-посреднических организаций, а также страховых
компаний создает условия дяя проведения согласованной технической
и инвестиционной политики, повышения конкурентоспособности
выпускаемой продукции.
Однако все эти моменты связаны главным образом с получением
текущей финансовой выгоды и, как правило, не приводят к решению
стратегических проблем развития. Вот почему нынешний этап формиров
ания финансово-промышленных групп вряд ли может вызвать
чувство удовлетворения. Это лишь фон для решения главной задачи.
Необходим переход на другой уровень, который связан со стратегической
осмысленностью государственной промышленной политики.
Пока ее нет, не будет и эффективных ФПГ.
Определяющим элементом новой промышленной политики
должна стать система государственных приоритетов. Она призвана
предопределять наиболее эффективные направления социальноэкономического
развития. Этого можно достичь при соблюдении
следующих непременных условий.
Во-первых, к приоритетным следует отнести такие направления,
без развития которых общество будет деградировать. Это прежде всего
образование, наука, культура и здравоохранение.
Во-вторых, в качестве приоритетных выступают и те важные для
социально-экономического развития страны направления, реализация
которых обеспечивает максимальный кумулятивный (т.е. помимо
прямого еще и сопряженный) эффект. С этой точки зрения к приоритетным
относится взаимодействие топливно-энергетического и
военно-промышленного комплексов. Сюда же следует отнести развитие
жилищного строительства, решение проблемы обеспечения
населения страны продовольствием и др.
В-третьих, реализация каждого приоритетного направления
должна осуществляться в форме государственной целевой программы,
внутренне увязанной по этапам, источникам финансирования и
формам своего организационно-экономического обеспечения.
В-четвертых, наиболее эффективной институциональной формой
реализации приоритетов являются финансово-промышленные
группы.
Конкретизация одного из приоритетных направлений могла бы
выглядеть как цепочка взаимодополняющих производств ТЭК, маД.С.ЛЬВОВ________________________________м
шиностроения и металлургии. Машиностроение и металлургия выступ
ают в данном случае в качестве главных потребителей топлива и
энергии, а предприятия ТЭК - продукции машиностроения и металлургии.
Сопряжение машиностроения с ТЭК позволяет не только сократить
спад производства, обеспечить загрузку оборонных предприятий,
избежать безработицы, но и сэкономить валютные ресурсы
путем отказа от значительной части импортных поставок машин и
оборудования.
Подключение металлургии характеризуется не только серьезным
эффектом от импортозамещения, но и возможностями, которые открыв
аются перед этой отраслью для использования энергосберегающих
технологий в связи с соответствующими поставками нового оборудов
ания из оборонных отраслей. А это в свою очередь позволит увеличить
объем экспортных поставок топлива и энергии из отраслей
ТЭК.
Стержнем описанного выше нового межотраслевого взаимодей-
ствия должны стать диверсифицированные финансово-промышленные
группы.
Создание нескольких межотраслевых ФПГ, объединяющих в своем
составе предприятия ТЭК, машиностроения и металлургии, позволит
сразу решить ряд актуальнейших проблем: повышение управляемости
экономики, стимулирование инвестиционной активности,
ускорение конверсии, увеличение экспортного потенциала России и
т.д. Важное значение в развитии такой интеграции будет иметь расширение
участия банков в акционерном капитале промышленности.
Вот тогда в промышленности и появится столь недостающее нам сегодня
среднее звено управления. Такой подход к делу может рассматрив
аться в качестве генерального направления новой промышленной
политики.
Обязательным фактором обновления в экономике и обществе являются
налоги. Это самое существенное из всех государственных огр
аничений, влияющих на стремление людей работать эффективно и
вкладывать капитал в развитие производства. Новые демократические
лидеры страны должны отказаться от использования налоговых
моделей, не стимулирующих производство и накопление капитала,
раскручивающих инфляцию. Действующая же налоговая система -
классический пример того, как можно заставить людей не работать и
168__________Реформы глазами американских и российских ученых
не вкладывать свой капитал в развитие производства, а экспортиров
ать его за границу. Ставя работающее население в невыгодное положение
и делая продукцию дорогостоящей, эта система дестимулирует
участие трудоспособных членов общества в производстве материальных
и духовных ценностей. В такой экономике никогда не исчезнут
инфляция и дефицит ресурсов для осуществления крупных структурных
сдвигов.
В этой связи исключительно важно подчеркнуть: только решив для
себя принципиальный вопрос об источниках дохода для общества,
Россия сумеет найти собственный эффективный путь возрождения.
В отличие от многих других стран у России есть фундаментальный
источник доходов, который сегодня по существу остается незадей-
ствованным: рента с природных ресурсов. Расчеты подтверждают,
что более двух третей народнохозяйственной прибыли сегодня формируется
в топливно-энергетическом комплексе и других природоэксплу
атирующих отраслях. Только от нефти нгаза при нормальных
условиях Россия могла бы ежегодно получать около 30 млрд. долл. доход
а. Масштабные рентные поступления возможны и от аренды городских
территорий, лесных и сельскохозяйственных угодий.
За счет ренты Россия в состоянии покрывать первоочередные расходы
на оборону и конверсию, на поддержку науки, образования,
культуры и здравоохранения, на содержание госаппарата.
В этом контексте потенциальных рентных поступлений не исключен
а в принципе возможность отказаться от обложения труда и капит
ала, ликвидировать налог на добавленную стоимость, сократить налог
на прибыль и освободить предприятия от отчислений в пенсионный
фонд, а основную массу трудящихся - от подоходного налога. В
результате затраты на производство продукции перерабатывающей
промышленности могли бы существенно снизиться, а ее конкурентоспособность
- резко возрасти. Отмена ряда традиционных налогов
улучшила бы инвестиционный климат в стране и создала серьезный
стимул для иностранных инвесторов, для притока валюты в страну.
Это благоприятно повлияло бы и на снижение инфляции, стабилизацию
курса рубля.
Переход к преимущественно рентной системе налогообложения
сулит выгоды не только экономического, но и социального характера.
Перенос центра тяжести налогообложения на природоресурсный потенци
ал позволит организовать систему финансовых трансфертов
между рентабельными и нерентабельными, но перспективными сектор
ами экономики и между богатыми и бедными регионами, осуществить
мощную социальную поддержку населения, создать систеД.С.ЛЬВОВ__________________________________169
му социальных доплат к заработной плате и пенсиям. Тем самым российск
ая экономика получила бы реальный шанс на то, чтобы постепенно
превращаться в социально ориентированную, поворачивать в
сторону человека, его нужд и чаяний. Исчезла бы сама основа для
криминализации общества.
В ходе дискуссий о налогообложении нередко ссылаются на опыт
стран развитой рыночной экономики, где роль налогов (платежей) за
использование земли и других природных ресурсов в суммарных налоговых
поступлениях весьма скромна, а прямые налоги на доходы
физических и юридических лиц, как и налоги косвенные, являются
основным источником финансирования общегосударственных расходов,
Действующая с 1992 г. российская налоговая система по существу
воспроизводит современный западный стереотип "нейтрального
налогообложения", в минимальной степени "травмирующий"
установившиеся пропорции распределения доходов в обществе.
Иными словами, "нейтральное налогообложение" направлено на
консервацию сложившейся социально-экономической структуры, а
не на ее реформирование.
Давно и хорошо известны преимущества (экономические и соци-
альные) взимания налогов прежде всего с той части богатства, которая
дарована нам свыше, как говорится, от Бога, а не является делом рук
человеческих. Наэтоеще в конце прошлого векавпервыеобратил вним
ание известный американский общественный деятель Г. Джордж,
причем его идеи и аргументы в пользу единого земельного налога были
поддержаны Л. Толстым. Сегодня описание экономических преимуществ
природоресурсного налогообложения содержится едва ли не в
любом серьезном учебнике по рыночной экономике, однако примеры
практического использования такого налогообложения во всем мире
можнопересчитатьпопальцам.Иделоздесьневорганизационно-технических
трудностях перехода к природоресурсному налогообложению
(хотя они и существуют). Низкие налоги на богатство (а земля и
другие природные ресурсы - важнейший элемент богатства) в современных
рыночных экономиках остаются "священной коровой", на
которую не решаются посягнуть власть имущие. Если мы всерьез хотим
реформировать нашу экономику, необходимо в первую очередь
отказаться от символического налогообложения природоресурсного
потенциала - это несовместимо не только с ближайшими задачами
экономического оздоровления России, но и со стратегией перехода к
экологически устойчивому хозяйствованию.
Но что этому мешает? Прежде всего интересы всех тех, кто нажил
на присвоении ренты с природных ресурсов огромный капитал. Это
170__________Реформы глазами американских и российских ученых
сравнительно небольшая, но получившая доступ в высшие эшелоны
государственной власти социальная прослойка. Пренебрегать ее интерес
ами сложно и опасно, однако другого выхода сегодня у России
нет.
Осознание необходимости новой налоговой политики в конечном
счете неизбежно: чувство самосохранения должно объединить россиян
для того, чтобы их общей волей прекратить разбазаривание природных
богатств России, положить конец коррупции и лихоимству.
Решающее значение в этой борьбе призвана сыграть рентная система
налогообложения.
В России сложилась уникальная ситуация: передача земли частным
собственникам еще не состоялась. Надо этой ситуацией умело
воспользоваться и раз навсегда решить принципиальный вопрос: мы
за частную собственность или за частное владение (пользование) землей?
Я выступаю поборником второго пути, потому что только он ведет
к созданию общества, где социальная справедливость будет сочет
аться с высокой эффективностью производства.
У народов России существует особая эмоциональная и историческ
ая привязанность к земле, осознание ее роли как национального достояния.
А значит, каждый ее пользователь обязан пополнять общественную
(государственную) казну в соответствии с количеством и
качеством (объективными свойствами) соответствующего участка
земли. Эта обязанность ежегодно платить земельную ренту должна
быть одинакова для всех землепользователей - государственных
предприятий и организаций, коллективных и частных владельцев
земли, ее арендаторов.
Право (частное владение землей) надлежит юридически защитить
от вмешательства любых государственных органов: никто не может
посягать на право частного владения землей, передачи ее по наследству
или другому владельцу. Одновременно должна быть исключена
свободная купля-продажа земли.
Приступая к приватизации земли, Правительство и Федеральное
Собрание РФ обязаны все тщательно взвесить. Предлагаемая же ныне
программа преследует сиюминутную цель: немедленно собрать какие-то
деньги для покрытия нужд бюджета. Ее авторов мало волнует,
что будущие правительства лишатся возможности иметь больший поток
доходов от земли, столкнутся с ростом в обществе социальной напряженности
и с другими тяжелейшими проблемами.
Не менее важно, чтобы соответствующим образом была переориентиров
ана кредитная политика. В большинстве стран земля сегодня
рассматривается как один из наиболее привлекательных видов залоД.С.ЛЬВОВ_______________________________________________\JI
гов для получения банковских кредитов: банкам в этом случае не надо
оценивать реальную платежеспособность заемщика, анализировать
обоснованность целевого назначения кредита, осуществлять контроль
за эффективностью используемых денежных средств. Однако
упускается из поля зрения другая и исключительно опасная по своим
последствиям сторона проблемы. Банковские кредиты подзалогземли
стимулируют спекуляцию земельными участками, приводятк необоснов
анному обогащению кредиторов. Те же, кто получает кредит
натакихусловиях, нередкобыстроразоряются. Опытзападных стран,
в том числе Англии середины 80-х годов - наглядное тому подтверждение.
Вот почему кредитование под залог земли не должно стать у нас
определяющей формой инвестиционных кредитов. Кредитную систему
России надлежит строить на иных, более цивилизованных, чем
на Западе, принципах, исключающих социальные конфликты и кризисы,
саму основу возникновения экономического неравенства. О
том, что такой путь возможен, свидетельствуют два примера.
В Гонконге вся земля является национальным достоянием и
предоставляется в пользование на арендных началах всем желающим
(через аукционы). Тем не менее банки охотно дают кредиты предприним
ателям и без залога земли.
В Германии банки предоставляют кредиты предпринимателям на
условиях, отличающихся от принятых в других западных странах.
Ссуды получают те претенденты, кто, согласно расчетам банкиров,
размещает свои средства разумно, т.е. с перспективой получения хорошей
прибыли от реализации продукции, пользующейся спросом.
Подобный подход позволяет создавать новые рабочие места и способствует
образованию капитала без спекуляций с землей.
Природоресурсные налоги хороши еще и тем, что в связи с постоянным
ростом налогооблагаемой базы неизбежно будут возрастать и
поступления в бюджет от земельного и других аналогичного характер
а доходов. Эти будущие бюджетные резервы могут уже сегодня быть
использованы для покрытия текущих бюджетных расходов. Для этого
не придется прибегать к помощи печатного станка, т.е. увеличивать
инфляционный налог. Речь идет о выпуске государственных земельных
(нефтяных, лесных и т.п.) займов, добровольно распространяемые
облигации которых должны стать стержнем формирующегося
рынка государственных ценных бумаг. Эмиссия таких облигаций,
обеспеченных могучим природоресурсным потенциалом России,
способна выступить важным фактором сдерживания инфляции, а в
перспективе - роста покупательной способности рубля по отношению
к твердым валютам. Основой покрытия внутреннего государ172__________Реформы
глазами американских и российских ученых
ственного долга по природоресурсным займам должны стать бюджетные
поступления по соответствующим налогам, фиксированная доля
которых должна использоваться для погашения государственных
обязательств по этим займам. Чем больше будет роль природоресурсных
налогов в бюджетных доходах, тем шире окажутся возможности
оздоровления финансовой системы страны.
Россия стремится к плюралистическому обществу. Для достижения
наилучших социальных и экономических результатов политическ
ая власть в стране должна быть перераспределена в пользу тех
уровней управления, где их решение наиболее эффективно. Необходимо
разработать и задействовать принципы разделения рентного доход
а между этими властными уровнями, исключающие поощрение
сепаратистских тенденций субъектов Федерации. Политика, базируем
ая на использовании земельной ренты, как свидетельствует опыт
других богатых природными ресурсами территорий (например, Аляски),
может базироваться на объективном подходе к разделению рентного
дохода. В соответствии с этим подходом часть собранной ренты
следует направлять в общественные фонды, одно из предназначений
которых - в той или иной мере финансировать расходы по преодолению
трудностей переходного периода.
В сегодняшнем (и тем более в завтрашнем) мире уже не нефть, алм
азы или плодородные земли образуют главное природное богатство.
Ассимиляционный потенциал природной среды - ее способность
"сопротивляться" воздействию человека, самовосстанавливаться после
его неизбежного вмешательства в природные процессы - становится
не просто достоянием, а поистине главным условием дальней-
шего существования рода человеческого.
Россия дальше других стран продвинулась в практическом использов
ании нового экономического инструмента охраны окружающей
среды - платежей за ее загрязнение. За три последних года накоплен
опыт по установлению и практическому взиманию таких платежей в
большинстве регионов Российской Федерации. Но действующие платежи
(в основном штрафного типа) никак не соответствуюттому рентному
доходу, который может быть обеспечен все еще колоссальным
ассимиляционным потенциалом российских экосистем. У России
пока сохраняется шанс восстановить и сберечь это национальное достояние,
стать для других стран примером в плане перехода от слов к
делу в экономической защите природы. Для этого необходимо введение
экологического налога на использование ассимиляционного потенци
алаокружающейсреды.Какидругиеприродоресурсныеналоги,
Д.С.ЛЬВОВ
173
этот налог, не требуя общего повышения налогового бремени на народное
хозяйство, ведет к его перераспределению в интересах безопасных
и природосберегающих видов деятельности.
Россия могла бы стать пионером и в создании системы обязательного
экологического страхования, при котором экономическую ответственность
за аварийное загрязнение окружающей среды разделяют
предприятия-загрязнители и страховые компании. В этом случае
открывается возможность привлечения финансовых ресурсов, а также
контрольно-инспекционного потенциала таких компаний к решению
неотложных экологических проблем.
Разумеется, "шоковый" переход к преимущественно природоресурсному
налогообложению недопустим. Он мог бы привести лишь к
дальнейшему обострению социальной напряженности и дискредитации
самой концепции природоресурсного налогообложения.
Налогоплательщики должны иметь время, чтобы подготовиться к
глобальной "переоценке ценностей", диктуемой новыми условиями
налогообложения. Необходимы серьезное политическое и институцион
альное обеспечение новой налоговой системы, решение ряда
сложных организационно-правовых, научно-методологических и
технических проблем. Нужна стратегия постепенного и поэтапного
переноса налогового бремени на природопользование. Такая стратегия
должна быть оформлена в виде программного документа, принятого
высшими органами государственной власти России. В этом документе
надлежит указать перспективные значения основных налоговых
ставок и предусмотреть меры по адаптации налогоплательщиков
к новым условиям: развитие налогового кредитования, предост
авление налоговых льгот для отдельных категорий плательщиков
природоресурсных налогов, перемещение центра тяжести налогообложения
недвижимости со зданий и сооружений на земельн
...Закладка в соц.сетях
