163_84

Обновленные ориентиры экономической политики
Извлекая уроки из ошибок последних лет, мы обязаны по-новому подойти ко всему, что до сих пор называлось реформами, разрушить стереотипы мышления относительно инфляции, дефицита бюджета и ограниченных возможностей развития бюджетной сферы, а также относительно неизбежности спада производства и роста безработицы. На смену неолиберальной идеологии реформ, ориентированной в основном на приумножение любой ценой финансового капитала, призвана прийти идеология обеспечения реального (физического) роста экономического потенциала страны и благосостояния ее народ а, всестороннего развития личности.
На первый план в социально-экономических преобразованиях должны быть выдвинуты не вопросы финансовой стабилизации и бездефицитного бюджета, а проблемы эффективного обустройства России и ее промышленного возрождения. Это, конечно, не умаляет важности макроэкономического финансового регулирования. Речь идет о сочетании монетаристских и иных методов госрегулирования. Но при этом исходными и определяющими остаются проблемы системных и структурных преобразований в экономике и обществе.
Ход реформ показал, что для их успеха необходимы преобразования на всех уровнях управления: как на макро- (общеэкономическом) и микро- (отдельные хозяйственные организации) уровне, так и в особенности на уровне среднего звена, или на мезоуровне. Надо иметь в виду, что средний уровень управления является несущей конструкцией современного рыночного хозяйства, с помощью которой происходит эффективная ретрансляция сигналов макросистемы в параметры рыночного регулирования на уровне отдельных предприятий. Это так потому, что среднее звено в рыночной экономике выполняет по существу функцию реализации приоритетных направлений социально-экономического развития и как бы становится ответственным за проведение единой технической политики. Для этого используются соответствующие механизмы государственной поддержки, осуществляемой, в частности, посредством налогов, кредитных ставок и резервов.
164__________Реформы глазами американских и российских ученых
Широкое применение на этом уровне управления получают и методы индикативного планирования.
В отличие от нашей капиталистическая экономика "сместила план" с верхнего на средний уровень управления, не дав в то же время последнему сколько-нибудь заметного выхода как на макро-, так и на микроуровень. Благодаря активному включению среднего звена в систему управления рынок во все большей мере становится регулируемым, а не стихийным.
К сожалению, эта важная сторона эволюционного развития рыночной экономики осталась вне поля зрения российских реформаторов. Как говорится, за деревьями не увидели леса.
Нельзя без конца проходить мимо того, чему нас действительно учит мировой опыт. Недопустимо и далее строить промышленную политику России на представлениях о рыночной экономике конца XIX столетия. Нужно создавать современную теорию промышленного развития и в соответствии с ней определять роль и место среднего звена в управлении производством.
Это звено в нашей индустрии начало формироваться в конце 80-х годов. Но процесс был приостановлен "ваучерной приватизацией". Во вновь создаваемых корпорациях реформаторы увидели лишь одну сторону, связанную с примитивным представлением о монополизме, а потому упустили другую - возможность создания крупных финансово-промышленных структур, способных взять на себя решение зад ач согласования рыночных и плановых методов управления рыночной экономикой. Принятый курс приватизации был направлен на форсированное создание внутренней конкуренции, вот и разукрупнялись предприятия, образующие единый технологический комплекс, безжалостно разрывались технологические цепочки (что не могло не сказаться на снижении эффективности производства). Между тем для нас главной является конкуренция на мировом рынке. Эта задача может успешно решаться прежде всего в рамках крупных и широко диверсифицированных корпораций.

Просчеты в промышленной политике оказались настолько явными, что либеральные лидеры были вынуждены заняться проблемой формирования финансово-промышленных групп в нашей индустрии. 16 ноября 1992 г. датируется Указ Президента РФ ь 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации предприятий" с приложением "Временное положение о холдинговых
Д.С.ЛЬВОВ________________________________165
компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий вакционерныеобщества".А5декабря 1993 г. подписывается президентский указ ь 2096 "О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации" с приложением "Положение о фин ансово-промышленных группах и порядке их создания", в котором признается существенная роль этих групп в повышении конкурентоспособности и эффективности производства, создании рациональных технологических и кооперационных связей, увеличении экспортного потенциала, ускорении научно-технического прогресса, конверсии оборонных предприятий и привлечении инвестиций. Назв анным указом предусматривается официальный статус финансово-промышленной группы, подтверждаемый соответствующей записью в госреестре.
30 ноября 1995 г. появляется президентская подпись под принятым Федеральным Собранием законом "О финансово-промышленных группах", подводящим под расширяющийся процесс формиров ания ФПГ долгожданную законодательную базу.
Однако ряд важных и принципиальных вопросов в документах отр ажения не нашел. И не случайно, поскольку последние явились компромиссом между различными подходами разных ведомств к проблеме финансово-промышленных групп. Противодействие созданию ФПГ со стороны Минэкономики, Госкомимущества и Минфина РФ было сломлено попытками обеспечения нормальных организационно-экономических условий для образования и функционирования групп, предпринимавшимися крупными промышленными объединениями и Государственным комитетом РФ по промышленной политике.
Это не могло не сказаться на ходе и качественных результатах созд ания финансово-промышленных групп в нашей экономике. Надо прямо сказать, что в основном идет количественный рост ФПГ. Прир ащения реальной народнохозяйственной эффективности от их формиров ания мы не наблюдаем. Однако это вовсе не означает, что положительные сдвиги вообще отсутствуют. Можно констатировать, что многие текущие проблемы в рамках финансово-промышленных групп решаются проще и с большей отдачей, чем это имело место до интеграции предприятий. Восстанавливаются связи внутри производственно-технологических комплексов, повышается платежная дисциплина партнеров по интеграции, экономятся расходы на содерж ание снабженческого-сбытовых и других специализированных подр азделений и т.п. Открываются более широкие возможности маневриров ания финансовыми и материальными ресурсами, их концен166__________Реформы глазами американских и российских ученых
трации для реализации масштабных инвестиционных проектов и привлечения средств крупных банков и зарубежных инвесторов. Объединение в рамках финансово-промышленных групп технологически связанных предприятий, научных и проектных институтов, маркетинговых и торгово-посреднических организаций, а также страховых компаний создает условия дяя проведения согласованной технической и инвестиционной политики, повышения конкурентоспособности выпускаемой продукции.
Однако все эти моменты связаны главным образом с получением текущей финансовой выгоды и, как правило, не приводят к решению стратегических проблем развития. Вот почему нынешний этап формиров ания финансово-промышленных групп вряд ли может вызвать чувство удовлетворения. Это лишь фон для решения главной задачи. Необходим переход на другой уровень, который связан со стратегической осмысленностью государственной промышленной политики. Пока ее нет, не будет и эффективных ФПГ.
Определяющим элементом новой промышленной политики должна стать система государственных приоритетов. Она призвана предопределять наиболее эффективные направления социальноэкономического развития. Этого можно достичь при соблюдении следующих непременных условий.

Во-первых, к приоритетным следует отнести такие направления, без развития которых общество будет деградировать. Это прежде всего образование, наука, культура и здравоохранение.
Во-вторых, в качестве приоритетных выступают и те важные для социально-экономического развития страны направления, реализация которых обеспечивает максимальный кумулятивный (т.е. помимо прямого еще и сопряженный) эффект. С этой точки зрения к приоритетным относится взаимодействие топливно-энергетического и военно-промышленного комплексов. Сюда же следует отнести развитие жилищного строительства, решение проблемы обеспечения населения страны продовольствием и др.
В-третьих, реализация каждого приоритетного направления должна осуществляться в форме государственной целевой программы, внутренне увязанной по этапам, источникам финансирования и формам своего организационно-экономического обеспечения.
В-четвертых, наиболее эффективной институциональной формой реализации приоритетов являются финансово-промышленные группы.
Конкретизация одного из приоритетных направлений могла бы выглядеть как цепочка взаимодополняющих производств ТЭК, маД.С.ЛЬВОВ________________________________м
шиностроения и металлургии. Машиностроение и металлургия выступ ают в данном случае в качестве главных потребителей топлива и энергии, а предприятия ТЭК - продукции машиностроения и металлургии.
Сопряжение машиностроения с ТЭК позволяет не только сократить спад производства, обеспечить загрузку оборонных предприятий, избежать безработицы, но и сэкономить валютные ресурсы путем отказа от значительной части импортных поставок машин и оборудования.
Подключение металлургии характеризуется не только серьезным эффектом от импортозамещения, но и возможностями, которые открыв аются перед этой отраслью для использования энергосберегающих технологий в связи с соответствующими поставками нового оборудов ания из оборонных отраслей. А это в свою очередь позволит увеличить объем экспортных поставок топлива и энергии из отраслей ТЭК.
Стержнем описанного выше нового межотраслевого взаимодей- ствия должны стать диверсифицированные финансово-промышленные группы.
Создание нескольких межотраслевых ФПГ, объединяющих в своем составе предприятия ТЭК, машиностроения и металлургии, позволит сразу решить ряд актуальнейших проблем: повышение управляемости экономики, стимулирование инвестиционной активности, ускорение конверсии, увеличение экспортного потенциала России и т.д. Важное значение в развитии такой интеграции будет иметь расширение участия банков в акционерном капитале промышленности. Вот тогда в промышленности и появится столь недостающее нам сегодня среднее звено управления. Такой подход к делу может рассматрив аться в качестве генерального направления новой промышленной политики.
Обязательным фактором обновления в экономике и обществе являются налоги. Это самое существенное из всех государственных огр аничений, влияющих на стремление людей работать эффективно и вкладывать капитал в развитие производства. Новые демократические лидеры страны должны отказаться от использования налоговых моделей, не стимулирующих производство и накопление капитала, раскручивающих инфляцию. Действующая же налоговая система - классический пример того, как можно заставить людей не работать и
168__________Реформы глазами американских и российских ученых
не вкладывать свой капитал в развитие производства, а экспортиров ать его за границу. Ставя работающее население в невыгодное положение и делая продукцию дорогостоящей, эта система дестимулирует участие трудоспособных членов общества в производстве материальных и духовных ценностей. В такой экономике никогда не исчезнут инфляция и дефицит ресурсов для осуществления крупных структурных сдвигов.

В этой связи исключительно важно подчеркнуть: только решив для себя принципиальный вопрос об источниках дохода для общества, Россия сумеет найти собственный эффективный путь возрождения.
В отличие от многих других стран у России есть фундаментальный источник доходов, который сегодня по существу остается незадей- ствованным: рента с природных ресурсов. Расчеты подтверждают, что более двух третей народнохозяйственной прибыли сегодня формируется в топливно-энергетическом комплексе и других природоэксплу атирующих отраслях. Только от нефти нгаза при нормальных условиях Россия могла бы ежегодно получать около 30 млрд. долл. доход а. Масштабные рентные поступления возможны и от аренды городских территорий, лесных и сельскохозяйственных угодий.
За счет ренты Россия в состоянии покрывать первоочередные расходы на оборону и конверсию, на поддержку науки, образования, культуры и здравоохранения, на содержание госаппарата.
В этом контексте потенциальных рентных поступлений не исключен а в принципе возможность отказаться от обложения труда и капит ала, ликвидировать налог на добавленную стоимость, сократить налог на прибыль и освободить предприятия от отчислений в пенсионный фонд, а основную массу трудящихся - от подоходного налога. В результате затраты на производство продукции перерабатывающей промышленности могли бы существенно снизиться, а ее конкурентоспособность - резко возрасти. Отмена ряда традиционных налогов улучшила бы инвестиционный климат в стране и создала серьезный стимул для иностранных инвесторов, для притока валюты в страну. Это благоприятно повлияло бы и на снижение инфляции, стабилизацию курса рубля.
Переход к преимущественно рентной системе налогообложения сулит выгоды не только экономического, но и социального характера. Перенос центра тяжести налогообложения на природоресурсный потенци ал позволит организовать систему финансовых трансфертов между рентабельными и нерентабельными, но перспективными сектор ами экономики и между богатыми и бедными регионами, осуществить мощную социальную поддержку населения, создать систеД.С.ЛЬВОВ__________________________________169
му социальных доплат к заработной плате и пенсиям. Тем самым российск ая экономика получила бы реальный шанс на то, чтобы постепенно превращаться в социально ориентированную, поворачивать в сторону человека, его нужд и чаяний. Исчезла бы сама основа для криминализации общества.
В ходе дискуссий о налогообложении нередко ссылаются на опыт стран развитой рыночной экономики, где роль налогов (платежей) за использование земли и других природных ресурсов в суммарных налоговых поступлениях весьма скромна, а прямые налоги на доходы физических и юридических лиц, как и налоги косвенные, являются основным источником финансирования общегосударственных расходов, Действующая с 1992 г. российская налоговая система по существу воспроизводит современный западный стереотип "нейтрального налогообложения", в минимальной степени "травмирующий" установившиеся пропорции распределения доходов в обществе. Иными словами, "нейтральное налогообложение" направлено на консервацию сложившейся социально-экономической структуры, а не на ее реформирование.
Давно и хорошо известны преимущества (экономические и соци- альные) взимания налогов прежде всего с той части богатства, которая дарована нам свыше, как говорится, от Бога, а не является делом рук человеческих. Наэтоеще в конце прошлого векавпервыеобратил вним ание известный американский общественный деятель Г. Джордж, причем его идеи и аргументы в пользу единого земельного налога были поддержаны Л. Толстым. Сегодня описание экономических преимуществ природоресурсного налогообложения содержится едва ли не в любом серьезном учебнике по рыночной экономике, однако примеры практического использования такого налогообложения во всем мире можнопересчитатьпопальцам.Иделоздесьневорганизационно-технических трудностях перехода к природоресурсному налогообложению (хотя они и существуют). Низкие налоги на богатство (а земля и другие природные ресурсы - важнейший элемент богатства) в современных рыночных экономиках остаются "священной коровой", на которую не решаются посягнуть власть имущие. Если мы всерьез хотим реформировать нашу экономику, необходимо в первую очередь отказаться от символического налогообложения природоресурсного потенциала - это несовместимо не только с ближайшими задачами экономического оздоровления России, но и со стратегией перехода к экологически устойчивому хозяйствованию.

Но что этому мешает? Прежде всего интересы всех тех, кто нажил на присвоении ренты с природных ресурсов огромный капитал. Это
170__________Реформы глазами американских и российских ученых
сравнительно небольшая, но получившая доступ в высшие эшелоны государственной власти социальная прослойка. Пренебрегать ее интерес ами сложно и опасно, однако другого выхода сегодня у России нет.
Осознание необходимости новой налоговой политики в конечном счете неизбежно: чувство самосохранения должно объединить россиян для того, чтобы их общей волей прекратить разбазаривание природных богатств России, положить конец коррупции и лихоимству. Решающее значение в этой борьбе призвана сыграть рентная система налогообложения.
В России сложилась уникальная ситуация: передача земли частным собственникам еще не состоялась. Надо этой ситуацией умело воспользоваться и раз навсегда решить принципиальный вопрос: мы за частную собственность или за частное владение (пользование) землей? Я выступаю поборником второго пути, потому что только он ведет к созданию общества, где социальная справедливость будет сочет аться с высокой эффективностью производства.
У народов России существует особая эмоциональная и историческ ая привязанность к земле, осознание ее роли как национального достояния. А значит, каждый ее пользователь обязан пополнять общественную (государственную) казну в соответствии с количеством и качеством (объективными свойствами) соответствующего участка земли. Эта обязанность ежегодно платить земельную ренту должна быть одинакова для всех землепользователей - государственных предприятий и организаций, коллективных и частных владельцев земли, ее арендаторов.
Право (частное владение землей) надлежит юридически защитить от вмешательства любых государственных органов: никто не может посягать на право частного владения землей, передачи ее по наследству или другому владельцу. Одновременно должна быть исключена свободная купля-продажа земли.
Приступая к приватизации земли, Правительство и Федеральное Собрание РФ обязаны все тщательно взвесить. Предлагаемая же ныне программа преследует сиюминутную цель: немедленно собрать какие-то деньги для покрытия нужд бюджета. Ее авторов мало волнует, что будущие правительства лишатся возможности иметь больший поток доходов от земли, столкнутся с ростом в обществе социальной напряженности и с другими тяжелейшими проблемами.
Не менее важно, чтобы соответствующим образом была переориентиров ана кредитная политика. В большинстве стран земля сегодня рассматривается как один из наиболее привлекательных видов залоД.С.ЛЬВОВ_______________________________________________\JI
гов для получения банковских кредитов: банкам в этом случае не надо оценивать реальную платежеспособность заемщика, анализировать обоснованность целевого назначения кредита, осуществлять контроль за эффективностью используемых денежных средств. Однако упускается из поля зрения другая и исключительно опасная по своим последствиям сторона проблемы. Банковские кредиты подзалогземли стимулируют спекуляцию земельными участками, приводятк необоснов анному обогащению кредиторов. Те же, кто получает кредит натакихусловиях, нередкобыстроразоряются. Опытзападных стран, в том числе Англии середины 80-х годов - наглядное тому подтверждение. Вот почему кредитование под залог земли не должно стать у нас определяющей формой инвестиционных кредитов. Кредитную систему России надлежит строить на иных, более цивилизованных, чем на Западе, принципах, исключающих социальные конфликты и кризисы, саму основу возникновения экономического неравенства. О том, что такой путь возможен, свидетельствуют два примера.
В Гонконге вся земля является национальным достоянием и предоставляется в пользование на арендных началах всем желающим (через аукционы). Тем не менее банки охотно дают кредиты предприним ателям и без залога земли.

В Германии банки предоставляют кредиты предпринимателям на условиях, отличающихся от принятых в других западных странах. Ссуды получают те претенденты, кто, согласно расчетам банкиров, размещает свои средства разумно, т.е. с перспективой получения хорошей прибыли от реализации продукции, пользующейся спросом. Подобный подход позволяет создавать новые рабочие места и способствует образованию капитала без спекуляций с землей.
Природоресурсные налоги хороши еще и тем, что в связи с постоянным ростом налогооблагаемой базы неизбежно будут возрастать и поступления в бюджет от земельного и других аналогичного характер а доходов. Эти будущие бюджетные резервы могут уже сегодня быть использованы для покрытия текущих бюджетных расходов. Для этого не придется прибегать к помощи печатного станка, т.е. увеличивать инфляционный налог. Речь идет о выпуске государственных земельных (нефтяных, лесных и т.п.) займов, добровольно распространяемые облигации которых должны стать стержнем формирующегося рынка государственных ценных бумаг. Эмиссия таких облигаций, обеспеченных могучим природоресурсным потенциалом России, способна выступить важным фактором сдерживания инфляции, а в перспективе - роста покупательной способности рубля по отношению к твердым валютам. Основой покрытия внутреннего государ172__________Реформы глазами американских и российских ученых
ственного долга по природоресурсным займам должны стать бюджетные поступления по соответствующим налогам, фиксированная доля которых должна использоваться для погашения государственных обязательств по этим займам. Чем больше будет роль природоресурсных налогов в бюджетных доходах, тем шире окажутся возможности оздоровления финансовой системы страны.
Россия стремится к плюралистическому обществу. Для достижения наилучших социальных и экономических результатов политическ ая власть в стране должна быть перераспределена в пользу тех уровней управления, где их решение наиболее эффективно. Необходимо разработать и задействовать принципы разделения рентного доход а между этими властными уровнями, исключающие поощрение сепаратистских тенденций субъектов Федерации. Политика, базируем ая на использовании земельной ренты, как свидетельствует опыт других богатых природными ресурсами территорий (например, Аляски), может базироваться на объективном подходе к разделению рентного дохода. В соответствии с этим подходом часть собранной ренты следует направлять в общественные фонды, одно из предназначений которых - в той или иной мере финансировать расходы по преодолению трудностей переходного периода.
В сегодняшнем (и тем более в завтрашнем) мире уже не нефть, алм азы или плодородные земли образуют главное природное богатство. Ассимиляционный потенциал природной среды - ее способность "сопротивляться" воздействию человека, самовосстанавливаться после его неизбежного вмешательства в природные процессы - становится не просто достоянием, а поистине главным условием дальней- шего существования рода человеческого.
Россия дальше других стран продвинулась в практическом использов ании нового экономического инструмента охраны окружающей среды - платежей за ее загрязнение. За три последних года накоплен опыт по установлению и практическому взиманию таких платежей в большинстве регионов Российской Федерации. Но действующие платежи (в основном штрафного типа) никак не соответствуюттому рентному доходу, который может быть обеспечен все еще колоссальным ассимиляционным потенциалом российских экосистем. У России пока сохраняется шанс восстановить и сберечь это национальное достояние, стать для других стран примером в плане перехода от слов к делу в экономической защите природы. Для этого необходимо введение экологического налога на использование ассимиляционного потенци алаокружающейсреды.Какидругиеприродоресурсныеналоги,
Д.С.ЛЬВОВ

173

этот налог, не требуя общего повышения налогового бремени на народное хозяйство, ведет к его перераспределению в интересах безопасных и природосберегающих видов деятельности.

Россия могла бы стать пионером и в создании системы обязательного экологического страхования, при котором экономическую ответственность за аварийное загрязнение окружающей среды разделяют предприятия-загрязнители и страховые компании. В этом случае открывается возможность привлечения финансовых ресурсов, а также контрольно-инспекционного потенциала таких компаний к решению неотложных экологических проблем.
Разумеется, "шоковый" переход к преимущественно природоресурсному налогообложению недопустим. Он мог бы привести лишь к дальнейшему обострению социальной напряженности и дискредитации самой концепции природоресурсного налогообложения.
Налогоплательщики должны иметь время, чтобы подготовиться к глобальной "переоценке ценностей", диктуемой новыми условиями налогообложения. Необходимы серьезное политическое и институцион альное обеспечение новой налоговой системы, решение ряда сложных организационно-правовых, научно-методологических и технических проблем. Нужна стратегия постепенного и поэтапного переноса налогового бремени на природопользование. Такая стратегия должна быть оформлена в виде программного документа, принятого высшими органами государственной власти России. В этом документе надлежит указать перспективные значения основных налоговых ставок и предусмотреть меры по адаптации налогоплательщиков к новым условиям: развитие налогового кредитования, предост авление налоговых льгот для отдельных категорий плательщиков природоресурсных налогов, перемещение центра тяжести налогообложения недвижимости со зданий и сооружений на земельный отвод, сокращение прямого и косвенного субсидирования природоемких и опасных для окружающей среды видов деятельности. Важно, чтобы налоговая и природоресурсная "ветви" законодательства, регулиров ания и контроля реформировались комплексно и взаимосвязанно, с опережающим научным обеспечением каждого реформационного шага.
Как показывают ориентировочные расчеты, при условии трансформ ации одного только налога на прибыль (в части, поступающей в бюджеты субъектов Федерации) в налоги за использование природных ресурсов (земли, ее недр, ассимиляционного потенциала окруж ающей среды), доля последних в валовом внутреннем продукте Рос174__________Реформы глазами американских и российских ученых
сии (по расчетным условиям 1993 г.) могла бы возрасти с 1 до 9%. Налогообл агаемая стоимость природоресурсного потенциала составила бы в этом случае примерно
600 трлн. руб., в том числе стоимость ассимиляционного потенци- ала воздушного и водного бассейнов - 100 трлн. руб. (напомню, что валовой внутренний продукт России в 1993 г. составил 162 трлн. руб.) Налоговая нагрузка предприятий при этом осталась бы прежней, так как увеличение природоресурсного налогообложения сопровождалось бы снижением на две трети и более ставки налогообложения прибыли.
Следует изучить целесообразность предоставления субъектам Федер ации, а также местным органам власти права повышения природоресурсных и снижения других видов налогов в пределах соответствующих территорий при условии выполнения последними всех уст ановленных обязательств по масштабам и срокам поступления налоговых и иных платежей в вышестоящие бюджеты и внебюджетные фонды.
Институциональные предпосылки, необходимые для осуществления налоговой реформы, использующей в качестве основы земельную ренту (такие, как создание земельных кадастров, подготовка специ алистов по оценке собственности, заключение арендных договоров, проведение земельных аукционов и т. п.) уже сейчас создаются администрациями многих городов России.
Для максимально быстрого достижения наилучших результатов следует сформировать механизм, который позволил бы представителям широких слоев населения активно участвовать в созидании новой налоговой системы. Это должна быть подлинно гласная, открыт ая для всех слоев населения форма организации. Времени для соответствующей работы крайне мало. Однако учитывая имеющиеся заделы российских и зарубежных специалистов по проблемам природоресурсного налогообложения, а главное, - бесперспективность других путей реформирования экономики России, все мы должны объединить свои усилия в решительном и быстром продвижении новой налоговой системы в жизнь. Решающее слово здесь принадлежит Президенту, Федеральному Собранию и Правительству России.

Непременным условием проведения в жизнь новой экономической политики является изменение подхода к проблеме приватизации.
Д.С.ЛЬВОВ_______________________________________________lJI
Собственность - центральный вопрос экономической реформы. При нынешнем состоянии дел он далек не только от эффективного решения, но даже и от правильной содержательной постановки. На руинах государственного хозяйства произошел крупномасштабный передел имущества. Похоже, никакие связанные с ним жертвы, злоупотребления и социальные коллизии не смогут поколебать убежденности сторонников доктрины "восстановления частной собственности" в том, что именно переход контроля над ресурсами и результат ами их хозяйственного использования в руки частныхлиц - альфа и омега проблемы собственности, решающее условие обновления системы хозяйственных мотиваций и возрождения предпринимательств а, свободного от государственного диктата.
Однако анализ исторических тенденций развития института собственности и современных процессов его трансформации в странах с высокоразвитой рыночной экономикой дает этому вопросу иное освещение и подводит к иным выводам.
Институт собственности возник и развивался как один из важней- ших инструментов вычленения экономики, т.е. производства в широком смысле, из общей и первоначально неразделимой по характеру выполняемых функций общественной системы. Он играл "служебную" роль в становлении самостоятельной, все более защищенной от произвола властей и пут личных зависимостей, экономики. Она обретала тем самым все большую автономность. А это в свою очередь открывало дорогу для интенсификации развития разделения труда и кооперации, для развертывания радикальных технических и организ ационных усовершенствований производства.
И не странно ли, что выводы, извлекаемые обществом из автономного существования экономики, приписываются не этому первоисточнику, а всего лишь одному из обеспечивающих его факторов - институту собственности? Рассматривая функцию последнего в указанном выше "оградительном" значении, можно сформулировать следующие принципиальные выводы.
Во-первых, в ходе эволюционного развития экономики и обществ а способ реализации этой функции может изменяться (и действительно изменяется), так что не существует раз навсегда закрепленных и "освященных" историей преимуществ одной формы собственности над другими. Во-вторых, поскольку специализация и автономизация экономической подсистемы - свершившийся факт современного индустриального (или даже постиндустриального) общества, то сохр аняющиеся конструкции старого института частной собственности носят все более рудиментарный характер. В связи с этим пафос борь176__________Реформы глазами американских и российских ученых
бы общественных сил за и против таких ограничений теряет реальное содержание; данный сюжет используется политическими партиями и стоящими за ними группами давления, соперничающими за кусок госуд арственного пирога.
Эти выводы подтверждаются очевидными тенденциями отделения собственности от управления, расчленения комплекса прав собственности на отдельные составляющие, комбинируемые во все более разнообразных конфигурациях. Классический пример тому - эволюция функций управления предприятием. В процессе развития общественного разделения труда производственная функция управления во все большей мере дополняется функцией стратегического развития предприятия. Решению этой задачи подчиняются инвестиционн ая и инновационная политика, все то, что связано с так называемой маркетинговой деятельностью, и т.п. Мировой опыт показывает, что вызревание и организационное оформление предпринимательских функций на предприятии - это сложный и длительный процесс. Общая же линия здесь - отделение этих функций от собственности. Предпринимательские функции выполняются как бы вне связи с имущественными правами, а в отдельных случаях и в противоречии с ними. И без понимания необходимости создания условий для этого трудно надеяться на плодотворную структурную и организационную перестройку экономики.

Развертывание такой перестройки должно исходить из того факта, что обычно на приватизированном российском предприятии уровень управления оказывается заведомо неадекватным новым условиям, не способным обеспечить самостоятельное выживание и развитие хозяйствующей единицы. Вот почему в нашем народном хозяйстве объективно возникает необходимость создания особого рода структур, которые хотя бы частично могли взять на себя выполнение предприним ательских функций для предприятий. Но даже если удастся быстро решить эту проблему (например, в рамках интенсивно формируемых в последнее время финансово-промышленных групп), важно, чтобы становлению нового среднего звена экономики не помешала нынешняя идеология и практика приватизации.
Как известно, из того исторически реального факта, что изначально фирма представляла собой симбиоз организационной формы экономической деятельности и частного имущественного объекта, чему соответствовало совмещение в одном лице собственника фирмы и предпринимателя, делался вывод о тождественности интересов последних. Пока доступ к экономической деятельности опирался на владение имуществом, реальное различие этих интересов было пренебД.С.ЛЬВОВ_______________________________________________lJI
режиме мало, и в общественном сознании надолго закрепился ложный идеологический стереотип, согласно которому фирма (характер ее деятельности) - это способ реализации частного интереса ее собственник а или собственников.
Однако по мере технического и организационного прогресса выявлялось и углублялось качественное различие между интересами производственной (и в целом экономической) деятельности и имущественными интересами собственников производственных объектов. Выяснилось, что в своем развитом виде фирмы обладают собственными интересами и динамикой именно как производственноэкономические объекты, для которых их имущественная принадлежность либо оказывается безразличной, либо становится тормозящим фактором. Возникает ситуация, когда интересы и выгоды развития фирмы как производственной организации начинают диктовать необходимость ограничения влияния имущественных интересов собственников в управлении фирмой. Акционерно-корпоративная форм а - институциональный способ отделения управления от собственности, закрепляющий тот факт, что административные и предприним ательские функции управления стали самостоятельным и активным фактором развития производства. В такой ситуации можно говорить в лучшем случае о совместимости, но отнюдь не о тождественности интересов фирмы и ее формальных собственников-акционеров. Строго говоря, акционеры реально собственниками фирмы не являются.
Доминирующее в идеологии нынешних реформ стремление созд ать наибольший простор для реализации пресловутого "чувства хозяин а" применительно к предприятию, особенно крупному, едва ли оправданно (истинной сферой воплощения этого "чувства" является семейное хозяйство, в котором хозяин выступает полным и безусловным распорядителем имущества). В экономике, функционирующей на договорной основе, или "контрактной экономике" (на мой взгляд, это более точный термин, чем "рыночная экономика", которая, строго говоря, является такой же утопией, как и "высшая фаза коммунизм а"), крупные предприятия дееспособны лишь в силу разделения имущественных прав на вещные и обязательственные, лежащие в основе корпоративной формы. Вещные права, т.е. права на активы, принадлежат самой корпорации, а обязательственные права - ее акционер ам. Поэтому каждый отдельный акционер, как уже отмечалось, - это не собственник корпорации, а лишь вкладчик в нее своих средств.
Если какое-либо лицо (должностное или частное) получает возможность распоряжения имуществом предприятия в своих частных
178__________Реформы глазами американских и российских ученых
интересах, то сколь бы прибыльным такое распоряжение ни было, оно всегда обернется убытком для предприятия. И при широких масштабах подобного распорядительства, которое является не чем иным, как личным присвоением имущества предприятия, последнее обречено на разорение. Функционирование современного предприятия несовместимо с такого рода частным "хозяйствованием". Однако именно оно угрожающе широко распространено на российских прив атизированных объектах. Данное обстоятельство следует считать одной из главных причин плачевного состояния наших предприятий. Если дело пойдет аналогичным образом и дальше, им не суждено стать деловыми предприятиями в западном смысле (хотя именно это и декларировалось в качестве одной из важнейших целей реформ).

Если же нынешнему хозяйству все-таки будет позволено двигаться в направлении создания контрактной экономики, важнейшей задачей должно стать создание институциональных условий возникновения самостоятельных хозяйственных единиц, имущественные права которых будут ограждены от посягательств частных интересов (какими бы красивыми лозунгами свободного предпринимательства последние ни прикрывались).
Теснейшая взаимосвязь и взаимозависимость отдельных фирм на современном рынке способствует превращению "титульного" собственник а в символическую (по сравнению, например, с арендатором) фигуру в отношении оборота имущественных прав фирмы. Связь последнего с частным лицом (физическим или юридическим) выступает скорее как неизбежное бремя для экономики, оплачивающей фиктивную "услугу" собственника (предоставление им своего имени) в форме ренты с собственности. Не нужно, видимо, быть закоренелым утопистом, чтобы предсказать постепенное замещение частных лиц в их чисто символической функции титульного собственник а государством, "имя" которого обходится обществу значительно дешевле (как это произошло с замещением реального денежного товара бумажными деньгами, выпускаемыми государством).
Таким образом, в символической роли титульного собственника государство - наиболее предпочтительный субъект. Что касается других "ролей" или их комбинаций (управление, использование имуществ а и т.д.), то вопрос должен решаться в зависимости от задач и обстоятельств конкретной хозяйственной отрасли, конкретного предприятия или проекта. Важно лишь, чтобы система действующих экономических институтов допускала возможность гибкого перераспределения имущественных прав между различными субъектами, среди
Д.С.Львов_______________________________т
которых, разумеется, должно присутствовать и государство как агент гражданского оборота, действующий на равных правах со всеми другими.
Высказанные выше теоретические соображения, а также раскрытие сущности разных сторон функционирования предприятия в системе рыночных отношений позволяют по-новому подойти к решению проблемы приватизации.
Справедливости ради следует сказать, что движение к нынешней схеме приватизации было инициировано еще Законом РФ "О предприятиях и предпринимательской деятельности". Именно тогда и возник отрыв наших государственных предприятий от централизов анных структур управления, несущих обязанность выполнения функций хозяйственного развития, аналогичных тем, которые в ре- альной рыночной экономике выполняются самими предприятиями, т.е. так называемых предпринимательских функций. Не случайно именно тогда началось ускоренное падение количественных и качественных показателей функционирования как отдельных предприятий, так и народного хозяйства в целом. В результате к началу приватиз ации наши предприятия по существу представляли собой разрозненные осколки прежней системы, в которой они служили исполняющими органами в форме производственно-технологических объектов. С уходом прежней системы централизованного патерналистского управления эти предприятия оказались перед необходимостью вести самостоятельную хозяйственную деятельность, полагаясь только на свои усеченные ресурсные и финансовые возможности, не имея собственных органов стратегического управления. Теряя свои производственные характеристики и способность к самостоятельному развитию, предприятия быстро превращались в груды омертвленного имущества, которое его прежние хозяева не могли эффективно использов ать. И вот тут подоспела программа "ваучерной приватизации", которая окончательно оторвала предприятия от их функций в прежней системе.
Объявленные цели и механизмы реализации второго этапа приватиз ации продолжают ту же линию на разрушение производственного и интеллектуального потенциала страны. И это не случайно, поскольку принятая концепция приватизации является порочной в своей основе. Реформаторы так и не сумели понять главного: приватизация должна дать право на получение дохода от результатов хозяйственной деятельности предприятия, но никак не на индивидуальное владение и распоряжение его имуществом.

180__________Реформы глазами американских и российских ученых
По моему мнению, для исправления допущенных ошибок нужно вернуться к положению, существовавшему до начала "ваучерной приватизации". Это можно было бы сделать на основании вскрытых грандиозных злоупотреблений, полностью дискредитировавших, может быть, и благие намерения инициаторов этого мероприятия. Такой возврат мог бы иметь целью не воссоздание того, что называлось государственной собственностью, а формирование системы национ ального имущества. Подобный статус последнего следовало бы засвидетельствовать соответствующими именными акциями, которые призваны стать доходными бумагами, приносящими населению доход от национального имущества, которым оно владело бы коллективно.
Реальное пользование этим имуществом, особенно объектами производственного назначения, лучше всего было бы осуществлять через так называемую национальную аренду. Согласно данной системе, производственные коллективы арендовали бы у общества (у населения) через органы, его представляющие, свои предприятия с обязательством обеспечить их рентабельное использование в интересах как общества, так и своих членов. Благодаря системе национальной аренды могли бы быть созданы условия для сохранения предприятий, ныне превращенных в чисто имущественные объекты с утратой производственных и хозяйственных функций. Переход к национальной аренде помог бы восстановить значительную, если не подавляющую, часть предприятий, погубленных приватизацией.
Реальным основанием для освобождения предприятий от имущественных притязаний новых "собственников" способно послужить то обстоятельство, что многие приватизированные предприятия являются обществами закрытого типа. По определению, это делает владельцев капитала полностью ответственными по долгам предприятий. Используя это обстоятельство, можно без труда и потрясений сделать владение акционерным капиталом таких предприятий экономически разорительным для "собственников", тем самым вынудив их отказаться от "своих" предприятий.
Система национальной аренды спасает активы предприятий от распродажи, физического уничтожения и обесценения. Помимо этого она создает более благоприятные условия для развития предприним ательских функций на предприятиях. При нынешней приватизации оказалось, что вопросами экономического развития (не говоря уж о проблемах долгосрочной направленности) заниматься некому. НоД.С.ЛЬВОВ________________________________181
вые владельцы предприятий демонстрируют полное отсутствие интерес а к этому, явно предпочитая получать доход от реализации имуществ а или сдачи его в аренду.
При системе национальной аренды коллективы предприятий, отвеч ающие за сохранность и прирост активов своих предприятий, будут гораздо более заинтересованы в развитии предпринимательских начал и производственно-хозяйственной деятельности (с этой целью они могут обращаться к услугам консультативных фирм). Усиление значимости предпринимательских функций станет фактором повышения интереса к образованию финансово-промышленных групп.
Одна из констант в идеологическом обеспечении нынешнего курс а реформ связана с трактовкой инфляции. Ее первопричиной принято объявлять избыточный денежный спрос, а способом борьбы с этим злом - методы макроэкономической финансовой стабилизации, сводящейся к сокращению государственных расходов на науку и поддержку предприятий с высокой степенью переработки, образование и медицину, на социальную сферу, равно как и к увеличению доходов путем форсированного роста налогов, получения дополнительных кредитов от международных валютных организаций, расширения рынка государственных ценных бумаг.
Макроэкономические исследования, выполненные в ЦЭМИ РАН в последние годы, опровергают эту официальную версию. В нынешних российских условиях подлинным локомотивом инфляции является не избыточный денежный спрос, а экономическое поведение производителей - технологически отсталых и монополизированных, которые в борьбе за выживание не могут не повышать цены. Противостоять этой мощной тенденции путем ограничения совокупного спроса крайне затруднительно, поскольку производители предпочит ают сокращать производство, а не отказываться от поднятия цен. И практика последних лет наглядно подтверждают это. Чтобы снизить инфляцию до 10% в месяц, пришлось пожертвовать половиной выпускавшейся ранее продукции. Политика ограничения совокупного спроса очень больно бьет по народному хозяйству, взимая с него чудовищно большую плату за каждый процент, отвоеванный у инфляции. Макроэкономические расчеты показывают, что за каждый процент сокращения инфляции народному хозяйству приходится расплачиваться тремя - пятью процентами спада производства. Значит, чтобы "сбить" инфляцию с 10% в месяц до нуля, нужно почти

182__________Реформы глазами американских и российских ученых
к нулю свести и производство. А согласившись на увеличение инфляции, например, до 15% в месяц, можно, как свидетельствуют те же расчеты, выйти на уровень производства порядка 70% по отношению к 1991 г. (что, думается, совсем неплохо).
Экономико-математическое моделирование инфляционного процесса позволило увидеть принципиально иные способы борьбы с инфляцией, не связанные с ограничением совокупного спроса. Они исходят из понимания тех реальных трудностей, с которыми столкнулись наши производители в условиях перехода к открытой рыночной экономике.
Главные причины инфляционного взрыва, начавшегося в 1992 г., коренятся в особенностях воспроизводственной структуры прежней экономики, где технологические параметры межотраслевых взаимодействий сложились под влиянием весьма специфического - ценово-бюджетного - механизма финансирования производства, когда часть издержек возмещалась в ценах продукции, часть - в дотациях и субсидиях. Все это, вроде бы, известно, но остается в тени следующее ключевое обстоятельство: будучи "отобраны" действовавшим ранее механизмом финансирования и приспособившись к нему, технологические параметры межотраслевых связей уже не допускают иных возможностей обеспечения макросбалансированности финансовых потоков, кроме сложившегося механизма крупномасштабного перер аспределения денежных ресурсов. И когда в расчете на достижение рыночного финансового равновесия (т.е. на запуск процесса спонт анного поиска "цен самофинансирования"), цены были отпущены на волю, итог оказался заранее предрешенным: начался кумулятивный рост издержек и цен как макроэкономическое выражение отсутствия равновесного решения, изначально "заблокированного" технологической структурой экономики. Те из реформаторов, кто о подобной опасности догадывался, видели выход в одновременном изменении как ценовых пропорций, так и самой технологической матрицы экономики (перестройка структуры издержек, отсечение неэффективных производств и т.п.). Но, во-первых, временной лаг между тем и другим был неизбежен, и за это время маховик инфляции не мог не набрать обороты и не стать самораскручивающимся; так и получилось. Во-вторых, надежды на технологические сдвиги не оправдываются и сегодня - в силу причин, связанных с рядом фундаментальных особенностей дореформенной экономики.
Технологическую отсталость и монополизм необходимо скомпенсиров ать чем-то другим. Главным здесь мог бы выступить механизм ограничения роста издержек производства (себестоимости), а следоД.С.ЛЬВОВ________________________________181
вательно, и цены выпускаемой продукции. Но за счет чего это можно было бы сделать? Прежде всего, как показывает анализ, за счет исключения из затрат на производство промежуточной и конечной продукции инфляционных налогов, которые сейчас нередко достигают трети и более этих затрат. Тогда цену удалось бы снизить минимум на четверть, обеспечив тем самым приемлемую для производителя рент абельность. Вот тогда бы мы конкурировали на внешних рынках, уст анавливая более низкие, чем мировые, цены. В этом случае стимулы к постоянному повышению цен были бы ослаблены или даже полностью подавлены. Инфляция пошла бы на убыль при одновременном росте производства.
Успех реформ в решающей мере зависит от демократизации власти. Складывающийся у определенной части населения стереотип мышления, согласно которому Россию можетспасти только "сильная власть", диктатура, является глубоко ошибочным. Питательной средой для таких представлений являются неудачи в проводимом реформ ационном курсе. Причем они во многом наблюдаются именно вследствие того, что для нынешнего режима главное - не сами реформы, а то, что позволяет ему удерживать власть в своих руках.
Для того, чтобы реформы начали проводиться по существу, нужен эффективный механизм демократизации власти, ликвидирующий ее обособленность от народа, возлагающий на нее всю полноту ответственности за результаты принимаемых решений и обеспечивающий общественный контроль за ее деятельностью. Этот механизм должен опираться на специальный законодательный акт о демократизации власти. С этого, собственно, и следовало бы начинать реформы. Это альфа и омега эффективности их проведения в жизнь.

Принцип социальной направленности реформ призван стать определяющим. Признак же рыночноеT экономики является второстепенным . Следовало бы разобраться в объективной расстановке соци альных сил, выявить приемлемые (не грозящие катастрофой) вари анты курса социально-экономических преобразований. Обяз ательный минимум требований - выбранный курс должен исключ ать выход за допустимые границы спада производства, снижения жизненного уровня основных групп населения, роста социальной напряженности в обществе. При этом о минимуме речь вообще может идти лишь в том случае, если доказано, что не существует других, альтерн ативных путей развития, не сопровождаемых подобными негатив ами. Решению данной задачи и нужно было бы подчинить финан184__________Реформы глазами американских и российских ученых
сово-бюджетную политику. И лишь в рамках ее реализации правомерн а постановка вопроса о бездефицитном бюджете и нулевой инфляции.
Особое внимание следует уделить социально-психологическим аспектам реформ, без учета которых существенные преобразования в экономике вообще невозможны. Надо понимать, что привычными социальными характеристиками образа жизни для большинства населения России являются всеобщая занятость, гарантированность определенного уровня доходов и связанные с этим устойчивость жизненного уклада, уверенность в завтрашнем дне. Указанные качества экономической системы не должны подвергаться быстрому разрушению. Иначе в обществе неизбежны социально-психологические напряжения, возникновение основ для революционных настроений и тоталитаристских движений.
Чтобы избежать всего этого, необходимо соблюдение требований рациональной дозировки и посильных темпов перемен, обеспечение ненасильственного обновления социально-хозяйственных укладов.
Изложенные соображения отнюдь не претендуют на всеобщность и тем более не являются конкретной характеристикой способов реализ ации контурно намеченных мероприятий. Речь в данном случае идет о концептуальной постановке, определяющей стратегический курс реформ в России. Представляется необходимым сосредоточить внимание именно на этой исходной стороне дела, что послужит залогом успешного решения многих практических задач по реформированию экономики.

Закладка в соц.сетях