Жанр: Законодательный акт
Гражданское право
...в трудах академика А. В. Бенедиктова. Лишь представители аграрноправовой
науки, поскольку объекты права собственности, с которыми они имеют
дело, чаще всего характеризуются прикрепленностью к определенной территории,
задумывались над тем, о каком государстве, собственно говоря, идет речь: о Союзе
ССР или союзных республиках, либо, наконец, как о Союзе ССР, так и о
республиках. Однако этот вопрос так и не получил разрешения ни в доктрине, ни в
законодательстве.
В связи с расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с
нарастанием центробежных тенденций многие ученые и практики сочли тезис о
принадлежности государственной собственности лишь одному-единственному
собственнику несовместимым с происходящими в жизни реалиями. В противовес была
выдвинута идея о многоуровневом характере государственной собственности. Одним
из первых с ее обоснованием выступил В. П. Мозолин. На этих путях пытались
преодолеть отрыв государственной собственности от тех, кому она должна реально
принадлежать,- в первую очередь непосредственных производителей, повысить
эффективность управления ею, вырвать ее из рук бюрократического чиновничьего
аппарата. Эти усилия не прошли незамеченными для законодателя. Вначале в
общесоюзном законе о собственности, а затем в республиканском законе о
собственности и Основах гражданского законодательства 1991 г. был закреплен
многоуровневый характер государственной собственности. При этом, если в
общесоюзном законе о собственности под понятие государственной собственности
подпадала также и коммунальная собственность, то ныне муниципальная
собственность выделена из государственной, да и круг субъектов муниципальной
собственности не совпадает с тем, как был очерчен в законе круг субъектов
коммунальной собственности. В то же время предложения о наделении
государственных предприятий правом собственности на закрепленное за ними
имущество или хотя бы на часть его законодатель не поддержал.
В настоящее время многоуровневый характер государственной собственности и круг
ее субъектов определены в гражданском, а в известной мере и в конституционном
законодательстве (см., например, ст. 212, 214 ГК; п. "д" ст. 71; подл. "г" п. 1
ст. 72 Конституции РФ).
Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т. е.
собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность,
принадлежащую субъектам федерации -республикам, краям, областям, городам
федерального значения, автономной области, автономным округам. Означает ли это,
что тезис о единстве фонда государственной собственности должен быть сдан в
архив? По-ввдимому, нет. Государственная собственность по-прежнему
характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она
принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или
при посредстве действующих от своего имени юридических лиц, что чаще всего и
бывает.
Субъекты права муниципальной собственности. Отпочкование муниципальной
собственности от государственной впервые было проведено в российском законе о
собственности. Вслед за ним по тому же пути пошли и другие законодательные акты.
В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из
форм собственности -наряду с частной, государственной и иными - как в
Конституции РФ, так и в ГК (см.п. 2 ст. 8 и п.2 ст. 9 Конституции РФ; ст. 212,
215 ГК). Но если круг субъектов государственной собственности очерчен в законе
достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной
собственности, в отношении которых употреблена расплывчатая формулировка -в
качестве таковых выступают городские и сельские поселения, а также другие
муниципальные образования. В Законе РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" вслед за Конституцией и ГК муниципальная
собственность определена как собственность муниципальных образований'. К числу
субъектов права муниципальной собственности могут быть отнесены города (кроме
городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, признанных субъектами
государственной собственности), рабочие, дачные и курортные поселки, села,
деревни и т.д. В то же время субъектом права муниципальной собственности не
может быть признано административно-территориальное образование, не имеющее
центра, к которому это право могло бы быть приурочено. Так, в условиях СанктПетербурга
не существует собственности районов, входящих в черту города, если
они не имеют своего центра (например, собственности Адмиралтейского района),
хотя они и могут быть наделены широкими полномочиями по управлению
принадлежащими городу объектами государственной собственности. В то же время на
территории, находящейся в административном подчинении Санкт-Петербурга, в
пригородной зоне, а ныне и в пределах городской черты, находятся города, поселки
и иные образования, которые выступают в качестве субъектов муниципальной
собственности. Таковы Пушкин, Павловск, Сестрорецк, Зеленогорск, Кронштадт,
Ломоносов и ряд других.
Множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает
единства ее фонда в пределах субъекта, которому она принадлежит, как бы в том
или ином конкретном случае ни осуществлялось управление ею.
Таким образом, тезис о единстве фонда собственности в очерченных пределах
сохраняет силу в отношении не только государственной, но и муниципальной
собственности.
§ 2. Объекты права собственности
Общие положения. Объекты гражданских прав подразделяются на изъятые из оборота;
ограниченные в обороте; находящиеся в свободном обращении. Эта классификация
распространяется и на объекты права собственности. В условиях, когда
государственная собственность принадлежала одному субъекту, круг ее объектов был
неограниченным. Иными словами, государство могло быть и на деле являлось
собственником любого имущества, независимо от того, дано ли оно самой природой
или создано трудом человека, равно как и независимо от того, участвует ли
имущество в гражданском обороте или нет. Ныне это положение в полной мере может
быть распространено лишь на одного су&ьекта государственной собственности -
Российскую Федерацию. Что же касается других субъектов права государственной
собственности - субъектов федерации и тем более субъектов права муниципальной
собственности, то оно может быть распространено на них лишь с известными
ограничениями. Ясно, например, что ядерное оружие может находиться лишь в
собственности Российской Федерации, оно не может принадлежать ни субъектам
федерации, ни муниципальным образованиям.
Природные ресурсы как объекты права собственности. В числе объектов
государственной и муниципальной собственности должны быть особо выделены
природные ресурсы, которые ныне стали оборо-тоспособными. Согласно Конституции
РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной,
муниципальной и иных формах собственности. Определение правового режима
природных ресурсов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов. В числе федеральных законов, устанавливающих правовой режим природных
ресурсов, могут быть названы Земельный кодекс, Основы лесного законодательства,
Закон о недрах, Водный кодекс, Закон о федеральных природных ресурсах и ряд
других. Гражданское законодательство в отношении природных ресурсов закрепляет
два принципиально важных положения: во-первых, природные ресурсы, не находящиеся
в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований,
являются государственной собственностью; во-вторых, природные ресурсы могут
отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере,
в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Таким образом, в законе закреплена презумпция права государственной
собственности на природные ресурсы, а их оборот ограничен и подчинен специальным
правилам.
Недвижимые имущества как объекты права собственности. В раду объектов
государственной и муниципальной собственности особое место занимает недвижимое
имущество. Ранее действовавшее законодательство советского периода за редчайшими
исключениями деления имущества на движимое и недвижимое прямо не проводило, хотя
подспудно оно и присутствовало. Упразднение этого деления в известной мере было
связано с отменой в одном из первых декретов Советской власти права частной
собственности на землю. Ныне это деление, имеющее в российском законодательстве
прочные исторические корни, восстановлено. Примерный перечень имуществ,
относящихся к недвижимостям, дан в п. 1 ст. 130 ГК. Правда, из указанного
перечня выпало предприятие. По-видимому, это объясняется тем, что правовой режим
предприятия как объекта прав специально закреплен в ст. 132 ГК. Предприятие как
объект прав-это имущественный комплекс, используемый в целях предпринимательской
деятельности'. Понятие предприятия как имущественного комплекса не сводится ни к
орудиям и средствам производства, составляющим "тело предприятия", ни даже к
имуществу, а охватывает также принадлежащие предприятию исключительные права,
если иное не предусмотрено законом или договором. Объектом сделок, связанных с
установлением, изменением и прекращением вещных прав, может быть как предприятие
в целом, так и его часть. Бет. 132 ГК особо подчеркивается, что предприятие в
целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. Деление имущества на
недвижимое и движимое имеет важное значение при раскрытии содержания, пределов и
способов осуществления права государственной и муниципальной собственности, что
будет показано в дальнейшем.
§ 3. Содержание права государственной и муниципальной собственности
Право государственной и муниципальной собственности как субъективное право.
Общее определение права собственности как субъективного
права полностью приложимо к праву государственной и муниципальной
собственности. Его содержание составляют принадлежащие собственнику правомочия
по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые
собственникосуществляетпосвоемуусмотрению и в своем интересе. Право
государственной и муниципальной собственности, как и право собственности вообще,
является элементом абсолютного правоотношения. Поскольку это право всегда
принадлежит той или иной социальной общности людей, будь то российский народ в
целом, если речь идет о федеральной собственности, либо народ (население),
проживающий на определенной территории, входящей в состав Российской Федерации,
если речь идет о собственности субъектов федерации либо о муниципальной
собственности, каждый член общества по отношению к указанным формам
собственности выступает в разных правовых качествах. С одной стороны, он входит
в состав тех социальных общностей, которым право собственности принадлежит,- в
состав российского народа, народа республики - субъекта Российской Федерации,
населения края, области, муниципального образования и т.д. В то же время члены
общества по отношению к указанным формам собственности выступают в качестве
обязанных лиц, причем независимо от того, принадлежит она им или нет. Их
обязанности состоят в том, что они не должны посягать на целостность
государственной и муниципальной собственности, кому бы она ни принадлежала. Эти
особенности надлежит учитывать при определении субъектного состава
правоотношений государственной и муниципальной собственности.
В условиях административно-командной системы при раскрытии содержания
государственной собственности, субъектом которой признавалось в то время только
государство, и притом в единственном числе, нередко подчеркивался ее властный
характер. Это качество, хотя и в меньшей степени, чем раньше, присуще
государственной собственности и сейчас, оно выражается главным образом в
способах ее осуществления. Присуще оно и муниципальной собственности. В то же
время в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и Российская
Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования, которым как раз
принадлежит право государственной и муниципальной собственности, выступают на
равных началах с другими участниками этих отношений. Таким образом, властное
начало, действительно присущее государственной и муниципальной собственности,
никак не должно сказываться на отношениях по реализации указанных форм
собственности в гражданских правоотношениях, независимо от того, идет ли речь об
имуществе казны или об имуществе, закрепленном за предприятиями и учреждениями
как самостоятельными юридическими лицами. Этот вывод подкрепляется тем, что в
Российской Федерации допускаемые законом формы собственности признаются и
защищаются равным образом (см. п. 2 ст. 8 Конституции РФ; п. 4 ст. 212 ГК).
Сказанное, разумеется, не означает, что правовой режим всех форм собственности
во всех случаях одинаков. Так, если широкий круг имуществ, принадлежащих
гражданам, забронирован от взысканий со стороны кредиторов, то взыскание может
быть обращено на все имущество государственных и муниципальных предприятий.
Давая общую характеристику права собственности, мы подчеркивали, что собственник
может совершать в отношении своего имущества любые действия, лишь бы они не
противоречили закону и не нарушали права и охраняемые законом интересы других
лиц. Правомочия собственника по своему содержанию и способам осуществления
неизбежно ограничены, что вытекает также из определения субъективного права как
меры юридически возможного и обеспеченного поведения. Если бы дело обстояло
иначе, то говорить о праве собственности как мере поведения было бы нельзя.
Распространяется ли эта характеристика на право государственной собственности,
принадлежащее Российской Федерации, которая как суверен соединяет в своих руках
всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника и сама
определяет правовой режим принадлежащих ей имуществ? Да, распространяется.
Государство (в данном случае - Российская Федерация) -суверен, однако оно
действует (во всяком случае должно действовать!) в пределах, установленных им
самим, и подчиняет свою деятельность им же установленному праву. Поэтому
правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом,
взятые применительно к государственной и муниципальной собственности, также
имеют свои границы, о неограниченности этих правомочий говорить не приходится.
Отраслевая принадлежность права государственной и муниципальной собственности .
Нормы, относящиеся к праву собственности, можно найти в законах и иных правовых
актах самой различной отраслевой принадлежности - Конституции РФ, Гражданском
кодексе, законах об охране природы и рациональном использовании природных
ресурсов и множестве других. Это дало основания утверждать, что нормы о праве
собственности составляют комплексное правовое образование. В противовес этой
точке зрения были выдвинуты две другие, причем диаметрально противоположные.
Одна из них, наиболее обстоятельно изложенная Н.Д. Егоровым, сводится к тому,
что нормы о праве собственности по своей юридической природе являются
гражданско-правовыми, а потому целиком входят в состав гражданского права как
отрасли права. Другие ученые отстаивают государственно-правовую природу, по
крайней мере тех норм, которые составляют институт права государственной
собственности. Именно вокруг этого института и развернулась главным образом
полемика относительно отраслевой принадлежности норм о праве собственности. К
числу сторонников государственно-правовой природы норм о праве государственной
собственности относятся, в частности, В. С. Якушев и М. И. Брагинский.
Решая этот вопрос, нельзя сбрасывать со счетов, что важнейшие нормы о праве
собственности сосредоточены в Конституции РФ. Именно в этих нормах закреплены
признаваемые в Российской Федерации формы собственности, основные принципы
регулирования и охраны отношений собственности, определена компетенция
Российской Федерации и ее субъектов в части установления правового режима
важнейших объектов права собственности (в первую очередь государственной
собственности). Оно и понятно. Отношения собственности во всяком обществе
являются основополагающими. Между тем государственное право и призвано как раз к
тому, чтобы закреплять и регулировать отношения, составляющие основу
государственного и общественного строя. Ссылка на то, что указанные нормы
Конституции по своей отраслевой принадлежности являются гражданско-правовыми,
неубедительна. Если следовать этой аргументации, то пришлось бы значительную
часть норм Конституции растащить по отраслевым квартирам и от нее мало что
осталось бы как от целостного и к тому же фундаментального акта всей системы
российского права. С другой стороны, и в актах гражданского законодательства мы
находим прямые указания на то, что отношения собственности составляют предмет
гражданско-правового регулирования (см., например, п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 2 ГК).
Напомним также, что раздел II ГК называется "Право собственности и другие вещные
права". В этом разделе развиты и конкретизированы многие конституционные
установления о праве собственности. Дело, однако, не только в этом. Право
государственной и муниципальной собственности реализуется в правоотношениях
самой различной отраслевой принадлежности, а не только гражданско-правовых.
Ясно, например, что, когда Правительство Российской Федерации принимает решение
о передаче какого-либо предприятия, здания, сооружения или иного имущества из
федеральной собственности в собственность субъекта федерации или в муниципальную
собственность, то реализация права федеральной собственности происходит в рамках
государственно-правового отношения . Когда же принимается решение о
преобразовании государственного предприятия в казенное, реализация права
федеральной собственности протекает в рамках административно-правового
отношения. Вследствие указанных обстоятельств есть достаточные основания, чтобы
совокупность норм, составляющих право собственности в объективном смысле,
отнести к комплексным правовым образованиям, включающим нормы самой различной
отраслевой принадлежности. Как мы в дальнейшем увидим, такой
подход применительно к праву государственной и муниципальной собственности
особенно оправдан.
§ 4. Осуществление права государственной и муниципальной собственности
Общие положения. За весь послеоктябрьский период камнем преткновения для
сменявших друг друга властей был вопрос, как организовать эффективное управление
и использование несметных богатств, которые в результате бездумно проведенной
национализации оказались сосредоточенными в руках государства. Достичь
оптимального решения этого вопроса так и не удалось за исключением, пожалуй,
экстремального периода военной экономики, когда для отпора врагу пришлось пойти
по пути максимальной централизации управления всем народным хозяйством.
Последние годы характеризуются резким, хотя и далеко не всегда оправданным
сокращением той части общественного богатства, которая составляет
государственную и муниципальную собственность. Тем не менее в собственности
Российской Федерации, субъектов федерации и муниципальных образований попрежнему
сосредоточены значительные материальные ресурсы. Как обеспечить
управление этими ресурсами, их охрану и использование в целях поддержания
производства на необходимом уровне и выполнения социализаторских функций, учет и
контроль за надлежащим состоянием указанных ресурсов -эти и многие другие
вопросы напрямую связаны с поисками оптимальных организационно-правовых форм
осуществления государственной и муниципальной собственности.
Субъекты права государственной и муниципальной собственности - это, как правило,
сложные системные образования, которые существуют и действуют через
разветвленную сеть своих органов - административно-управленческих, социальнокультурных,
оперативно-хозяйственных, хотя и не сводятся к ним. Согласно Закону
об общих принципах организации местного самоуправления, права собственника в
отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени
муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в
случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами
муниципальных образований,-население непосредственно.
В составе государственной и муниципальной собственности необходимо различать, с
одной стороны, имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями и
учреждениями как самостоятельными юридическими лицами и относящееся к имуществу
казны (государственной или муниципальной), а с другой, имущество, находящееся в
хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных
предприятий и учреждений как не связанных непосредственно с казной юридических
лиц. Соответственно этому различают осуществление права государственной и
муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении
имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как
самостоятельными юридическими лицами.
В первом случае речь идет об осуществлении права государственной и муниципальной
собственности самим носителем этого права как таковым, поскольку действия по его
осуществлению соответствующие государственные органы, органы местного
самоуправления, а также юридические лица и граждане совершают не от своего
имени, а от имени субъекта права собственности - Российской Федерации, субъекта
федерации или муниципального образования.
Во втором случае к осуществлению права собственности подключается дополнительное
и притом вполне самостоятельное звено - в виде юридического лица, выступающего
не от имени собственника, а от своего имени и наделенного на закрепленное за ним
имущество либо правом хозяйственного ведения, либо правом оперативного
управления. Нередко при осуществлении права государственной и муниципальной
собственности имеет место сочетание действий, совершаемых одним субъектом от
имени собственника, а другим - от своего имени. Так, государственное или
муниципальное унитарное предприятие может распоряжаться принадлежащим ему на
праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом лишь с согласия собственника.
Хотя действие по распоряжению имуществом предприятие и совершает от своего
имени, но для его совершения оно должно испросить согласие уполномоченного
государственного органа (например, соответствующего органа по управлению
государственным имуществом), который дает его уже от имени собственника. Таким
образом, случаи осуществления права государственной и муниципальной
собственности непосредственно самим собственником было бы неверно ограничивать
теми, когда речь идет об имуществе казны, они значительно шире.
Так, в нынешних условиях непосредственное участие субъектов права
государственной и муниципальной собственности в осуществлении этого права имеет
место при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при
распоряжении унитарным предприятием закрепленным за ним недвижимым имуществом (а
если речь идет об унитарном казенном предприятии -то и движимым). В
осуществлении права собственности от имени собственников в указанных случаях
участвуют Министерство государственного имущества Российской Федерации,
Российский фонд федерального имущества и их органы на местах.
В дальнейшем мы сосредоточимся на осуществлении права государственной и
муниципальной собственности с помощью таких способов, как право хозяйственного
ведения и право оперативного управления.
Право хозяйственного ведения как способ осуществления права государственной и
муниципальной собственности. Статья 216 ГК. называет право хозяйственного
ведения имуществом в числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Более
развернутая характеристика права хозяйственного ведения дана в ст. 294, 295,
299, 300 и других статьях ГК. В отличие от ранее действовавшего
законодательства, круг субъектов права хозяйственного ведения сужен, а егоГлава 20. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
§ 1. Субъекты и объекты права собственности
Общие положения. Круг юридических лиц, выступающих в качестве собственников
принадлежащего им имущества, необычайно широк. Это хозяйственные общества и
товарищества, производственные и потребительские кооперативы, общественные и
религиозные организации, ассоциации и союзы. Можно сказать, что в перспективе по
ныне действующему законодательству собственниками должны стать все юридические
лица, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также финансируемых
собственником учреждений (см. п. 3 ст. 213 ГК). Однако к признанию их
юридической личности и соответственно к признанию их собственниками названные
выше социальные образования шли по-разному. Если производственные и
потребительские кооперативы, под каким бы наименованием они ни выступали и как
бы ни ограничивались их права, фигурировали на протяжении всех послеоктябрьских
лет, то этого нельзя сказать ни о хозяйственных обществах и товариществах, ни о
религиозных организациях. Деятельность хозяйственных обществ и товариществ
вначале была свернута, а затем и вовсе прекращена в ходе "наступления"
социализма по всему фронту и окончательного вытеснения из экономики страны
частнокапиталистических элементов. Их возрождение началось в конце восьмидесятых
- начале девяностых годов и достигло внушительных размеров в наши дни, когда
глобальной целью реформ провозглашено построение "цивилизованного" капитализма.
В течение длительного времени не признавалась юридическая личность религиозных
конфессий, а их имущественная база была сведена на нет. Достаточно напомнить,
что завещание в пользу церкви судебной практикой признавалось недействительным.
Многие из общественных организаций были настолько прочно вмонтированы в
государственные структуры, что признание их самостоятельной юридической личности
вызывало известные сомнения и было использовано впоследствии в качестве одного
из поводов для прекращения их деятельности. Порядок их образования был строго
разрешительным, одним из основных ист
...Поділитися у соцмережах
