Жанр: Политика
Стратегия для России: Повестка дня для Президента-2000
...6.1.3.4. Четвертая группа: Республика Карелия, Архангельская,
Волгоградская, Воронежская, Калужская, Камчатская, Костромская,
Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Орловская,
Пензенская, Пермская, Рязанская, Сахалинская, Тверская области и
г.Санкт-Петербург.
Эти субъекты не попадают в число наиболее депрессивных и не относятся к
относительно благополучным. Реакцию хозяйственных комплексов этих регионов
на экономический кризис можно считать близкой к среднему уровню.
6.1.3.5. Пятая группа: Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская
область.
В нее объединены три важнейших сельскохозяйственных субъекта. С одной
стороны, в этих регионах имел место опережающий спад в сельском хозяйстве и
сельскохозяйственном машиностроении, что в сочетании с неблагоприятной
ценовой динамикой обусловило существенное ухудшение их экономического
положения. С другой стороны, задействование имеющегося высокого потенциала
пищевой промышленности определило их относительную устойчивость к кризису.
Эти регионы располагают лучшими потенциальными условиями для эффективного
сельскохозяйственного производства.
6.1.3.6. Шестая группа: Республики Марий Эл, Мордовия, Удмуртия и
Чувашия, Хабаровский край, Брянская, Кировская, Курганская, Псковская и
Саратовская области.
В начале 90-х гг. значительную долю в их производственных комплексах
занимало машиностроение, ориентированное на нужды ВПК. В результате падения
спроса на продукцию ВПК они оказались подвержены глубокой депрессии: спад
производства сочетается здесь с высоким уровнем безработицы и низким спросом
на рабочую силу. Структура хозяйственных комплексов этих субъектов сильно
деформирована, что обуславливает высокую степень зависимости от федеральной
поддержки. Для их производственного потенциала характерно сочетание
высокотехнологичных производств в оборонной промышленности с отсталостью и
неэффективностью других секторов экономики. В результате возможность
компенсации спада производства в отраслях ВПК развитием других отраслей
крайне ограниченна. Значительная доля инвестиций, необходимых для сохранения
высокотехнологичных производств и поддержки этих регионов, требует целевого
финансирования из федерального бюджета.
6.1.3.7. Седьмая группа: Республики Алтай, Бурятия, Калмыкия и Тыва,
Алтайский и Приморский края, Амурская, Астраханская, Калининградская,
Тамбовская и Читинская области.
Эти субъекты одновременно попадают как в разряд подверженных наиболее
глубокой депрессии, так и в разряд отсталых по уровню
социально-экономического развития. Собственный финансовый потенциал для
активизации инвестиционной деятельности и выхода из кризиса у регионов этой
группы крайне низок.
Следует отметить, что в этих регионах действуют дополнительные
объективные факторы, затрудняющие преодоление кризиса, в том числе -
территориальная удаленность, слабая транспортная освоенность территорий,
низкий докризисный уровень производства. Эту группу отличают наиболее
ограниченные возможности инвестирования.
6.1.3.8. Восьмая группа: Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария,
Карачаево-Черкесия, Ингушетия и Северная Осетия - Алания.
Все они входят как в число наиболее подверженных глубокой депрессии
регионов, так и в разряд наиболее отсталых. Выделение этих республик в
особую группу обосновано тем, что сложившееся в них социально-экономическое
положение определяется в большой степени внеэкономическими факторами и
перспективы развития экономики в обозримом будущем будут определяться
возможностями государственного урегулирования острейших политических,
межнациональных, пограничных и т. д. проблем.
Город Москва не включен ни в одну из групп, поскольку факторы,
определяющие состояние и перспективы его социально-экономического развития,
в основном уникальны, что требует их индивидуального рассмотрения.
6.2. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ
6.2.1. Создание и дальнейшее развитие региональных ассоциаций
Ассоциации экономического взаимодействия изначально рассматривались как
один из элементов системы строительства нового федерализма в России,
который, укрепляя реальную самостоятельность субъектов, направлял бы их
инициативу в центростремительное русло формирования единого
внутрироссийского рынка. При этом ассоциации становились бы координаторами
региональных субрынков и организаторами новой структуры товарных и денежных
потоков на территории страны. Вполне можно утверждать, что проектирование
ассоциаций стало "находкой", способной соединить макроэкономическую
стратегию с особенностями и реалиями микроэкономической политики.
6.2.2. Восемь межрегиональных ассоциаций: Краткий обзор
В настоящий момент в Российской Федерации существует 8 межрегиональных
ассоциаций экономического взаимодействия (в их состав входят главы как
исполнительной, так и законодательной власти):
- "Северо-Запад" (Карелия, Коми, Санкт-Петербург, Архангельская,
Вологодская, Калининградская, Кировская, Ленинградская, Мурманская,
Новгородская, Псковская области, Ненецкий АО);
- "Центральная Россия" (Москва, Брянская, Владимирская, Ивановская,
Калининградская, Калужская, Костромская, Московская, Рязанская, Смоленская,
Тверская, Тульская, Ярославская области);
- "Черноземье" (Белгородская, Брянская, Воронежская, Курская, Липецкая,
Новгородская, Орловская, Тамбовская, Тульская области);
- "Северо-Кавказская" (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария,
Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Краснодарский и
Ставропольский края, Ростовская область)
- "Большая Волга" (Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Чувашия,
Астраханская, Волгоградская, Кировская, Нижегородская, Пензенская,
Самарская, Саратовская, Ульяновская области);
- "Большой Урал" (Башкортостан, Удмуртия, Курганская, Оренбургская,
Пермская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Коми-Пермяцкий,
Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО);
- "Сибирское соглашение" (Алтай, Бурятия, Тува, Хакасия, Алтайский,
Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская,
Тюменская, Читинская области, Агинский, Таймырский, Усть-Ордынский,
Ханты-Мансийский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий АО);
- "Дальний Восток и Забайкалье" (Бурятия, Якутия, Приморский и
Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская, Читинская
области, Агинский, Корякский, Чукотский АО).
6.2.3. Основные направления деятельности ассоциаций
В целом на настоящем этапе можно выделить три основных направления
деятельности ассоциаций в экономической области.
Первое связано с лоббированием экономических интересов, которые во многом
сходны у субъектов, входящих в одну ассоциацию, в федеральном Центре.
Второе направление в деятельности ассоциаций характеризуется организацией
экономического взаимодействия между членами самих ассоциаций.
Третье направление характеризуется тем, что межрегиональные ассоциации
участвуют в общефедеральном законотворческом процессе, в том числе - в
подготовке предложений и разработке проектов общефедеральных законодательных
актов по вопросам экономической реформы; экспертизе законопроектов
Российской Федерации по вопросам, затрагивающим интересы регионов;
подготовке предложений по формированию государственной региональной политики
и развитию различных форм национально-культурных автономий.
7. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
7.1. Расширение самостоятельности российских территорий и органов
местного самоуправления актуализировали проблемы формирования реального
бюджетного федерализма.
Российский бюджетный федерализм проходит сегодня сложный этап
становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба
регионов с бюджетными традициями унитарного государства, с другой -
стремление сохранить Россию как единое целое.
Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного
выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования разных
инструментов. При этом разработка оптимальной системы бюджетного
выравнивания непосредственно зависит от характера модели бюджетного
федерализма.
7.2. В основе любой модели бюджетного федерализма лежат на три главные
составляющие, которые являются условиями ее эффективного функционирования:
??во-первых, четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти
по расходам;
??во-вторых, наделение соответствующих уровней власти достаточными для
реализации этих полномочий фискальными функциями;
??в-третьих, сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с
помощью системы бюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на всей
территории страны определенный стандарт государственных услуг.
Российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной.
Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования
доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается
на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном
налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета
и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.
Согласно действующему федеральному законодательству, доходы
территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и
регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях
формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от
вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов. На
практике это приводит к тому, что доходы бюджетов в разные годы могут
различаться на 20-25 процентов как в сторону увеличения, так и в сторону
уменьшения. Все это не позволяет более или менее четко прогнозировать
экономическое состояние бюджета территории даже на среднесрочный период, не
говоря уже о долгосрочном. Такая ситуация может привести к трудностям в
реализации прежде всего программ развития регионов - "бюджетов развития" и
т. д.
Достоинствами принятой модели бюджетного федерализма являются
экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности
аккумулирования средств в целях государственного выравнивания
территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные
недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций,
унитарному типу государственного управления, превращению местных органов
власти фактически в агентов центральных структур.
Страны, использующие подобную модель, компенсируют заложенные в нее
недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями
власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли
в совместных налогах и законодательным закреплением согласованных пропорций
в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции
бюджетных диспропорций.
В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой
модели проявлялись в уязвимости формирования доходной части как
федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы могут не
выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а
центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов,
опустошая региональные бюджеты. Это становилось, порой одной из главных
причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами - например,
отказа ряда регионов (Башкортостан, Якутия и Татарстан) от долевого участия
в налогах.
Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована на
выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися
расходными частями региональных бюджетов. Эта модель не соответствует
задачам сегодняшнего дня.
7.3. Совершенствование бюджетного федерализма предполагает:
??проведение классификации регионов по уровню социально-экономического
развития и бюджетным потребностям;
??инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты;
??упорядочение разных форм федеральных платежей - дотаций, субвенций,
взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ путем включения их в
единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального
законодательства;
??анализ последствий проведенной приватизации предприятий и ее влияния на
наполняемость доходной части региональных бюджетов.*
8. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
8.1. Дальнейшее развитие и совершенствование правовой базы федерализма
8.1.1. Разработать и принять федеральные конституционные законы:
??о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе
нового субъекта;
??о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта
Российской Федерации.
8.1.2. Необходимо законодательно закрепить:
??институт федерального вмешательства,* порядок его функционирования;
??механизмы федерального контроля за законностью нормативных актов
субъектов Федерации;
??механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской
Федерации за нарушение норм Конституции и законодательства Российской
Федерации, прав и свобод граждан;
??механизмы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации
об отмене не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному
законодательству норм правовых актов субъектов Российской Федерации и
механизмы ответственности должностных лиц за неисполнение этих решений;
??реализацию принципа, согласно которому гарантии прав национальностей и
национальных образований не должны осуществляться за счет нарушения
равенства прав субъектов Российской Федерации и единого стандарта прав
граждан на всей территории Российской Федерации.
8.1.3. Активизировать работу по приведению законодательства субъектов
Российской Федерации в соответствие с нормами Конституции Российской
Федерации и федерального законодательства.
8.1.4. Осуществить мониторинг федерального законодательства с целью
отмены норм, приводящих к вмешательству в исключительную компетенцию
субъектов Российской Федерации.
8.1.5. Осуществить анализ договоров и соглашений между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и
полномочий с целью:
??приведения устаревших норм договоров и соглашений в соответствие с
вновь принятым федеральным законодательством;
??приведения норм регионального законодательства в соответствие с нормами
договоров и соглашений;
??закрепления в новых федеральных законах наиболее эффективных механизмов
взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным
предметам совместного ведения, появившимся в ходе реализации конкретных
соглашений;
??профилактики рецидивов "ползучего сепаратизма" регионов;
??уточнения основных направлений развития государственной региональной
политики.
8.1.6. Необходимо законодательно установить среднесрочный (5-10 лет)
"мораторий" на любые изменения административных границ между субъектами
Российской Федерации.
8.2. Дальнейшее совершенствование государственных институтов
8.2.1. Решение вопроса о целесообразности повышения роли Совета Федерации
в законодательном процессе, в частности о придании ему функции
предварительной апробации законопроектов перед поступлением их в
Государственную Думу.*
8.2.2. Завершение судебной реформы, создание единой и эффективной системы
судебной власти в стране.
8.2.3. Завершение перехода от отраслевого принципа управления
социально-экономической сферой к функциональному и региональному.
8.2.4 Совершенствование системы, структуры и функций территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти.**
8.2.5. Совершенствование института полномочных представителей Президента
Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.
8.2.6. Реализация мер по восстановлению и укреплению "вертикали"
исполнительной власти (включая механизмы ответственности высших должностных
лиц субъектов Российской Федерации).
8.2.7. Включение органов местного самоуправления в "вертикаль"
исполнительной власти в той части, где они участвуют в осуществлении
государственно-властных функций.
8.3. Экономические меры
8.3.1. Проведение действенной, целенаправленной и последовательной
региональной политики государства, которая не сводится исключительно к
межбюджетным отношениям.
8.3.2. Осуществление ревизии и разумного сокращения количества
федеральных целевых программ при обязательном исполнении Бюджета развития.
8.3.4. Совершенствование системы управления объектами государственной
собственности на территории субъектов Российской Федерации. Решение вопроса
о целесообразности передачи права управления государственными пакетами акций
предприятий администрациям субъектов Российской Федерации.
ГЛАВА 8
СИБИРЬ И ДАЛЬНИЙ ВОСТОК
В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ И ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ РОССИИ
ВВЕДЕНИЕ ГРОЗИТ ЛИ РОССИИ ПОТЕРЯ СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА?
На исходе ХХ века Россия третий раз в этом столетии столкнулась с
возможностью государственного распада. В первые послереволюционные годы
большевикам удалось, не останавливаясь ни перед чем, вновь собрать воедино
куски Российской империи, расколовшейся в ходе иностранной интервенции и
гражданской войны. Не поражение в мировой войне, не гражданское вооруженное
противостояние и не отпадение бывших колоний, а проигранная "холодная
война", вернее, "послехолодновойновый" период 1991-1999 гг., и конфликт
интересов политических элит бывших союзных республик дали импульс цепной
реакции дезинтеграционных процессов на всем пространстве бывшего СССР.
Россия впервые стала федеративным государством с возрастающим стремлением
всех ее субъектов к экономической самостоятельности и политической
независимости от Центра; уже сейчас одни субъекты Федерации считают себя
"ассоциированными членами" государства, другие считают себя вправе сокращать
поступления налогов в федеральный бюджет, третьи допускают возможность
ограничивать ввоз и вывоз продукции, четвертые - иметь собственную армию и
т. д. И все это - при молчаливом согласии Центра.
С вхождением России в новую систему экономических отношений вектор
интересов доминирующих субъектов рынка (крупнейших предприятий, естественных
монополий, банков) переориентировался с внутрироссийского на
внешнеэкономическое пространство; международные хозяйственные связи
становятся сильнее внутригосударственных.
С изменением геополитической ситуации усилились интересы приграничных
государств к сопредельным территориям России, что в ряде случаев находит
отклик у населения депрессивных российских территорий.
Все эти факторы заставляют многих политиков и ученых с особой тревогой
ставить вопрос о сохранении территориальной целостности государства, и
прежде всего - о будущем всей огромной части России, расположенной к востоку
от Урала, о том, чтобы Россия избежала необходимости сохранения через кровь,
как в 1917-1920 гг. и развала, как в 1991 г.
Сколь серьезны и обоснованны эти опасения? Противостоит или поддерживает
дезинтеграционные факторы принятая ныне модель "нового освоения" Сибири и
Дальнего Востока? Каковы не стереотипные представления, а реальная ситуация
в Сибири и на Дальнем Востоке? Как соотносятся дезинтеграционные и
интеграционные тенденции развития Сибири и Дальнего Востока? Что нужно
предпринять для укрепления внутрироссийской интеграции?
До нынешнего времени эти вопросы еще не стали предметом широкого
общественного обсуждения, и настоящий доклад, подготовленный по инициативе
Совета по внешней и оборонной политике, предлагается в качестве повода для
такого обсуждения.
1. "ОСВОЕНИЕ" СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА В КОНТЕКСТЕ НОВОЙ ПАРАДИГМЫ
МИРОВОГО И ОБЩЕРОССИЙСКОГО РАЗВИТИЯ
1.1. Сибирь и Дальний Восток - основная пространственная и ресурсная
часть современной России. Со времен М.В. Ломоносова считалось очевидным, что
восточными землями России будет "прирастать ее могущество"; на рубеже
тысячелетий стало не мене очевидным, что Сибирь и Дальний Восток - это не
только "могущество", но и сама судьба России. От того, в каком направлении
будут развиваться на этих территориях федеративные, экономические,
общественно-политические, социальные и этнонациональные процессы, станет все
более зависеть внутренняя и внешняя, экономическая и оборонная политика
государства.
1.2. Действительные параметры политической, экономической и социальной
ситуации на просторах Сибири и Дальнего Востока, не говоря уже о тенденциях
интеграционных и дезинтеграционных явлений, давно уже не являются предметом
анализа, адекватного сложности и противоречивости этой ситуации и тенденции.
Истинные причины и последствия перемен в жизни Сибири и Дальнего Востока за
последнее десятилетие еще только начинают осознаваться как проявления
объективного феномена всеобщего реформирования, где нет места одномерным
конструкциям, однозначным выводам, а тем более упрощенным оценкам типа
"хорошо" или "плохо". В связи с этим характерно, например, что проблема
"отпадения" Сибири и Дальнего Востока от европейской части России
используется политиками сибирских регионов. Используют тему "распада"
преимущественно как повод для инициирования дополнительного внимания со
стороны федерального Центра.
1.3. Интуитивно ощущаемая необходимость смены модели "освоения" Сибири и
Дальнего Востока должна найти конструктивное отражение в государственной
региональной политике. Однако для этого необходимы как уточнение многих
исходных положений, так и осознание объективного характера и необратимости
начавшихся трансформационных процессов в России и в мире, самым
непосредственным образом воздействующих на экономические, социальные и
политические ориентиры развития регионов Сибири и Дальнего Востока, на их
внутрироссийскую и международную интеграцию.
1.4. Понятие "освоение новых территорий" по ходу исторического развития
постоянно меняет форму и содержание. В этом отношении весьма характерна
середина второго тысячелетия, когда модель военного захвата и обложения
данью покоренных народов начала сменяться моделью заселения и хозяйственного
освоения при самых разных отношениях колонистов с аборигенным населением -
от его физического истребления до мирного сосуществования и взаимной
ассимиляции.
1.5. Следующей, принципиально новой формой "освоения" Сибири и Дальнего
Востока стало интенсивное и преимущественно волнообразное заселение юга этих
территорий в XIX - начале ХХ вв. Заселение шло тремя путями -
личностно-инициативным, организованным (массовые переселения крестьян) и
репрессивным (контингент ссыльнокаторжных, из которых до трети оставалось на
восточных землях, в начале ХХ в. достигал 1 млн. чел. в год). Эти три потока
сформировали преимущественно русскую часть своеобразного сибирского этноса
(сибиряков), в составе которого заметную роль играли старообрядцы,
покинувшие европейскую часть страны; в этот же период начались постепенное
обрусение и христианизация аборигенного населения. Одновременно проходившее
последовательное расширение России к юго-востоку способствовало бытовым и
хозяйственным связям (начаткам интеграции) со среднеазиатскими регионами.
1.6. Затем последовал более чем 70-летний период советского "освоения"
Сибири и Дальнего Востока на принципиально иных началах, не имеющих аналогов
в мировой истории. Сибирь и Дальний Восток оказались территорией наибольшей
концентрации социалистической системы хозяйствования и советского образа
жизни.
Именно на этой территории были в кратчайшие сроки построены
государственные гиганты газо- и нефтедобычи, гидроэнергетики, цветной и
черной металлургии, химии и нефтехимии, военно-промышленного и оборонного
комплексов, именно там началось крупномасштабное освоение целинных и
залежных земель и строительство последней советской сверхмагистрали - БАМ;
там же была создана идеология и разработаны программы крупных
территориально-производственных комплексов (ТПК). Именно в Сибири и на
Дальнем Востоке была отработана модель пионерного освоения северных
территорий силами заключенных (Норильск, Магадан и т.п.), в том числе с
использованием уникальных организационных форм
производственно-территориального управления (характерный пример -
"Дальстрой" в Магаданской области). Именно в этом регионе наиболее активно
проводилась советская политика поддержки малочисленных народов, в результате
чего, например, по сравнению с 1926 г. численность ненцев и нанайцев уже к
1970 г. возросла почти в два раза, а продолжительность жизни - на 15 лет.
Работать в Сибири и на Дальнем Востоке, в том числе на севере этой
территории, было выгодно и престижно. Именно там было создан
...Закладка в соц.сетях
