Жанр: Политика
Статьи
Артоболевский Сергей Сергеевич
Статьи
Артоболевский С.С.
"Региональная политика, направленная на снижение территориальных экономических
и социальных диспропорций в Российской Федерации"
(КОНЦЕПЦИЯ) I. ВВЕДЕНИЕ
Для России, учитывая ее огромную территорию и разнообразие природных, социальноэкономических,
культурно-конфессиональных и политических условий, никакие
реформы невозможны без учета территориальных факторов. Однако до сих пор власти
РФ уделяли им недостаточно внимание, что отчасти объясняет неудачи и затруднения
в проведении реформ.
Принимая законодательные акты и нормативные документы, перераспределяя по
территории страны бюджетные средства, федеральные органы власти во многом прямо
или косвенно определяют процессы регионального развития в РФ. Воздействие это не
всегда бывает позитивным и, в ряде случаев, ведет к обострению существующих
региональных проблем и возникновению новых. Принимаемые решения, как правило,
направлены на достижение макроэкономических, финансовых, чисто отраслевых и иных
целей, а региональные последствия выступают в качестве "побочного" эффекта и,
практически, не оцениваются и не отслеживаются.
Большая часть принимаемых государством решений и затрачиваемых средств
"проходит" по линии отдельных министерств и ведомств. При этом они исходят из
своих отраслевых критериев, т.е., соответственно, экономической эффективности,
необходимости поддерживать существующие мощности и уровень обслуживания и т.д.
Деятельность министерств и ведомств (в области образования, здравоохранения,
создания крупных инфраструктурных объектов) базируется на необходимости
удовлетворения конкретных потребностей и исходит из численности учащихся,
пожилых людей и т.д. Хотя принимаемые решения касаются всей страны, очевидно,
что эти отраслевые механизмы и решения оказывают значительное воздействие на
ситуация в регионах. Региональный эффект этих отраслевых средств и принимаемых
решений весьма велик и он во многом определяет тенденции развития отдельных
территорий.
По оценкам экспертов приблизительно 15% федерального бюджета прямо тратится на
решение тех или иных региональных проблем: выравнивание бюджетной
обеспеченности, помощь ареалам угледобывающей промышленности, "северный завоз",
финансирование федеральных целевых программ развития регионов и т.д. Но все эти
региональные траты не увязаны в единую систему региональной политики (РП),
направлены, преимущественно, на решение текущих проблем, устранение симптомов
"болезни", а не фундаментальных причин, породивших указанные и иные региональные
проблемы.
Наиболее значимый канал территориального перераспределения государственных
средств - трансферты. Выравнивая бюджетную обеспеченность субъектов Федерации (а
реально - и субрегиональных территориальных единиц) они способствуют решению
текущих проблем. Получателями трансфертов являются значительное число регионов
не обладающих достаточной налоговой базой. Размеры трансфертов определяются
исходя из объективных показателей, но сама система не решает проблемы дефицита
бюджета. Более того, трансферты не воздействуют на факторы, создающие различия в
бюджетной обеспеченности, они не направлены на цели развития.
На смену разрозненным и не скоординированным действиям федеральных властей
должна прийти комплексная и целенаправленная система регулирования процессов
регионального развития с четко определенными целями. Она должна базироваться на
отсутствующей пока долгосрочной стратегии территориального развития страны. В
систему государственного регулирования и управления, в качестве ее важнейшего
компонента, должна быть включена четко сформулированная, эффективная и понятная
населению и политикам региональная политика.
РП, как она понимается в данном документе, направлена, прежде всего, на
экономическое развитие депрессивных и отсталых регионов. Она должна быть
долгосрочной, ориентированной на привлечение инвестиций и развитие предприятий.
Инструменты данной политики предусматривают поддержку производственных
инвестиционных проектов и необходимой для развития производства инфраструктуры,
экспертную помощь, меры по повышению квалификации рабочей силы и т.п. Короче
говоря, в Концепции предлагается РП стимулирующая развитие производительного
сектора и необходимой ему инфраструктуры в депрессивных и отсталых территориях
для обеспечения устойчивого территориального развития страны.
Данная Концепция подготовлена в рамках проекта ТАСИС EDRUS 9602 "Региональная
политика направленная на снижение социально-экономической и правовой
асимметрии". В ее разработке приняли участие западные и российские эксперты
Проекта. Кроме того, этими же экспертами разработаны проекты Закона "О
федеральной поддержке особо нуждающихся депрессивных и отсталых территорий
Российской Федерации" и Постановления Правительства РФ "О формировании
государственной системы мониторинга социально-экономической, национальноэтнической
и политической ситуации в регионах Российской Федерации".
Подготовленная комплексная система документов позволяет начать реализацию РП в
Российской Федерации.
Концепция состоит из девяти разделов:
- Первого - вводного.
- Второго, в котором обсуждается ряд общих положений.
- Третьего, предлагающего институциональную структуру для реализации РП.
- Четвертого, содержащего подходы к классификации и выделению кризисных
территорий.
- Пятого, рассматривающего финансовые ресурсы РП.
- Шестого, анализирующего возможности использования программного подхода.
- Седьмого, в котором обсуждаются механизмы реализации РП.
- Восьмого, в котором содержатся предложения по организации системы
регионального мониторинга.
- В последнем, девятом, предлагается правовая база РП.
II. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
РП следует считать целенаправленную, институционально и законодательно
оформленную деятельность органов государственной власти, направленную на
достижение позитивных сдвигов или на предотвращение ухудшения ситуации в
территориальной организации и структуре общества и/или хозяйства и
осуществляемую присущими ей методами. Государственная РП имеет свои особые цели,
предмет, формы и методы и осуществляется на постоянной основе.
В данном документе речь идет о РП федеральных органов власти. В этом случае РП
решает территориальные проблемы общегосударственного значения.
Осуществляя РП, государство может решать проблемы повышения
конкурентоспособности экономики в целом (и для этого помогать самым
преуспевающим регионам), стимулировать использование собственных природных
ресурсов (и помогать регионам их сосредоточения) и т.д. Целенаправленная
деятельность государства, направленная на снижение пространственных социальноэкономических
диспропорций, становится важнейшей составляющей РП, когда они
(диспропорции) достигают чрезмерного уровня, препятствующего нормальному
функционированию страны, и представляют угрозу ее единству, ведут к росту
регионального антагонизма., и их опасность осознается населением и политиками.
Существующие в РФ пространственные диспропорции чрезмерны и требуют неотложного
вмешательства государства. Само наличие столь значимых пространственных
диспропорций является общегосударственной проблемой, которая не может быть
решена без согласованных действий органов власти всех уровней - от федерального
Центра до местного самоуправления. Откладывать внедрение "выравнивающей" РП
опасно (и прежде всего, учитывая ту угрозу, которую представляют для государства
особо масштабные территориальные диспропорции) и, более того, экономически не
эффективно, т.к. в будущем решение этой кумулятивно нарастающей проблемы
потребует значительно больших ресурсов. Далее в документе будет рассматриваться
именно "выравнивающая" РП, если не будет оговорено иное значение данного
словосочетания.
Особо следует подчеркнуть, что "выравнивающая" РП не потребует значительного
дополнительного финансирования, революционных сдвигов в деятельности
государства. Речь идет об изменении принципов существующей системы
территориального перераспределения средств, достижении большей
целенаправленности и результативности использования федеральной помощи, которая
и так уже используется для решения региональных проблем.
Предлагаемая ниже РП в основном адресована территориям, имеющим внутренний
потенциал развития, но который может быть задействован при условии получения
дополнительной помощи государства. Данная РП инвестиционной ориентации может
оказаться непригодной для ряда особо кризисных территорий, решение проблем
которых возможно только на основе экстраординарных мер, например, при полном
переводе их на "федеральное содержание" (путем организации общественных работ и
т.п.) или при переселении большей части жителей.
Данная РП может институционально и законодательно существовать самостоятельно.
Это подтверждает многолетний опыт большинства развитых стран. Естественно, что
по мере развития государственного строительства, возникновения других
направлений РП она будет модернизироваться. Новые инструменты поддержки
регионального развития, несомненно, будут разработаны. Но, главное, к
практической реализации РП можно и нужно приступать немедленно.
Можно сформулировать следующие принципы РП:
1. Речь идет о федеральной РП. Отсюда следует, что она касается проблем
общестранового уровня (решение которых без федерального уровня невозможно) и
именно федеральные органы имеют право решающего голоса при ее разработке и
реализации.
2. Поддержка государством отдельных территорий в рамках "выравнивающей" РП
должна быть направлена на решение социальных и политических проблем. Но для их
решения действовать оно может только через экономику. В конечном счете, без
подъема последней в кризисных ареалах невозможно их устойчивое развитие и,
следовательно, выравнивание пространственных диспропорций в качестве жизни
населения в РФ.
3. Ориентация на решение социальных и политических проблем априори ведет к
пониженной прямой экономической эффективности предпринимаемых государством мер
и реализуемых проектов. Хотя, прежде всего, необходимо учитывать социальное и
политическое воздействие РП, ее цели могут быть достигнуты лишь при реализации
преимущественно экономически жизнеспособных проектов.
4. РП должна быть направлена на создание, в кризисных ареалах,
диверсифицированной структуры хозяйства и промышленности. Там, где для этого
имеются необходимые предпосылки, особое внимание необходимо уделять развитию
мелкого и среднего бизнеса, т.е внутренних ресурсов.
5. При реализации РП необходима территориальная избирательность и концентрация
сил и средств. Данному принципу надо следовать и при выборе ареалов федеральной
поддержки, и при определении конкретных полюсов роста в их пределах. Такой
подход позволит повысить социальную и экономическую эффективность РП за счет
территориальной концентрации финансовых и иных ресурсов. Следует предусматривать
и концентрацию средств на приоритетных "отраслевых" направлениях, исходя из
особенностей конкретных территорий.
6. РП невозможна без перераспределения средств от "богатых" регионов и ареалов к
"бедным". Перераспределение возможно лишь через федеральный Центр и должно
базироваться на социальном консенсусе, который предусматривает совокупный вклад
регионов регионов-доноров, осуществляемый в интересах страны. Ресурсы,
вовлеченные в это перераспределение, должны использоваться эффективно и быть
достаточными для начала процесса саморазвития кризисных территорий. Ущерб
регионам-донорам должен быть минимизирован, и не блокировать их экономическое
развитие.
7. РП должна быть максимально гласной и "прозрачной", особенно в вопросах
распределения средств.
8. Территориальная структура общества и хозяйства очень стабильны и инерционны,
значимые сдвиги в них требуют десятилетий. Естественно, и РП может дать зримые
результаты, в большинстве случаев, только за временные периоды того же порядка.
Но, при этом, при реализации РП необходимо оперативно реагировать на
происходящие территориальные сдвиги и изменения условий и факторов развития в
стране.
9. Получаемая кризисными территориями федеральная помощь должна дополняться
ресурсами региональных и местных органов власти (принцип со-финансирования).
Суммарно она должна быть достаточной для привлечения частных и "смешанных"
инвестиций.
10. Федеральная помощь должна распределяться на конкурсной основе. Основная цель
конкурса - выбрать программы и проекты, которые могут быть реализованы в
наиболее кризисных ареалах и, одновременно, дадут максимальный эффект
регионального мультипликатора.
11. Федеральные власти должны решать принципиальные для РП вопросы, а
реализовываться она должна в результате коллективных усилий всех трех
территориальных уровней власти. Федеральная поддержка и привлекаемые ею средства
должны быть предметом особого контроля со стороны государства.
12. Все меры по реализации РП должны быть объединены в единую систему и
согласованы между собой. Программный метод решения проблем должен доминировать.
Кризисная территория может рассчитывать на федеральную помощь лишь при наличии
программы развития.
13. Все основные положения РП должны быть закреплены законодательно в новом
законодательном акте. Проект такого закона был разработан в рамках указанного
проекта ТАСИС (см. раздел IX).
При разработке Концепции широко использован опыт реализации РП в странах
Западной Европы (прежде всего, членов Европейского Союза). Накопленный в
результате многих десятилетий ее реализации позитивный и негативной опыт может и
должен быть учтен при разработке российской РП. Это позволит избежать многих
ошибок, сэкономит средства и время.
Можно отметить высокую степень практической пригодности западной РП, после ее
критического анализа и адаптации, для российских условий. Самое важное - не
копировать отдельные меры западной РП, а принять ее основные идеи: обязанность
государства заботиться о населении кризисных территорий и их развитии, и
невозможность нормального существования страны при наличии значительных
социально-экономических диспропорций.
Следует оговорить значение некоторых понятий, используемых в Концепции:
Территория - часть субъекта РФ в границах одного или нескольких
административно-территориальных и/или муниципальных образований.
Депрессивные территории - социально и экономические развитые в прошлом
территории, положение которых устойчиво ухудшалось на протяжении длительного
периода времени, особенно после начала реформ 90-х годов (темпами, превышающими
среднероссийские показатели). В настоящее время по большинству социальноэкономических
показателей депрессивные территории значительно уступают среднему
в стране/регионе уровню.
Отсталые (слаборазвитые) территории - территории, социально-экономические
показатели развития которых как минимум в течении многих десятилетий были ниже
средних по России.
Особо нуждающиеся (наиболее кризисные) территории - имеющие наихудшие
социально-экономические показатели среди депрессивных и отсталых территорий.
III. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Предлагаемая институциональная структура предназначена для реализации РП,
объектами которой являются депрессивные и отсталые территории. Но она же может
быть использована и для региональной политики в более широком ее понимании. Она
включает организации и институты на федеральном и региональном уровне (в т.ч.
предусматривает определенную роль для региональных и местных властей).
III.1 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РП НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
На федеральном уровне, для реализации РП предлагается создать следующие
институты (их функции описаны ниже):
- Координационный совет (КС), который будет занят определением основных
направлений РП и контролем за ее реализацией.
- Специальный институт исполнительной власти, осуществляющий реализацию РП.
Условно его можно назвать Федеральным исполнительным ведомством (ФИВ). Кроме
других функций, это ведомство будет отвечать обеспечение финансовой поддержки
проектов через Фонд развития кризисных территорий (ФРКТ - подробнее описан в
пятом разделе).
Создание двух-звенной институциональной структуры (на федеральном уровне)
связано с тем, что целый ряд министерств заинтересован в реализации определенных
функций РП, но ее реализация требует эффективного и интегрированного
организационного подхода.
III.1.1 Координационный совет
Основной задачей КС будет интеграция и координация деятельности, в области РП,
на федеральном уровне и определение основных задач Федерального исполнительного
ведомства. В основные функции КС входит:
- Определение основных задач Федерального исполнительного ведомства и выработка,
для этого, базовых принципов РП.
- Разработка предложений по бюджету РП.
- Определение территориальных рамок РП.
- Выработка предложений по отраслевым инвестиционным приоритетам РП.
- Решение спорных вопросов в области РП.
- Мониторинг и оценка деятельности государства в других сферах для обеспечения
скоординированного управленческого подхода к РП.
Должно быть однозначно зафиксировано, что КС не имеет право принимать конкретные
управленческие решения и одобрять проекты. Принятие независимых решений по
данным вопросам должно находится в юрисдикции Федерального исполнительного
ведомства.
При необходимости КС защищает Федеральное исполнительное ведомство от
вмешательства в его дела других органов власти. Как органы власти субъектов
Федерации, так и отраслевые министерства и ведомства могут быть недовольны его
деятельностью. В этом случае КС выступает в качестве арбитра и принимает
окончательное решение. Для разрешения противоречий между основными, в области
РП, ведомствами или между одним из них и Федеральным исполнительным ведомством
так же требуется арбитр. В этом случае основная задача КС - достижение
компромисса.
В состав КС обязательно должны войти представители Министерства по делам
Федерации, национальной и миграционной политики, Министерства финансов,
Министерства экономического развития и торговли и Министерства по
антимонопольной политики и малому предпринимательству. Возможно, в его состав
рационально включить представителей управленческих структур недавно созданных
федеральных округов. В дополнении к указанным выше постоянным членам КС,
некоторое количество мест в нем возможно стоит для неправительственных
экспертов. Представители отраслевых министерств и ведомств и субъектов Федерации
не должны входить в КС. В противном случае вполне возможен конфликт интересов,
который затруднит деятельность КС.
Во главе КС должно стоять официальное лицо, занимающее пост не ниже заместителя
Председателя правительства.
Для деятельности КС ему необходим собственный секретариат. Не стоит возлагать
функции организации его работы ни на один из действующих, в сфере РП,
институтов, т.к. это неизбежно приведет к конфликту интересов.
КС должен быть создан решением Правительства Российской Федерации.
III.1.2 Федеральное исполнительное ведомство
ФИВ, созданное для реализации РП, должно выполнять следующие функции:
- Управлять Фондом развития кризисных территорий.
- Создавать, направлять деятельность и контролировать свои территориальные
органы (см. ниже).
- Решать вопросы о предоставлении помощи проекту, если объем инвестиций
превышает определенный, установленный заранее уровень.
- Готовить проекты основных документов в области РП, реализовывать федеральную
политику развития депрессивных и отсталых территорий, одобренную Правительством,
РФ и защищать ее интересы на федеральном уровне.
- Контролировать деятельность федеральных и региональных институтов (включая
свои территориальные органы), которые управляют процессами развития на кризисных
территориях, входящих в сферу деятельности РП.
- Предоставлять техническую и экспертную помощь.
Нужно ли создавать новый специальный институт или функции ФИВ можно возложить на
один из уже существующих на федеральном уровне институтов, занимающихся
различными вопросами социально-экономического развития территорий. При принятии
решения необходимо учитывать, что между Министерством экономического развития и
торговли, Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики,
Министерством по антимонопольной политике и малому предпринимательству и, в
меньшей степени, Министерством финансов существует "конкуренция" - реальная и
потенциальная - за право осуществлять отдельные функции РП.
Новый институт сможет действовать более динамично, привлечь эффективные кадры,
имеющие необходимый опыт, не будет обременен существующими уже традициями,
связями и ошибками, будет свободнее в выборе методов деятельности. Таким
образом, новый институт будет более ориентирован на осуществление реформ, чем
уже существующие.
Пока значимость РП не осознается федеральными властями, при его создании,
неминуемо придется решать множество экономических, политических и
организационных проблем. И сколь не привлекательно выглядит в теории создание
нового института, можно предположить что будет чрезвычайно трудно достичь
поставленной цели. Кроме того, на современном этапе очевидно проводится политика
сокращения числа федеральных институтов. Таким образом, следует серьезнейшим
образом рассмотреть вопрос о придании функций ФИВ уже существующему институту,
несмотря на все указанные выше плюсы создания нового.
Данная проблема будет анализироваться на пятой заключительной стадии реализации
Проекта ТАСИС. В частности ей будет уделено особое внимание во время намеченных
круглых столов с представителями различных федеральных институтов.
III.2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РП НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Реализация РП невозможна лишь с федерального уровня. Территориальные органы
"избранного" федерального института будут лучше знать ситуацию на местах,
способны действовать оперативнее, обеспечат связь с региональными и местными
органами власти. Естественно, что они должны создаваться лишь в тех регионах, в
которых будут официально выделены кризисные территории (см. ниже).
Реализовывать федеральную РП необходимо в тесном сотрудничестве с региональными
и местными властями. С другой стороны, у Федерального исполнительного ведомства
должны быть организационные и юридические возможности принять независимое
решение, хотя оптимальным было бы выработка устраивающих все стороны решений.
Можно предложить следующее разделение функций между территориальными
представительствами Федерального исполнительного ведомства и региональными и
местными властями.
Функции территориальных представительств:
- Помощь региональным и местным властям и иным заинтересованным сторонам в
создании программ.
- Мониторинг и оценка реализации программ, включая подготовку отчетов для
центрального аппарата Федерального исполнительного ведомства.
- Организация тендеров проектов, в т.ч. процедуры их оценки; учет, при этом,
позиций региональных и местных властей и независимых экспертов.
- Одобрение и финансирование проектов, масштабы которых не превышают заранее
установленного уровня; передача крупных проектов в центральный аппарат
Федерального исполнительного ведомства для принятия решений.
- Поддержка и мониторинг отдельных проектов.
- Установление порядка поступления средств через систему Федерального
казначейства.
Функции региональных и местных властей:
- Определяют, какие их подразделения/институты отвечают за разработку программ и
осуществляют сотрудничество с Федеральным исполнительным ведомством.
- Указанные выше подразделения, созданные в регионах, собирают программные
предложения, поступающие из общественных и частных "источников" - местные
власти, неправительственные организации, предприятия и т.д.
- Эти же региональные подразделения составляют и одобряют программу, решают
вопрос о финансировании ее на уровне субъектов Федерации. После получения
одобрения и решения вопроса о софинансировании на местном уровне направляют
программу на конкурс в центральный аппарат Федерального исполнительного
ведомства.
- Региональные и местные власти включают расходы по со-финансированию одобренных
программ в свои бюджеты.
- Сотрудничают с территориальным подразделениями Федерального исполнительного
ведомства по вопросам отбора проектов и мониторинга и оценки программ.
Важнейший вопрос - на каком региональном уровне должны действовать упомянутые
выше территориальные подразделения. Наиболее эффективным решением является
создание единого территориального органа для нескольких соседствующих
субъектов Российской Федерации. Это, однако, должно иметь свои пределы:
территория не должна быть слишком большой, чтобы не терялись указанные выше
плюсы территориального подхода. Именно поэтому предложенные ныне 7 федеральных
округов великоваты, да, скорее всего, не во всех из них будут выделены кризисные
территории. На первом этапе более дешевым представляется вариант создания
территориальных представительств в "избранных" субъектах Федерации.
IV. КЛАССИФИКАЦИЯ И ВЫДЕЛЕНИЕ КРИЗИСНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
Ограниченность средств у государства требует их территориальной концентрации.
Селективный принцип РП состоит в дополнительной государственной поддержке
относительно небольших наиболее депрессивных и отсталых территорий, в которых по
экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным причинам перестают
действовать стимулы саморазвития, и нет оснований рассчитывать на разрешение
кризисных ситуаций без дополнительной помощи государства.
На территории почти любого субъекта РФ есть ареалы, относительно развитые или,
во всяком случае, "обеспечивающие" свое население доходами и социальными
услугами хотя бы на минимально достаточном уровне. Одновременно, чаще всего
существуют и ареалы социально-экономического бедствия. В рамках РП федеральная
помощь должна поступать именно последним.
В качестве первичных территориальных единиц "выравнивающей" РП целесообразно
избрать административные районы и города: они достаточно компактны и управляемы
в качестве объекта РП. Данные территориаль
...Закладка в соц.сетях
