Статьи

Артоболевский Сергей Сергеевич
Статьи
Артоболевский С.С.
"Региональная политика, направленная на снижение территориальных экономических
и социальных диспропорций в Российской Федерации"
(КОНЦЕПЦИЯ) I. ВВЕДЕНИЕ
Для России, учитывая ее огромную территорию и разнообразие природных, социальноэкономических,
культурно-конфессиональных и политических условий, никакие
реформы невозможны без учета территориальных факторов. Однако до сих пор власти
РФ уделяли им недостаточно внимание, что отчасти объясняет неудачи и затруднения
в проведении реформ.
Принимая законодательные акты и нормативные документы, перераспределяя по
территории страны бюджетные средства, федеральные органы власти во многом прямо
или косвенно определяют процессы регионального развития в РФ. Воздействие это не
всегда бывает позитивным и, в ряде случаев, ведет к обострению существующих
региональных проблем и возникновению новых. Принимаемые решения, как правило,
направлены на достижение макроэкономических, финансовых, чисто отраслевых и иных
целей, а региональные последствия выступают в качестве "побочного" эффекта и,
практически, не оцениваются и не отслеживаются.
Большая часть принимаемых государством решений и затрачиваемых средств
"проходит" по линии отдельных министерств и ведомств. При этом они исходят из
своих отраслевых критериев, т.е., соответственно, экономической эффективности,
необходимости поддерживать существующие мощности и уровень обслуживания и т.д.
Деятельность министерств и ведомств (в области образования, здравоохранения,
создания крупных инфраструктурных объектов) базируется на необходимости
удовлетворения конкретных потребностей и исходит из численности учащихся,
пожилых людей и т.д. Хотя принимаемые решения касаются всей страны, очевидно,
что эти отраслевые механизмы и решения оказывают значительное воздействие на
ситуация в регионах. Региональный эффект этих отраслевых средств и принимаемых
решений весьма велик и он во многом определяет тенденции развития отдельных
территорий.
По оценкам экспертов приблизительно 15% федерального бюджета прямо тратится на
решение тех или иных региональных проблем: выравнивание бюджетной
обеспеченности, помощь ареалам угледобывающей промышленности, "северный завоз",
финансирование федеральных целевых программ развития регионов и т.д. Но все эти
региональные траты не увязаны в единую систему региональной политики (РП),
направлены, преимущественно, на решение текущих проблем, устранение симптомов
"болезни", а не фундаментальных причин, породивших указанные и иные региональные
проблемы.
Наиболее значимый канал территориального перераспределения государственных
средств - трансферты. Выравнивая бюджетную обеспеченность субъектов Федерации (а
реально - и субрегиональных территориальных единиц) они способствуют решению
текущих проблем. Получателями трансфертов являются значительное число регионов
не обладающих достаточной налоговой базой. Размеры трансфертов определяются
исходя из объективных показателей, но сама система не решает проблемы дефицита
бюджета. Более того, трансферты не воздействуют на факторы, создающие различия в
бюджетной обеспеченности, они не направлены на цели развития.
На смену разрозненным и не скоординированным действиям федеральных властей
должна прийти комплексная и целенаправленная система регулирования процессов
регионального развития с четко определенными целями. Она должна базироваться на
отсутствующей пока долгосрочной стратегии территориального развития страны. В
систему государственного регулирования и управления, в качестве ее важнейшего
компонента, должна быть включена четко сформулированная, эффективная и понятная
населению и политикам региональная политика.
РП, как она понимается в данном документе, направлена, прежде всего, на
экономическое развитие депрессивных и отсталых регионов. Она должна быть
долгосрочной, ориентированной на привлечение инвестиций и развитие предприятий.
Инструменты данной политики предусматривают поддержку производственных
инвестиционных проектов и необходимой для развития производства инфраструктуры,
экспертную помощь, меры по повышению квалификации рабочей силы и т.п. Короче
говоря, в Концепции предлагается РП стимулирующая развитие производительного
сектора и необходимой ему инфраструктуры в депрессивных и отсталых территориях
для обеспечения устойчивого территориального развития страны.
Данная Концепция подготовлена в рамках проекта ТАСИС EDRUS 9602 "Региональная
политика направленная на снижение социально-экономической и правовой
асимметрии". В ее разработке приняли участие западные и российские эксперты
Проекта. Кроме того, этими же экспертами разработаны проекты Закона "О
федеральной поддержке особо нуждающихся депрессивных и отсталых территорий
Российской Федерации" и Постановления Правительства РФ "О формировании
государственной системы мониторинга социально-экономической, национальноэтнической
и политической ситуации в регионах Российской Федерации".

Подготовленная комплексная система документов позволяет начать реализацию РП в
Российской Федерации.
Концепция состоит из девяти разделов:
- Первого - вводного.
- Второго, в котором обсуждается ряд общих положений.
- Третьего, предлагающего институциональную структуру для реализации РП.
- Четвертого, содержащего подходы к классификации и выделению кризисных
территорий.
- Пятого, рассматривающего финансовые ресурсы РП.
- Шестого, анализирующего возможности использования программного подхода.
- Седьмого, в котором обсуждаются механизмы реализации РП.
- Восьмого, в котором содержатся предложения по организации системы
регионального мониторинга.
- В последнем, девятом, предлагается правовая база РП.
II. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
РП следует считать целенаправленную, институционально и законодательно
оформленную деятельность органов государственной власти, направленную на
достижение позитивных сдвигов или на предотвращение ухудшения ситуации в
территориальной организации и структуре общества и/или хозяйства и
осуществляемую присущими ей методами. Государственная РП имеет свои особые цели,
предмет, формы и методы и осуществляется на постоянной основе.
В данном документе речь идет о РП федеральных органов власти. В этом случае РП
решает территориальные проблемы общегосударственного значения.
Осуществляя РП, государство может решать проблемы повышения
конкурентоспособности экономики в целом (и для этого помогать самым
преуспевающим регионам), стимулировать использование собственных природных
ресурсов (и помогать регионам их сосредоточения) и т.д. Целенаправленная
деятельность государства, направленная на снижение пространственных социальноэкономических
диспропорций, становится важнейшей составляющей РП, когда они
(диспропорции) достигают чрезмерного уровня, препятствующего нормальному
функционированию страны, и представляют угрозу ее единству, ведут к росту
регионального антагонизма., и их опасность осознается населением и политиками.
Существующие в РФ пространственные диспропорции чрезмерны и требуют неотложного
вмешательства государства. Само наличие столь значимых пространственных
диспропорций является общегосударственной проблемой, которая не может быть
решена без согласованных действий органов власти всех уровней - от федерального
Центра до местного самоуправления. Откладывать внедрение "выравнивающей" РП
опасно (и прежде всего, учитывая ту угрозу, которую представляют для государства
особо масштабные территориальные диспропорции) и, более того, экономически не
эффективно, т.к. в будущем решение этой кумулятивно нарастающей проблемы
потребует значительно больших ресурсов. Далее в документе будет рассматриваться
именно "выравнивающая" РП, если не будет оговорено иное значение данного
словосочетания.
Особо следует подчеркнуть, что "выравнивающая" РП не потребует значительного
дополнительного финансирования, революционных сдвигов в деятельности
государства. Речь идет об изменении принципов существующей системы
территориального перераспределения средств, достижении большей
целенаправленности и результативности использования федеральной помощи, которая
и так уже используется для решения региональных проблем.
Предлагаемая ниже РП в основном адресована территориям, имеющим внутренний
потенциал развития, но который может быть задействован при условии получения
дополнительной помощи государства. Данная РП инвестиционной ориентации может
оказаться непригодной для ряда особо кризисных территорий, решение проблем
которых возможно только на основе экстраординарных мер, например, при полном
переводе их на "федеральное содержание" (путем организации общественных работ и
т.п.) или при переселении большей части жителей.
Данная РП может институционально и законодательно существовать самостоятельно.
Это подтверждает многолетний опыт большинства развитых стран. Естественно, что
по мере развития государственного строительства, возникновения других
направлений РП она будет модернизироваться. Новые инструменты поддержки
регионального развития, несомненно, будут разработаны. Но, главное, к
практической реализации РП можно и нужно приступать немедленно.
Можно сформулировать следующие принципы РП:
1. Речь идет о федеральной РП. Отсюда следует, что она касается проблем
общестранового уровня (решение которых без федерального уровня невозможно) и
именно федеральные органы имеют право решающего голоса при ее разработке и
реализации.
2. Поддержка государством отдельных территорий в рамках "выравнивающей" РП
должна быть направлена на решение социальных и политических проблем. Но для их
решения действовать оно может только через экономику. В конечном счете, без
подъема последней в кризисных ареалах невозможно их устойчивое развитие и,
следовательно, выравнивание пространственных диспропорций в качестве жизни
населения в РФ.
3. Ориентация на решение социальных и политических проблем априори ведет к
пониженной прямой экономической эффективности предпринимаемых государством мер
и реализуемых проектов. Хотя, прежде всего, необходимо учитывать социальное и
политическое воздействие РП, ее цели могут быть достигнуты лишь при реализации
преимущественно экономически жизнеспособных проектов.

4. РП должна быть направлена на создание, в кризисных ареалах,
диверсифицированной структуры хозяйства и промышленности. Там, где для этого
имеются необходимые предпосылки, особое внимание необходимо уделять развитию
мелкого и среднего бизнеса, т.е внутренних ресурсов.
5. При реализации РП необходима территориальная избирательность и концентрация
сил и средств. Данному принципу надо следовать и при выборе ареалов федеральной
поддержки, и при определении конкретных полюсов роста в их пределах. Такой
подход позволит повысить социальную и экономическую эффективность РП за счет
территориальной концентрации финансовых и иных ресурсов. Следует предусматривать
и концентрацию средств на приоритетных "отраслевых" направлениях, исходя из
особенностей конкретных территорий.
6. РП невозможна без перераспределения средств от "богатых" регионов и ареалов к
"бедным". Перераспределение возможно лишь через федеральный Центр и должно
базироваться на социальном консенсусе, который предусматривает совокупный вклад
регионов регионов-доноров, осуществляемый в интересах страны. Ресурсы,
вовлеченные в это перераспределение, должны использоваться эффективно и быть
достаточными для начала процесса саморазвития кризисных территорий. Ущерб
регионам-донорам должен быть минимизирован, и не блокировать их экономическое
развитие.
7. РП должна быть максимально гласной и "прозрачной", особенно в вопросах
распределения средств.
8. Территориальная структура общества и хозяйства очень стабильны и инерционны,
значимые сдвиги в них требуют десятилетий. Естественно, и РП может дать зримые
результаты, в большинстве случаев, только за временные периоды того же порядка.
Но, при этом, при реализации РП необходимо оперативно реагировать на
происходящие территориальные сдвиги и изменения условий и факторов развития в
стране.
9. Получаемая кризисными территориями федеральная помощь должна дополняться
ресурсами региональных и местных органов власти (принцип со-финансирования).
Суммарно она должна быть достаточной для привлечения частных и "смешанных"
инвестиций.
10. Федеральная помощь должна распределяться на конкурсной основе. Основная цель
конкурса - выбрать программы и проекты, которые могут быть реализованы в
наиболее кризисных ареалах и, одновременно, дадут максимальный эффект
регионального мультипликатора.
11. Федеральные власти должны решать принципиальные для РП вопросы, а
реализовываться она должна в результате коллективных усилий всех трех
территориальных уровней власти. Федеральная поддержка и привлекаемые ею средства
должны быть предметом особого контроля со стороны государства.
12. Все меры по реализации РП должны быть объединены в единую систему и
согласованы между собой. Программный метод решения проблем должен доминировать.
Кризисная территория может рассчитывать на федеральную помощь лишь при наличии
программы развития.
13. Все основные положения РП должны быть закреплены законодательно в новом
законодательном акте. Проект такого закона был разработан в рамках указанного
проекта ТАСИС (см. раздел IX).
При разработке Концепции широко использован опыт реализации РП в странах
Западной Европы (прежде всего, членов Европейского Союза). Накопленный в
результате многих десятилетий ее реализации позитивный и негативной опыт может и
должен быть учтен при разработке российской РП. Это позволит избежать многих
ошибок, сэкономит средства и время.
Можно отметить высокую степень практической пригодности западной РП, после ее
критического анализа и адаптации, для российских условий. Самое важное - не
копировать отдельные меры западной РП, а принять ее основные идеи: обязанность
государства заботиться о населении кризисных территорий и их развитии, и
невозможность нормального существования страны при наличии значительных
социально-экономических диспропорций.
Следует оговорить значение некоторых понятий, используемых в Концепции:
Территория - часть субъекта РФ в границах одного или нескольких
административно-территориальных и/или муниципальных образований.
Депрессивные территории - социально и экономические развитые в прошлом
территории, положение которых устойчиво ухудшалось на протяжении длительного
периода времени, особенно после начала реформ 90-х годов (темпами, превышающими
среднероссийские показатели). В настоящее время по большинству социальноэкономических
показателей депрессивные территории значительно уступают среднему
в стране/регионе уровню.
Отсталые (слаборазвитые) территории - территории, социально-экономические
показатели развития которых как минимум в течении многих десятилетий были ниже
средних по России.
Особо нуждающиеся (наиболее кризисные) территории - имеющие наихудшие
социально-экономические показатели среди депрессивных и отсталых территорий.
III. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Предлагаемая институциональная структура предназначена для реализации РП,
объектами которой являются депрессивные и отсталые территории. Но она же может
быть использована и для региональной политики в более широком ее понимании. Она
включает организации и институты на федеральном и региональном уровне (в т.ч.

предусматривает определенную роль для региональных и местных властей).
III.1 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РП НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
На федеральном уровне, для реализации РП предлагается создать следующие
институты (их функции описаны ниже):
- Координационный совет (КС), который будет занят определением основных
направлений РП и контролем за ее реализацией.
- Специальный институт исполнительной власти, осуществляющий реализацию РП.
Условно его можно назвать Федеральным исполнительным ведомством (ФИВ). Кроме
других функций, это ведомство будет отвечать обеспечение финансовой поддержки
проектов через Фонд развития кризисных территорий (ФРКТ - подробнее описан в
пятом разделе).
Создание двух-звенной институциональной структуры (на федеральном уровне)
связано с тем, что целый ряд министерств заинтересован в реализации определенных
функций РП, но ее реализация требует эффективного и интегрированного
организационного подхода.
III.1.1 Координационный совет
Основной задачей КС будет интеграция и координация деятельности, в области РП,
на федеральном уровне и определение основных задач Федерального исполнительного
ведомства. В основные функции КС входит:
- Определение основных задач Федерального исполнительного ведомства и выработка,
для этого, базовых принципов РП.
- Разработка предложений по бюджету РП.
- Определение территориальных рамок РП.
- Выработка предложений по отраслевым инвестиционным приоритетам РП.
- Решение спорных вопросов в области РП.
- Мониторинг и оценка деятельности государства в других сферах для обеспечения
скоординированного управленческого подхода к РП.
Должно быть однозначно зафиксировано, что КС не имеет право принимать конкретные
управленческие решения и одобрять проекты. Принятие независимых решений по
данным вопросам должно находится в юрисдикции Федерального исполнительного
ведомства.
При необходимости КС защищает Федеральное исполнительное ведомство от
вмешательства в его дела других органов власти. Как органы власти субъектов
Федерации, так и отраслевые министерства и ведомства могут быть недовольны его
деятельностью. В этом случае КС выступает в качестве арбитра и принимает
окончательное решение. Для разрешения противоречий между основными, в области
РП, ведомствами или между одним из них и Федеральным исполнительным ведомством
так же требуется арбитр. В этом случае основная задача КС - достижение
компромисса.
В состав КС обязательно должны войти представители Министерства по делам
Федерации, национальной и миграционной политики, Министерства финансов,
Министерства экономического развития и торговли и Министерства по
антимонопольной политики и малому предпринимательству. Возможно, в его состав
рационально включить представителей управленческих структур недавно созданных
федеральных округов. В дополнении к указанным выше постоянным членам КС,
некоторое количество мест в нем возможно стоит для неправительственных
экспертов. Представители отраслевых министерств и ведомств и субъектов Федерации
не должны входить в КС. В противном случае вполне возможен конфликт интересов,
который затруднит деятельность КС.
Во главе КС должно стоять официальное лицо, занимающее пост не ниже заместителя
Председателя правительства.
Для деятельности КС ему необходим собственный секретариат. Не стоит возлагать
функции организации его работы ни на один из действующих, в сфере РП,
институтов, т.к. это неизбежно приведет к конфликту интересов.
КС должен быть создан решением Правительства Российской Федерации.
III.1.2 Федеральное исполнительное ведомство
ФИВ, созданное для реализации РП, должно выполнять следующие функции:
- Управлять Фондом развития кризисных территорий.
- Создавать, направлять деятельность и контролировать свои территориальные
органы (см. ниже).
- Решать вопросы о предоставлении помощи проекту, если объем инвестиций
превышает определенный, установленный заранее уровень.
- Готовить проекты основных документов в области РП, реализовывать федеральную
политику развития депрессивных и отсталых территорий, одобренную Правительством,
РФ и защищать ее интересы на федеральном уровне.
- Контролировать деятельность федеральных и региональных институтов (включая
свои территориальные органы), которые управляют процессами развития на кризисных
территориях, входящих в сферу деятельности РП.
- Предоставлять техническую и экспертную помощь.
Нужно ли создавать новый специальный институт или функции ФИВ можно возложить на
один из уже существующих на федеральном уровне институтов, занимающихся
различными вопросами социально-экономического развития территорий. При принятии
решения необходимо учитывать, что между Министерством экономического развития и
торговли, Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики,
Министерством по антимонопольной политике и малому предпринимательству и, в
меньшей степени, Министерством финансов существует "конкуренция" - реальная и
потенциальная - за право осуществлять отдельные функции РП.

Новый институт сможет действовать более динамично, привлечь эффективные кадры,
имеющие необходимый опыт, не будет обременен существующими уже традициями,
связями и ошибками, будет свободнее в выборе методов деятельности. Таким
образом, новый институт будет более ориентирован на осуществление реформ, чем
уже существующие.
Пока значимость РП не осознается федеральными властями, при его создании,
неминуемо придется решать множество экономических, политических и
организационных проблем. И сколь не привлекательно выглядит в теории создание
нового института, можно предположить что будет чрезвычайно трудно достичь
поставленной цели. Кроме того, на современном этапе очевидно проводится политика
сокращения числа федеральных институтов. Таким образом, следует серьезнейшим
образом рассмотреть вопрос о придании функций ФИВ уже существующему институту,
несмотря на все указанные выше плюсы создания нового.
Данная проблема будет анализироваться на пятой заключительной стадии реализации
Проекта ТАСИС. В частности ей будет уделено особое внимание во время намеченных
круглых столов с представителями различных федеральных институтов.
III.2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА РП НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Реализация РП невозможна лишь с федерального уровня. Территориальные органы
"избранного" федерального института будут лучше знать ситуацию на местах,
способны действовать оперативнее, обеспечат связь с региональными и местными
органами власти. Естественно, что они должны создаваться лишь в тех регионах, в
которых будут официально выделены кризисные территории (см. ниже).
Реализовывать федеральную РП необходимо в тесном сотрудничестве с региональными
и местными властями. С другой стороны, у Федерального исполнительного ведомства
должны быть организационные и юридические возможности принять независимое
решение, хотя оптимальным было бы выработка устраивающих все стороны решений.
Можно предложить следующее разделение функций между территориальными
представительствами Федерального исполнительного ведомства и региональными и
местными властями.
Функции территориальных представительств:
- Помощь региональным и местным властям и иным заинтересованным сторонам в
создании программ.
- Мониторинг и оценка реализации программ, включая подготовку отчетов для
центрального аппарата Федерального исполнительного ведомства.
- Организация тендеров проектов, в т.ч. процедуры их оценки; учет, при этом,
позиций региональных и местных властей и независимых экспертов.
- Одобрение и финансирование проектов, масштабы которых не превышают заранее
установленного уровня; передача крупных проектов в центральный аппарат
Федерального исполнительного ведомства для принятия решений.
- Поддержка и мониторинг отдельных проектов.
- Установление порядка поступления средств через систему Федерального
казначейства.
Функции региональных и местных властей:
- Определяют, какие их подразделения/институты отвечают за разработку программ и
осуществляют сотрудничество с Федеральным исполнительным ведомством.
- Указанные выше подразделения, созданные в регионах, собирают программные
предложения, поступающие из общественных и частных "источников" - местные
власти, неправительственные организации, предприятия и т.д.
- Эти же региональные подразделения составляют и одобряют программу, решают
вопрос о финансировании ее на уровне субъектов Федерации. После получения
одобрения и решения вопроса о софинансировании на местном уровне направляют
программу на конкурс в центральный аппарат Федерального исполнительного
ведомства.
- Региональные и местные власти включают расходы по со-финансированию одобренных
программ в свои бюджеты.
- Сотрудничают с территориальным подразделениями Федерального исполнительного
ведомства по вопросам отбора проектов и мониторинга и оценки программ.
Важнейший вопрос - на каком региональном уровне должны действовать упомянутые
выше территориальные подразделения. Наиболее эффективным решением является
создание единого территориального органа для нескольких соседствующих
субъектов Российской Федерации. Это, однако, должно иметь свои пределы:
территория не должна быть слишком большой, чтобы не терялись указанные выше
плюсы территориального подхода. Именно поэтому предложенные ныне 7 федеральных
округов великоваты, да, скорее всего, не во всех из них будут выделены кризисные
территории. На первом этапе более дешевым представляется вариант создания
территориальных представительств в "избранных" субъектах Федерации.
IV. КЛАССИФИКАЦИЯ И ВЫДЕЛЕНИЕ КРИЗИСНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
Ограниченность средств у государства требует их территориальной концентрации.
Селективный принцип РП состоит в дополнительной государственной поддержке
относительно небольших наиболее депрессивных и отсталых территорий, в которых по
экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным причинам перестают
действовать стимулы саморазвития, и нет оснований рассчитывать на разрешение
кризисных ситуаций без дополнительной помощи государства.

На территории почти любого субъекта РФ есть ареалы, относительно развитые или,
во всяком случае, "обеспечивающие" свое население доходами и социальными
услугами хотя бы на минимально достаточном уровне. Одновременно, чаще всего
существуют и ареалы социально-экономического бедствия. В рамках РП федеральная
помощь должна поступать именно последним.
В качестве первичных территориальных единиц "выравнивающей" РП целесообразно
избрать административные районы и города: они достаточно компактны и управляемы
в качестве объекта РП. Данные территориальные единицы имеют институциональную
структуру и достаточно полную статистическую базу, что значительно облегчает
реализацию РП. Такая информационно-институциональная база отсутствует у более
мелких территориальных единиц, составляющих административные районы и города.
Кроме того, именно административные районы и, особенно, города и являются, во
многих случаях, и реальными ареалами маятниковых миграций, и в качестве таковых
представляют особый интерес для РП, одной из целей которых является снижение
уровня безработицы.
Федеральный центр должен сам - по официально утвержденным критериям - принимать
окончательное решение о придании статуса кризисного конкретным административным
районам и городам. Но делать это, как указано ниже, следует лишь по инициативе
нижестоящих уровней.
Необходимо провести классификацию выделяемых кризисных территорий: РП должна
осуществляться дифференцированно в соответствии с избранными типами регионов.
Для каждого типа регионов используется своя модель стимулирования саморазвития и
государственной поддержки, учитывающая. основные причины и проявления кризиса.
Можно рекомендовать разделить кризисные территории на депрессивные и
слаборазвитые.
Для официального включения территорий в сферу РП и их отнесения к той или иной
категории кризисных территорий нужно иметь абсолютно формализованную процедуру.
Для этого необходимо, что бы по избранным показателям они "превосходили"
оговоренные заранее пороговые значения.
Отбор показателей произведен исходя из следующих соображений:
- имеющейся на различных территориальных уровнях статистики;
- максимально возможное использование одних и тех же показателей на обоих
территориальных уровнях (см. таблицу 1);
- наиболее полного отражения существа кризиса;
- использование комплексных показателей;
- имеющегося западного опыта применения различных показателей;
- достижения простоты и прозрачности при выделении территорий.
Предложенные в таблице 1 критерии наиболее полно учитывают указанные
соображения. Естественно, их набор может быть уточнен соответствующим
официальным институтом, ответственным за проведение РП, но обязательно
официально зафиксирован и не изменяться уже в процессе принятия конкретных
решений.
Процедуру отбора предлагается провести в 2 этапа. Сначала идет отбор субъектов
Федерации, а затем, в пределах избранных регионов, собственно кризисных
территорий. Именно последние и становятся объектами РП. Логическим обоснованием
предлагаемой 2-х ступенчатости служит предположение, что в рамках наименее
благополучных субъектов возможности развития особо кризисных ареалов за счет
собственных и региональных ресурсов значительно меньше, чем в более
благополучных субъектах федерации.
Получение официального статуса депрессивной или отсталой территории должно
происходить по инициативе региональных и/или местных властей. Именно последние и
представляют все необходимые статистические данные по предлагаемым территориям и
гарантируют их достоверность.. Официальная форма заявки разрабатывается
ответственным за реализацию РП федеральным институтом и утверждается
координационным органом. Этот же институт проверяет достоверность поступающей
информации.
При правильности представленной информации и ее соответствии официальным
критериям территория автоматически получает искомый статус (и может приступать в
разработке Программы - см. далее). Список избранных территорий и их
статистические показатели публикуется в "Российской газете", что обеспечит
прозрачность принимаемых решений.
Предложенные в таблице 1 критерии отбора субъектов Федерации опробованы,
используя официально опубликованную статистику. Пороговые значения избранных
индикаторов могут быть определены таким образом, что число отобранных регионов
будет соответствовать выделенным на РП средствам. В сферу деятельности РП
попали менее 10 регионов каждого типа, что позволяет территориально
сконцентрировать усилия государства. Естественно, что официальные пороговые
значения при отборе регионов и территорий должны определяться ответственным за
реализацию РП институтом, исходя из имеющихся средств, политических соображений
и т.п.
Если по субъектам Федерации вся необходимая статистика в Центре имеется, то по
субрегиональным территориальным единицам - лишь частично. Она должна быть
затребована из региональных подразделений Госкомстата. Впрочем, на первом этапе,
как уже предлагалось, можно ограничиться статистикой, поступающей от
претендентов на получение помощи.

В условиях отсутствия статистики по субрегиональным единицам, предлагаемые для
них в таблице 1 пороговые значения приблизительно определены экспертным путем.
Официально пороговые значения могут быть установлены лишь после сдачи заявок
претендентами на получение помощи.
V. ФИНАНСОВЫЕ РЕСУРСЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Основу финансовых ресурсов "выравнивающей" РП составляют бюджетные средства
федерального, регионального и местного уровня, реализуемые через систему
межбюджетных отношений и привлеченные ими частные и "смешанные"
капиталовложения.
Современная экономическая ситуация и проблемы с бюджетом, политические факторы
не позволяют предполагать, что для реализации РП будут выделены значительные
средства. Реально надеяться на несколько миллиардов рублей в год. Но эти
средства должны гарантированно выделяться в течение не менее пяти лет.
Финансовая поддержка депрессивных и отсталых территорий должна стать реально
защищенной статьей федерального бюджета.
Выделяемые ресурсы должны использоваться для целей развития, привлечения
капиталовложений, но не на покрытие текущих потребностей. Необходим отказ от
существующей практики принятия решений об оказании финансовой помощи тем или
иным территориям по субъективным соображениям, в результате лоббирования. Это
возможно лишь при внедрении жестких принципов прозрачности при расходовании
финансовых ресурсов РП, которые должны выделяться на конкурсной основе. Доступ к
финансовой статистике РП должен быть открытым для властей всех уровней и
населения. Распределение средств должно иметь строгое правовое регулирование и
быть максимально формализовано.
Финансовые ресурсы "выравнивающей" РП должны иметь отношение в основном к
системе мероприятий собственно этой политики, но не к иным направлениям РП и
территориальным аспектам социальной, инвестиционной, структурной, экологической
и других политик. Иначе они превратятся в "аморфный", трудно контролируемый, и,
главное - фактически не реализуемый конгломерат финансовых заявок всех регионов
по всем аспектам своего развития.
Подобная концентрация финансовых ресурсов именно на нуждах РП будет требовать
четкой межведомственной координации, чтобы избежать дублирования в выделении
средств и обеспечить жесткий контроль за их расходованием. Указанные ресурсы
должны быть "выделены" в бюджетах всех уровней и максимально институционально
обособлены. В дополнении к указанным средствам депрессивные и слаборазвитые
территории смогут получать для различных целей финансовые ресурсы и по другим
каналам целей (от федеральных, региональных и местных властей). Получение
федеральной помощи в рамках "выравнивающей" РП должно быть обусловлено
предварительным финансовым участием органов власти других двух уровней в
развитии кризисных территорий.
Федеральные средства должны распределяться между территориями в соответствии с
их удельным весом в суммарном населении всех выделенных объектов помощи.
Получение дополнительных средств в рамках РП не может служить основанием для
сокращения финансирования указанных территорий (государством и муниципальными
органами) по любым иным каналам (принцип дополнительности). Более того, такое
сокращение должно быть признано не легитимным, и повлечь за собой
соответствующие действия федеральных властей.
Необходимо наладить полный учет всех средств поступающих по всем линиям
официальным кризисным территориям и контроль за их использованием. Координация
использования средств, поступающих по различным каналам, может иметь
синергетический эффект для развития депрессивных и отсталых территорий.
Указанные задачи следует возложить на территориальные органы избранного
федерального института.
Государственная финансовая помощь отдельным проектам должна выделяться на
минимально низком уровне, но быть достаточной для обеспечения саморазвития
кризисных территорий и привлечения инвесторов. Международный опыт
свидетельствует, что государственная и муниципальная поддержка от общей
стоимости проекта не должна быть менее 20%, максимальный уровень помощи - 50%.
Реальный уровень федеральной поддержки должен определяться в процессе
переговоров ответственных институтов с потенциальными инвесторами и исходя из
размеров выделенных для развития территории средств. Доля государства в
финансировании инфраструктурных проектов, связанных с производством, может
достигать 100%.
Объем средств ФРКТ определяется Правительством РФ по представлению
координационного органа в процентах от расходной части федерального бюджета.
Размеры федеральных средств и основные направления использования средств ФРКТ
определяются описанным выше координационным органом. Текущая его деятельность
контролируется "головным", в области региональной политики, федеральным
институтом.
Средства ФРКТ поступают непосредственно на счета конечных получателей финансовых
средств. Финансирование осуществляется по каналам казначейства. Средства ФРКТ на
реализацию каждой программы или проекта поступают инвесторам по частям в
зависимости от выполнения ранее согласованных действий и условий.

В соответствии с принципом со-финансирования, часть расходов по реализации РП
несут региональные и местные органы власти. Инвестор получает всю согласованную
финансовую помощь непосредственно от федерального института, ответственного за
региональную политику. Он, с свою очередь, обеспечивает аккумуляцию всех средств
(поступившие от федеральных, региональных и местных органов власти),
предназначенных для финансирования конкретной программы. Конкретная форма
передачи средств должна определяться в процессе переговоров "головного"
федерального института и заинтересованных региональных и местных органов власти.
Инвестор контактирует только с одним учреждением, а именно региональным
подразделением федерального института (см. выше).
Имеющиеся средства могут быть эффективно использованы лишь при условии их
территориальной концентрации. Недостаток средств должен вести к уменьшению числа
избранных кризисных территорий, но не к снижению "интенсивности" помощи им со
стороны государства.
VI. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРОГРАММНОГО МЕТОДА
Получение территорией официального статуса депрессивной или отсталой является
необходимым, но не достаточным условием. Для того, чтобы реально получить те или
иные льготы от федеральных властей территория должна обладать официально
утвержденной программой социально-экономического развития. Одобрение программы
последний шаг перед началом получения федеральной помощи. Каждая программа
должна пройти тест на реалистичность в рамках специально разработанной
процедуры. Методическая помощь в разработке программ и их экспертизу организует
"головной", в области РП, орган исполнительной власти.
Не все представленные программы, получившие позитивную оценку, должны получить
федеральную помощь. Необходим конкурс программ, результаты которого должны
исходить из имеющихся средств.
Существуют два подхода к разработке программ развития кризисных территорий. В
рамках первого возможно существенно модернизировать и приспособить для нужд РП
уже существующую систему федеральных региональных программ. Второй предлагает
новый подход к созданию региональных программ. Оба они анализируются ниже.
VI.1 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
В настоящее время в России сформировалось двойственное отношение к указанным
федеральным программам. С одной стороны, имеющийся опыт разработки и реализации
таких программ выявил их типичные недостатки, в том числе размытость целей и
неконкретность задач, отсутствие конкурсных процедур отбора программных
мероприятий и ответственности за исполнение программ. С другой стороны, сам факт
одобрения конкретной программы Правительством РФ, включения её в перечень
программ, финансируемых из федерального бюджета и поступление определенных (хотя
и очень ограниченных) средств - немалый стимул для появления все новых
предложений о разработке и утверждении указанных программ.
Программы пока еще не исходят из системного представления о критических
региональных ситуациях. Было бы полезным составить перечень потенциальных зон
программного регулирования. В их число следует включить ограниченное число
локальных депрессивных и отсталых территорий, на которых отсутствуют условия для
становления рыночных механизмов и экономические, социальные, естественноприродные
и т.п. условия для саморазвития и, прежде всего, для самостоятельного
выхода из кризиса. Кроме того, следует включить и такие территории, где все это
имеется и нужна лишь целевая поддержка будущих "точек и ареалов опережающего
роста". Именно депрессивные и слаборазвитые территории и должны стать основными
"целями" федеральной целевой поддержки и именно для них и должна разрабатываться
основная часть программ.
В настоящее время программы не отвечают одному из обязательных требований -
решению небольшого числа наиболее приоритетных, самых острых и неотложных
региональных проблем. Для устранения этого недостатка могут быть предложены
следующие меры:
- разработка порядка формирования периодически обновляемого официального перечня
наиболее острых региональных проблем и территорий - потенциальных объектов
программ. Конкретные, поддающиеся решению проблемы, а не собственно регионы и
территории и их социально-экономическое развитие должны, стать объектом
программ;
- установление формализованной процедуры отбора приоритетных проблем и
территорий из указанного перечня, для реализации которых могут быть
гарантированы бюджетные ресурсы;
- организация по тем же критериям конкурса предложений для включения их в проект
правительственных решений о разработке, начале реализации и продолжении
федеральных программ в будущем финансовом году; отбор должен быть организован
гласно и открыто;
- установление порядка прохождения предложений о разработке программ через
процедуры разработки и утверждения федерального бюджета на очередной год.
Собственно федеральные программы решения региональных проблем составляют лишь
небольшую часть всех федеральных программ и по количеству (менее 5%) и по объему
финансирования (около 6%). В то же время почти все федеральные программы имели и
имеют региональную ориентацию. В этой связи целесообразно при разработке и
реализации каждой региональной программы осуществлять меры по их межпрограммной
координации.

Учитывая, что федеральные региональные программы призваны быть государственными
регуляторами решения наиболее острых, приоритетных проблем территориального
развития и что в этих целях используются ресурсы федерального бюджета,
целесообразно зафиксировать основные положения этой обновленной нормативной базы
разработки и реализации программ в форме специального федерального закона.
Проект такого закона уже разработан.
Федеральные программы вывода отдельных территорий из кризисного состояния
разрабатываются и реализуются так же, как и ранее рассмотренные федеральные
программы решения региональных проблем с некоторыми особенностями, характерными
именно для депрессивных и слаборазвитых территорий. Эти особенности сводятся к
следующему:
1. Вывод депрессивной территории в режим саморазвития или хотя бы снятие
аномальной остроты депрессии необычайно сложен, и для его реализации в каждом
конкретном случае должно быть специально организовано использование самых
различных механизмов и процедур государственной поддержки.
2. Применительно к депрессивным и слаборазвитым территориям особенно важен
механизм их отбора, на базе разработанных программ, для включения в перечень
объектов федеральной поддержки. Для этого может быть предложен особый механизм.
3. Решение проблем депрессивных и слаборазвитых территорий возможно лишь за
достаточно длительный срок - минимум 5 лет. Именно на этот период и должны
разрабатываться программы для них.
4. Указанные кризисные территории могут и не иметь средств и интеллектуального
потенциала для разработки проектов программ самостоятельно. Целесообразно
предусмотреть систему помощи им со стороны региональных и федеральных властей, в
т.ч. экспертно-аналитической.
5. Программы не должны фиксировать все проекты на весь срок своего действия. Это
позволит расширить круг потенциальных инвесторов и создать между ними
конкуренцию, что сэкономит государственные средства. Первоначально целесообразно
четко зафиксировать лишь наиболее крупные инфраструктурные проекты и наметить
основные отрасли/подотрасли, развитие которых целесообразно стимулировать и,
возможно, проекты на первый год Каждый год список проектов может дополняться.
6. Программы разрабатываются для наиболее кризисных территорий страны. Поэтому
обычный уровень государственной поддержки - 5-10% от стоимости проекта - не
привлечет в них инвесторов. Для кризисных территорий уровень помощи должен быть
в несколько раз выше обычного.
7. Предлагаемый тип программ пригоден не для всех кризисных территорий.
Некоторые из них находятся в столь кризисном состоянии, что и предлагаемая
помощь не приведет к притоку в них капиталовложений, не стимулирует их развития.
Как уже отмечалось, в этом случае речь должна идти об экстраординарных мерах
государственного регулирования и программах иного типа.
Таким образом, использования целевых программ в качестве инструмента РП требует,
что бы для каждой "избранной" кризисной территории формируется конкретная
программа развития преимущественно инвестиционного характера, предусматривающая
фиксированное финансирование или иные льготы со стороны федеральных властей и
ответные обязательства властей региональных и местных (и обосновывается
реальность поступления частных инвестиций). Механизм реализации такого рода
программ ясен и должен быть законодательно зафиксирован. Отбор программ, в
данном случае, все же сводится к конкурсу "наборов" инвестиционных проектов,
оценке их эффективности: желательно и экономической, и социально-политической.
Основной плюс данного подхода - преемственность РП, возможность использования
накопленного опыта, "привычность" алгоритма реализации для властей всех 3-х
территориальных уровней. Основной недостаток - значительный упор на прямые
методы воздействия государства, излишняя вера в его регулирующие и контрольные
функции, заведомое ограничение списка потенциальных инвесторов. В рамках
рыночных отношений такой подход может оказаться слишком дирижистским.
VI.2 РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ: НОВЫЙ ПОДХОД
В рамках второго подхода предлагается иная идеология. Программа представляет
собой не взаимоувязанный перечень инвестиционных проектов, а документ,
анализирующий современное состояние региона и причины кризиса и, на базе этого
анализа, предлагающий пути развития, и определяющий роль в этом государства.
Программа, таким образом, должна, ориентировочно, включать следующие разделы:
- Анализ причин кризиса, роль внешних и внутренних факторов;
- Критический анализ предшествовавших действий государства по развитию
территории;
- Основные цели вмешательства государства;
- Определение основных отраслей хозяйства, способных вывести территорию из
кризиса и пространственных полюсов роста;
- Определение приоритетных механизмов реализации;
- Потребности в финансировании со стороны государства и местных властей;
- Предложения по управлению программой;
- Механизм по оценке эффективности реализации программы;
- Механизмы адаптации программных мероприятий к изменяющимся внешним условиям;
- Подробные статистические, картографические и "фактологические" приложения.

Полный набор сюжетов определяется исходя из особенностей конкретной территории.
Предлагаемые программы имеют много схожих черт с разрабатываемыми ранее
документами по комплексному социально-экономическому развитию территорий. Но
есть и принципиальное различие. Программа включает механизм ее реализации, ее
принятие ведет к получению льгот, предусмотренных для развития
депрессивных/отсталых территорий. Именно для программ такого рода более пригоден
предлагаемый в следующем разделе инструментарий РП. Он предполагает,
преимущественно, стимулирование развития выделенных территории, а не прямое
участие государства в этом процессе. Указанный подход к программам,
инструментарию легче вписывается в систему рыночных отношений, расширяет
географию поиска потенциальных инвесторов и т.д.
Указанный подход может включать, на более поздних этапах, разработку и
"дробных" инвестиционных краткосрочных программ. В последних уже могут
"появиться" конкретные проекты.
Представляется возможным объединить оба указанных подхода для нужд
"выравнивающей" РП. Необходимо использовать все преимущества програмного подхода
и создать комплексные и взаимосвязанные документы, реализация которых сможет
помочь развитию кризисных территорий, в т.ч. за счет учета их особенностей.
Такие программы должны включать список конкретных инфраструктурных объектов и
перечень льгот для привлечения частных инвесторов. Для привлечения инвесторов
необходимо зарезервировать не менее 2/3 от объема федеральной финансовой помощи.
Оценка программ такого рода должна вестись, преимущественно, на качественном
уровне, силами привлеченных независимых экспертов. В обязонности последних
должны входить не только оценка отдельных программ, но и сравнение всех
представленных. Конечный результат работы экспертов - список программ, которые
будут финансироваться.
VII. МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Суммарная помощь государства и муниципальных органов власти депрессивным и
отсталым территориям должна быть достаточной и по объему, и по
продолжительности, чтобы содействовать процессу "саморазвития". Ее размер
должен быть установлен на таком минимально достаточном уровне, чтобы обеспечить
привлекательность территории для частных и "смешанных" инвестиций, которые
позволили бы создать новые мощности, сохранить и модернизировать жизнеспособную
часть существующего экономического потенциала. При этом необходимо учитывать
ограниченные возможности федерального уровня, прежде всего финансовые, при
реализации РП.
Усилия государства должны быть направлены на создание новых и сохранение
существующих рабочих мест, развитие инфраструктуры, в т.ч. рыночной,
диверсификацию экономики, расширение местной налоговой базы и т.п. Конечная цель
усилий государства - устойчивое "саморазвитие" кризисных территорий.
Необходимо стимулировать как приток капитала в кризисные территории, так и их
развитие за счет внутренних ресурсов, когда это возможно. Следует стимулировать
инвестиции в производство товаров и услуг, имеющих перспективы развития и
устойчивый рынок сбыта, в т.ч. вне самой территории, инфраструктурные отрасли,
необходимые для развития производства, подготовку кадров и т.п. Средства
государства должны тратиться на структурную перестройку, а не на сохранение
"нежизнеспособных" мощностей.
Большинство мер помощи должны быть доступны всем потенциальным инвесторам, хотя
некоторые дополнительные льготы может получать местный бизнес, и в течение всего
срока действия статуса депрессивной или слаборазвитой территории. Это возможно
лишь при отсутствии в программах развития территории, на стадии конкурса,
исчерпывающего перечня конкретных проектов (см. выше). Среди последних
обязательно должен идти конкурс за включение их в программу, т.е. за получение
поддержки в рамках РП в течение всего периода ее действия.
Меры помощи, в рамках РП, должны быть достаточно разнообразны, чтобы
соответствовать особенностям конкретных территорий и проектов. Для различных
типов кризисных территорий должны быть официально установлены свои наборы мер
помощи и их ставки. Но обращение за теми или иными льготами - прерогатива и
инициатива потенциального инвестора.
Для развития кризисных территорий следует применять и прямые финансовые, и
косвенные меры стимулирования. Первые "понятнее" и привлекательнее для
инвесторов (и "прозрачнее" для населения и органов управления), вторые - более
реальны в условиях почти перманентного экономического и бюджетного кризиса.
VII.1. МЕРЫ ПРЯМОГО ФИНАНСОВОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ
К основным мерам финансового стимулирования относятся: субсидии, льготные
займы, налоговые льготы, в т.ч. за счет разрешения ускоренной амортизации,
предоставление транспортных услуг и энергии по пониженным тарифам. Как уже
отмечалось, суммарный (всех уровней власти) вес мер финансовой помощи не должен
быть ниже 20-30% стоимости проекта 1 - иначе эта помощь не станет реальным
фактором размещения, способным привлечь инвестиции в особо кризисные территории.

Субсидии наиболее простой путь привлечения инвесторов, и наиболее выгодный с их
точки зрения. Уровень субсидий можно устанавливать в % от общей стоимости
проекта или фиксированной суммы за каждое новое или сохраненное рабочее место. В
последнем случае можно привлекать более трудоемкие проекты/отрасли и
сконцентрировать усилия на сокращении безработицы. В российских условиях
эффективнее будет установить твердые ставки для каждого типа и подтипа кризисных
территорий. Так как речь идет о наиболее неблагополучных территориях, субсидии
должны покрывать не менее 15-30% от стоимости проекта или составлять порядка
100-200 тыс. руб. за одно рабочее место. Этот "вклад" следует сразу распределить
по территориальным уровням, оставив за федеральным центром не менее 50% от
общего объема помощи государства.
Доступ к "дешевому капиталу" очень важен для потенциальных инвесторов. Но для
его обеспечения не следует идти по пути предоставления гарантий возврата
кредитов или прямого выделения кредитов. Предпочтительнее для государства взять
на себя оплату фиксированной части процентов, прежде всего средне- и
долгосрочных кредитов. В результате инвестор должен получить возможность платить
ежегодно, за пользование кредитом, на несколько процентных пунктов меньше.
Выплату этой скидки следует распределить по территориальным уровням, а ставки
дифференцировать по типам кризисных территорий.
Вопрос о предоставлении скидок на транспортные услуги и энергию/энергоносители
следует проработать дополнительно. Это потенциально эффективный инструмент, но
не ясен механизм его практического использования. Кроме того, такие скидки могут
потребовать от государства значительных средств, затруднить проведение рыночных
реформ в стране, вызвать негативную реакцию не получивших данную льготу
территорий. Но для ряда периферийных территорий без транспортных скидок не
обойтись. По-видимому, они могут быть выражены в % от действующих тарифов, а
компенсационные выплаты прямо передаваться федеральными/региональными властями
"перевозчикам".
Федеральная часть субсидий и покрытие расходов на предоставление льготных займов
и, возможно, транспортно-энергетические преференции и иные финансовые льготы
должны предоставляться через уже описанный ФРКТ.
Следует сразу определить, какая часть средств пойдет ежегодно (в течении
указанного выше фиксированного срока) на развитие депрессивных, а какая
слаборазвитых территорий. Внутри каждой из указанных статей расходов надо
зафиксировать отдельно расходы на субсидии, льготные займы и т.д. Выплаты по
каждому проекту следует производить по частям (в 2-4 этапа), поставив условием
получения каждого из них выполнения согласованных условий.
Предоставление налоговых льгот от федеральной "части" налогов потребует перемен
в Налоговом кодексе, что будет трудно осуществить. Но федеральный центр может
поставить условием получения от него иных видов помощи уменьшение или отмену
региональной и местной части регулирующих налогов до конца заранее
согласованного периода окупаемости проекта. Кроме того, можно предложить
потенциальным инвесторам и ускоренную амортизацию. Эта мера, в конечном счете,
не ведет к уменьшению поступления налогов, но ослабляет налоговый пресс в особо
трудный для инвестора начальный период.
Заявки на получение всех видов финансовой помощи собираются региональными и
местными властями и передаются в ответственный за РП федеральный институт, где и
происходит их конкурсный отбор. Региональные и местные органы власти не имеют
право не принять или не передать заявку, но в случае несогласие с ней
прикладывают свое аргументированное заключение.
Конкурсн всех заявок проводится в два этапа. На первом, предварительном,
основанием для отклонения заявки может быть очевидная нежизнеспособность
проекта, его несоответствие согласованной программе развития территории,
предоставление недостоверной информации.
На втором этапе производится окончательный отбор проектов - на конкурсной
основе и в рамках выделенных средств. Преимущество будут иметь проекты,
реализуемые в наиболее кризисных территориях и имеющие наибольший эффект
регионального мультипликатора в сфере занятости и производства.
Для конкурсного отбора проектов привлекаюся независимые эксперты.
Некоторые инфраструктурные проекты могут реализовываться непосредственно
федеральными, региональными и местными органами власти, выступающими, в этом
случае "инвесторами" и претендентами на помощь.
VII.2. МЕРЫ КОСВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Косвенные меры должны способствовать общему улучшения инвестиционного климата,
что, кстати, позволит сократить масштабы прямой финансовой помощи. Основа -
развитие широко понимаемой "хозяйственной инфраструктуры": от дорог до рабочей
силы. Можно рекомендовать следующие меры: финансирование строительства крупных
инфраструктурных объектов, выходящих за географические и финансовые "рамки" РП,
развитие сети "государственной инфраструктуры" (представительства министерств,
таможенные и пограничные переходы ...) непосредственно в кризисном ареале или
близ него, проведение научных исследований и создание информационных систем и
т.д.

Косвенные меры стимулирования - это и создание более либерального режима
функционирования хозяйственных объектов. Для кризисных территорий могут быть
сделаны следующие послабления:
- упрощенный режим регистрации и отчетности компаний;
- создание особого режима для приграничных кризисных территорий ...
Последние меры имеют особое значение для развитие территорий за счет собственных
ресурсов и преимущественно должны быть ориентированы на мелкий и средний бизнес.
VII.3. ЭКСПЕРТИЗА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ ПРИНИМАЕМЫХ ГОСУДАРСТВОМ РЕШЕНИЙ
Необходимо осуществлять контроль за пространственными последствиями принимаемых
государством решений в различных сферах и заранее оценивать те их них, которые
могут привести к значительному увеличению территориальных социальноэкономических
диспропорций. Как уже отмечалось, суммарное воздействие таких
решений на территориальную структуру РФ на порядок значимее, чем собственно
"выравнивающей" РП.
Оценка таких последствий по всему спектру управленческих решений государства
выглядит непосильно обширной задачей, однако есть способы ее упрощения без
ущерба для сути. Во-первых, далеко не все решения государства влекут за собой
серьезные территориальные последствия, и предварительная экспертиза легко может
уменьшить число нуждающихся в анализе решений в несколько раз. Во-вторых, можно
обязать сами государственные ведомства проводить подобную экспертизу хотя бы в
предварительном порядке и сопровождать любые свои предложения руководству страны
соответствующими документами ("Оценка территориального воздействия ...").
За территориальную экспертизу должно отвечать "головной" в области РП
федеральный институт. Он должен быть облечен правом согласования решений,
имеющих, по его мнению, важные территориальные последствия. Следует рассмотреть
вопрос о создании, первоначально в рамках указанного института, Федерального
центра региональных экспертиз и консультирования.
VIII. ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО МОНИТОРИНГА
Под государственной системой мониторинга социально-экономической, национальноэтнической
и политической ситуации в регионах Российской Федерации (далее для
краткости "региональный мониторинг") понимается специально организованная и
постоянно действующая система учета (статистической отчетности), сбора, анализа
и распространения информации, проведения дополнительных информационноаналитических
обследований (опросы населения и т.п.) и оценки (диагностики)
состояния, тенденций развития и остроты общерегиональных ситуаций и конкретных
региональных проблем. Главная задача регионального мониторинга состоит в
создании надежной и объективной основы для выработки обоснованной
государственной политики регулирования территориального развития и для
определения её приоритетов, для принятия в этой связи мер селективной
(выборочной) государственной поддержки тех или иных территорий и для реализации
иных важнейших направлений государственной РП. Так понимаемая система
регионального мониторинга должна предполагать не только получение "фотографий"
региональных ситуаций, но и разработку прогноза их развития на определенную
перспективу.
Целесообразно разрабатывать систему мониторинга не только для нужд
"выравнивающей" РП, а для РП в самом широком смысле, как, впрочем, и для нужд
национальной политики, и иных потребностей органов власти, связанных с
региональной проблематикой.
Реализация РП потребует значительных средств, методических институциональных и
законодательных перемен, значительного подготовительного периода. Внедрение
предлагаемой системы регионального мониторинга не потребует столь значительных
перемен и может быть быстро реализовано. В свою очередь на базе этой системы уже
значительно легче будет "развертывать" РП. Наличие хотя бы минимально
структурированного системного регионального мониторинга могло бы заметно поднять
престиж региональной политики в современной России, усилить объективность,
значимость и научную доказательность предлагаемых решений в области
государственного регулирования территориального развития. В свою очередь,
развитие государственной системы регионального мониторинга будет успешным и
эффективным только в случае существенного повышения роли РП в системе
государственного управления.
Система регионального мониторинга должна обеспечить учет, сбор, анализ, прогноз
и распространение информации правового, экономического, социального (в том
числе, демографического и этно-национального) и политического характера на
уровне федеральных округов, экономических районов, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований (города и районы).
Основные положения регионального мониторинга необходимо нормативно закрепить в
Постановлении Правительства РФ "О формировании государственной системы
мониторинга социально-экономической, национально- этнической и политической
ситуации в регионах Российской Федерации", проект которого уже разработан.

Данный документ необходим для повышения обоснованности и исключения
субъективизма при принятии решений органами государственной власти РФ в сфере
регулирования территориального развития и реализации РП.
К данному Постановлению Правительства должны прилагаться следующие документы:
1. "Порядок формирования государственной системы мониторинга социальноэкономической,
национально-этнической и политической ситуации в регионах
Российской Федерации", включающий согласованное по срокам и содержанию
распределение заданий по формированию системы регионального мониторинга между
государственными органами исполнительной власти.
2. "Положение о государственной системе мониторинга социально-экономической,
национально-этнической и политической ситуации в регионах Российской Федерации".
Данный документ должен определить виды и исполнителей работ; объемы и содержание
необходимой информации; каналы и периодичность её передачи; перечень и IX. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Анализ нормативной правовой базы регионального развития на федеральном и
региональном уровнях однозначно свидетельствует, что она на данный момент
времени не позволяет решать правовым путем задачу снижения диспропорций в
социально-экономическом развитии регионов/территорий РФ.
Более того, РП, как "выравнивающая", так и более широкая, практически не имеет
собственной законодательной базы. Это приводит к отсутствию реальных шагов по
реализации РП.
Необходимо глубокое переосмысливание нормативной правовой базы регионального
развития с позиций создания взаимоувязанной и внутренне не противоречивой
законодательной основы снижения диспропорций в развитии регионов.
Кардинально решить проблему снижения диспропорций в развитии регионов невозможно
без внесения ряда изменений в Конституцию РФ. Необходимо изменить в ней статьи,
закрепляющие региональные различия. Эту работу можно было бы начать уже сейчас.
Если эти поправки будут приняты, то в соответствии с ними следует внести
дополнения и изменения в ряд федеральных законов. Все поправки вносятся с
позиций снижения диспропорций в развитии регионов Российской Федерации.
Сильное влияние на снижение диспропорций в развитии регионов Российской
Федерации мог бы оказать федеральный закон, специально посвященный решению этой
проблемы, проект которого уже разработан. Данный закон мог бы действовать и до
внесения предлагаемых изменений в Конституцию.
В этой связи предлагается проект закона "О государственной поддержке особо
нуждающихся депрессивных и отсталых территорий Российской Федерации". В
преамбуле проекта закона отражена его суть: "Целью настоящего Федерального
закона является нормативное закрепление государственной региональной политики в
части снижения диспропорций в социально-экономическом развитии территорий
Российской Федерации и реализуемой в форме государственной поддержки особо
нуждающихся депрессивных и отсталых территорий Российской Федерации".
Разработка Закона и данной Концепции шли параллельно, их положения
согласовывались и взаимоувязывались. Таким образом, предлагаемый проект Закона
содержит (в юридически правильной и законченной форме) все основные положения
Концепции. В свою очередь последнюю можно рассматривать как пояснительную
записку к проекту Закона.
Действенность предлагаемого законопроекта может быть увеличена, если
Государственная Дума предварительно примет разрабатываемой в одном из ее
комитетов проект рамочного закона в области РП. Но это условие желательное, но
не обязательное. Упомянутый выше законопроект абсолютно самодостаточен и может
быть реализован и при неизменности сложившейся нормативной базы.
Артоболевский С.С.
"Региональная политика: опыт развитых стран и становление в РФ"
В предыдущих разделах монографии достаточно полно показаны процессы
регионального развития (и связанные с ними перемены в территориальной структуре
общества и экономики) и их движущие силы (факторы, определяющие перемены).
Последние, в основном, связаны с идущими "глобальными" социально-экономическими
сдвигами, изменениями в условиях жизни людей и функционирования хозяйства. В
большинстве случаев факторы эти можно считать "естественными", т.е. прямо не
зависящими от государства.
Но и воздействие государства вполне значимо корректирует процессы регионального
развития. В большинстве случаев, как и при воздействие "естественных" факторов,
государство не преследует собственно региональных (территориальных) целей,
осуществляя свое вмешательство. Скорее можно говорить о "непредвиденных"
региональных последствиях деятельности государства. Это справедливо для всех
территориальных уровней. Хороший пример из российской действительности - уплата
основных налогов по месту регистрации головного офиса. Решение принято из
политических и фискальных соображений. Но имеет значительные региональные
последствия: резкое увеличение различий в бюджетной самообеспеченности
регионов/территорий, временный подъем (и спад) "офшорных" зон. В США
хрестоматийным стал пример, когда чисто экологический закон (ужесточающий
нормативы выбросов в атмосферу) радикально поменял географию угледобывающей
промышленности (отрасль переориентировалась на добычу угля с низким содержание
серы).

И лишь в "некоторых" случаях вмешательство государства направлено на достижение
собственно региональных/территориальных целей. Именно в этом случае и можно
говорить о региональной политике государства. Региональной политикой следует
считать целенаправленную, институционально и законодательно оформленную
деятельность органов государственной власти, имеющих целью достижение позитивных
(с его точки зрения) сдвигов в территориальной организации и структуре общества
и/или хозяйства и осуществляемую присущими ей методами. Государственная
региональная политика имеет свои особые цели, предмет, формы и методы и
осуществляется на долговременной основе.
Региональная политика не может рассматриваться как панацея при решении всех
региональных проблем. Ее возможности сильно ограничены, и не только нехваткой
средств у государства. Идущие в обществе и экономике процессы значительно
"мощнее" по своим пространственным последствиям, чем собственно региональная
политика. Пространственные последствия вмешательства государства по иным каналам
значимее, чем в рамках собственно региональной политики. В пространственном
плане региональная политика может замедлить или временно приостановить действие
"естественных" процессов или иных направлений воздействия государства (или
усилить их), уменьшить их негативные последствия, но не в состоянии повернуть их
вспять (Artobolevskiy, 1990). Так, в западных странах, политика разгрузки
крупнейших агломераций (в 50-е - 70-е годы) способствовала увеличению миграции
из них населения и хозяйства, но основные факторы вызвавшие суб- и
рурурбанизацию - желание людей жить более комфортно на менее урбанизированных
территориях, а компаний - размещать на них свои мощности (что дешевле и
технологически удобнее).
То или иное определение региональной политики представляет не только научный
интерес. От этого зависит и ее практическая реализация. Это станет окончательно
ясно ниже, при сравнительном анализе российской и западной региональной
политики. Но уже здесь необходимо отметить, что термин "региональная политика"
трактуется в России необычайно широко. Практически в него включается все, что
относится к регионам/субъектам Федерации и размещению производительных сил
(Указ, 1996; О ходе реализации, 1999). Таким образом, в региональную политику
попадают вопросы, относящиеся к смежным областям: государственное строительство
(проблемы становления и развития федеративных отношений и взаимоотношений 3-х
уровней власти, включая местное самоуправление), экономическая политика
(повышение эффективности размещения производительных сил),
национальная/этническая политика (улучшение межнациональных отношений) и т.д.
В данной главе речь пойдет о региональной политике центральных органов
государственной власти. В этом случае региональная политика решает
территориальные проблемы общегосударственного значения. Своя региональная
политика может реализовываться (и реализуется) и на более низких территориальных
уровнях. Следует отметить, что при движении "вниз" на определенном уровне
региональная политика, с ее косвенными мерами стимулирования, становится не
операциональной и "заменяется пространственным (физическим) планированием с его
более прямыми и жесткими методами регулирования (прежде всего на базе строгого
зонирования территории и определении ее инфраструктурного каркаса). Этот
инструмент государственного регулирования (под названием "районная планировка"
хорошо известен и в России).
Проведение региональной политики в федеративном государстве имеет свои
особенности. Необходимо учитывать большие возможности и самостоятельность
регионального уровня. Это, несомненно, усложняет реализацию региональной
политики. Но ни в коем случае нельзя передать всю ее на региональный уровень. В
этом случае единая федеральная региональная политика просто исчезнет, ибо
проводиться она может лишь из Центра. А кто еще сможет "взвесить" проблемы
субъектов Федерации, не говоря уж о более мелких территориальных единицах. И в
большинстве федеративных государств региональная политика осуществляется из
Центра, используя свои собственные территориальные единицы (подробнее ниже).
Лишь в Бельгии, испытывающей сильные дезинтеграционные тенденции на национальной
почве, есть свои собственные слабо скоординированные региональные политики для
Фландрии и Валлонии.
Осуществляя региональную политику, государство может решать проблемы повышения
конкурентоспособности экономики в целом (и помогать, для этого, самым
преуспевающим регионам), стимулировать использование собственных природных
ресурсов (и помогать регионам их сосредоточения) и т.д. Целенаправленная
деятельность государства, направленная на снижение пространственных социальноэкономических
диспропорций, становится важнейшей составляющей региональной
политики, когда они (диспропорции) достигают чрезмерного уровня, препятствующего
нормальному функционированию страны (угроза ее единству, рост регионального
антагонизма и т.д.) и их опасность осознается населением и политиками. В этих
условиях перед государством возникает вопрос о необходимости создания и развития
"выравнивающей" региональной политики.

Существует весьма распространенное мнение (особенно среди экономистов), что
помощь кризисным территориям можно начать лишь после значительного улучшения
положения в экономике. В соответствии с логикой данного подхода, помощь надо
преимущественно направлять на развитие "районов-локомотивов", которые и
обеспечат подъем экономики. И уже после этого можно будет полученные средства
направить на нужды кризисных территорий. Такие предложения содержались еще в
программе правительства Гайдара, нынешняя деятельность Министерства экономики
"работает" в этом же направлении (что абсолютно логично для этого министерства,
но не исчерпывает суммарные интересы страны).
Данный подход будет способствовать, на первом этапе, росту региональных
диспропорций в стране. Сколько продлится этот этап, абсолютно не ясно, а
региональные диспропорции в стране будут возрастать (особенно между центром и
периферией). В этих условиях откладывать внедрение "выравнивающей" региональной
политики уже опасно с политической и социальной точек зрения.
Существующие в РФ пространственные диспропорции чрезмерны и требуют
вмешательства государства (см. ниже). Само наличие столь значимых
пространственных диспропорций является общегосударственной проблемой, которая не
может быть решена без помощи федерального Центра. Последний выступает, в данном
случае, и как инициатор, и как организатор, и как контролер коллективных
действий всех трех территориальных уровней власти. Откладывать внедрение
"выравнивающей" РП опасно (лучший пример - Дагестан и Северный Кавказ в целом)
и, даже, экономически не эффективно, т.к. в будущем решение этой кумулятивно
нарастающей проблемы потребует больших ресурсов.
Очевидный прогресс в области региональной статистики на федеральном уровне (как,
впрочем, и на региональном) позволил количественно оценить социальноэкономические
диспропорции между субъектами Федерации (несмотря на все
недостатки современной статистической базы). Стало ясно, что по уровню
безработицы и душевых доходов, ВВП на душу населения и т.п. показателям субъекты
Федерации отличаются друг от друга более, чем на порядок. В 1998 году
максимальный и минимальный показатели различались: ВВП на душу населения - в 21
раз, уровень безработицы - 11 раз, душевой доход (с учетом покупательной
способности рубля) - в 13 раз (Российский, 1999).
Более того, статистические показатели свидетельствуют об увеличении указанных
диспропорций между субъектами в 90-е годы (кризис весьма неравномерно "шел" по
территории страны). Очевидно, что рыночные реформы были более благоприятны для
одних регионов, чем для других. Наибольшие "блага" от него получили обе столицы,
регионы, поставляющие пользующееся спросом, в т.ч. на мировом рынке, сырье и
полуфабрикаты. Пострадали многие традиционные промышленные (особенно связанные с
ВПК) и аграрные районы.
Внутренняя пространственная неравномерность характерна и для самих субъектов
Федерации. Как правило, речь идет о "противостоянии" более развитой и
благополучной столицы (и, иногда, еще 1-2 крупных центров), и "кризисной"
периферии. Таким образом модель "центр - периферия", характерная для РФ в целом,
воспроизводится и на субъектном уровне. При этом во многих регионах отмечался
очень значимый пространственный разброс основных социально-экономических
показателей. Это и понятно, учитывая значительные территориальные масштабы
большинства субъектов Федерации.
Понятно, что если судить о региональных диспропорциях в стране в целом на уровне
административных районов и городов, то их (диспропорций) размах будет еще
значительнее (о чем свидетельствуют и имеющиеся на федеральном уровне
"фрагментарные" статистические данные).
Дело не только в масштабах социально-экономических диспропорций. Более тревожат
крайне низкие абсолютные показатели самых кризисных территорий (например,
уровень безработицы более 70%, который наблюдается в некоторых "угольных"
ареалах) и "застойный" характер кризиса в них. Очевидно существование обширных
территорий, отставших "исторически", пострадавших от проводимых реформ, имеющих
периферийное положение. Несмотря на все различия между ними их отличают низкие
социально-экономические показатели, отсутствие достаточных собственных ресурсов
для саморазвития и невозможность улучшить свое положение без помощи государства.
При любом территориальном уровне анализа абсолютно ясно, что пространственные
диспропорции в РФ настолько велики, что сами по себе являются общестрановой
проблемой, ибо ведут к дезинтеграции страны. Они требуют адекватной реакции
государства, его ответе на исходящие от этих диспропорций угрозы. Речь идет о
сохранении единства страны (и не только политического, но и социальноэкономического,
культурного и т.д.), смягчении регионального антагонизма в
стране, соблюдении принципа социальной справедливости.
Государство просто обязано, как минимум, продекларировать свою ответственность
за все население и всю территорию страны. Население многих кризисных территорий
чувствует себя "брошенным" властями всех уровней (см. ниже). Современное
состояние.

Реальная же ситуация, сложившаяся ныне в России, как всегда уникальна.
Обострение региональных проблем и диспропорций очевидно. Необходимость создания
масштабной региональной политики признается как населением, так и властями. Само
это словосочетание встречается в речах политиков и чиновников самых разных
уровней и "направлений". Но до сих пор в России нет ни одного официального
документа, в котором бы открыто и прямо ставились те задачи, которые так типичны
для региональной политики многих развитых стран мира. Естественно, нет и ни
одного закона прямого действия (как на Западе), касающегося развития кризисных
районов (или даже одного их типа - скажем депрессивных или слаборазвитых), более
того пока нет даже достаточно детально разработанного проекта такого закона.
Региональной политики, адекватной остроте территориальных проблем России и ее
масштабам, нет. Пока все ограничивается разработкой различных "общих" документов
и их обсуждением, созданием отдельных ее элементов (институциональная
инфраструктура, экспертиза законопроектов и т.п.), принятием практически
нескоординированных региональных программ, выплатой трансфертов и, естественно,
проведением слушаний в Думе, конференций, круглых столов, семинаров и
симпозиумов.
Очевидно существование в РФ отдельных элементов "выравнивающей" РП, но говорить
о некой систематической политике пока нельзя. Отсутствуют такие необходимые
элементы любой политики, как институциональная инфраструктура, законодательная
база и выделение средств, адекватных остроте и масштабу проблем. Более того,
федеральный центр лишен даже достоверной и полной информации о региональных
проблемах страны. Институциональная инфраструктура.
Важнейшая причина отсутствия адекватной существующим проблемам региональной
политики - ее институциональная "бесхозность". Ее занимается множество
федеральных органов. Различными ее аспектами занимаются в Администрации
Президента, центральном аппарате Правительства, Министерстве экономики,
Министерстве по делам национальностей и федеративным отношениям (в прошлом "...
и региональной политике"", и просто "Министерство региональной политики"), в
Государственной Думе и Совете Федерации (в обеих палатах парламента есть
комиссии, "ведущие" вопросы федерализма и региональной политики). Координации
между этими органами практически нет, как нет и "главного" института в данной
сфере.
Для всех этих органов региональная политика имела и имеет третьестепенное
значение, часто воспринимается как ненужная нагрузка. Нет ни одного федерального
института, для которого "выравнивающая РП была бы единственной сферой
деятельности, или хотя бы среди основных. Именно поэтому страна не имеет ни
одного закона в области региональной политики. Пассивность исполнительной власти
соседствует с еще большей пассивностью власти законодательной.
На практике региональная политика чаще всего рассматривается в качестве
деятельности призванной решать экономические проблемы страны (правильное
"размещение производительных сил") и, соответственно, ее пытаются
институционально втиснуть в Министерство экономики. Попытки заставить
Министерство экономики исходить в своих решениях из социально-политических
соображений, априори обречены на провал. Решая свои задачи, региональная
политика неминуемо снижает эффективность экономики страны в целом. Ученые
регионалисты хорошо знакомы с дилеммой "эффективность или равенство"
(Richardson, 1969). Региональная политика обычно направлена на увеличения
"равенства" и, следовательно, за счет снижения экономической "эффективности".
Цели же Министерства экономики диаметрально противоположны.
Региональная политика пострадала больше других направлений воздействия
государства от институциональной "чехарды" 90-х гг. И в новой структуре
правительства ее место четко не определено. Ясно лишь, что она будет "делится"
между министерствами экономического развития и торговли (преемник Министерства
экономики) и национальностей, федеративных отношений и (ныне) миграций.
Нормативная база.
Включение в сферу деятельности региональной политики практически всех
направлений деятельности государства - а все они, естественно, реализуются на
тех или иных территориях - ведет к ее отсутствию и принятию документов состоящих
из благих пожеланий. Указ Президента 3 июня 1996 года и утвержденные им Основные
положения региональной политики (Указ, 1996) включили в себя все - от
федерализма и местного самоуправления до экологии и национальных отношений. Но в
документах нет ни целей собственно региональной политики, ни путей их
достижения. Недаром раздел "Нормативная правовая база региональной политики"
говорит лишь о необходимости "гармонизации отношений между федеральным центром и
субъектами Российской Федерации". О законах необходимых для реализации
региональной политики нет ни слова. А ведь этот Указ практически единственный
официальный документ в области региональной политики.

На сегодня региональная политика практически лишена правовой базы. Можно
вспомнить, разве что закон, регулирующий развитие северных территорий. Но он,
во-первых, касается лишь одного типа территорий, а, во-вторых, имеет во многом
рекомендательный характер. Кроме того, в ежегодных законах о бюджете
прописываются отдельными статьями регионально-ориентированные статьи бюджета, но
это лишь констатация сложившегося положения. Расходы на собственно региональную
политику не прописаны. Финансовые ресурсы.
В условиях несформированности РП практически отсутствуют. В федеральном бюджете
1998 было выделено 2 млрд. рублей на развитие депрессивных районов. Но т.к.
последних официально не существовало, то эти деньги были использованы для выплат
трансфертов.
Одна из причин низкой эффективности реально проводимой региональной политики -
это распыление выделяемых средств (плюс отсутствие последовательности при ее
реализации). Хороший пример - федеральные целевые региональные программы.
Таковых уже насчитывается несколько десятков. Но при этом программы
финансируются федеральным центром, как правило, от 0 до 30-40% (от
запланированного), и лишь частично "живыми деньгами". Второй показатель
достигался только в "лучшие годы" и для избранных программ (при условии
активного лоббирования).
Да и сами программы принимаются отнюдь не только для самых кризисных субъектов
Федерации (такая задача не ставится даже формально). Так, до недавнего времени,
не было такой программы по Дагестану. А внутри субъектов, средства программ шли,
преимущественно, в более развитые, а отнюдь не кризисные ареалы. Это и понятно,
так как при отборе инвестиционных проектов (и на федеральном, и региональном
уровнях) предпочтение отдавалось наиболее экономически эффективным. Механизмы
реализации РП.
С определенной степенью условности к РП можно отнести систему трансфертов,
федеральных целевых региональных программ, помощь угольным регионам и ЗАТО,
финансирование "северного" завоза. Практически везде речь идет о субсидиях (даже
когда формально декларируется возврат получаемых денег). Отдельные территории
страны получили налоговые и таможенные льготы. В рамках проводимых мероприятий
помощь получают как реально кризисные территории, так и относительно
благополучные. Система поддержки собственно кризисных территорий отсутствует.
Даже не ставится задача официально выделения собственно кризисных территорий.
Естественно, остается огромный простор для принятия субъективных решений.
Информационно-научная база.
Еще в 1993 г. в Администрации Президента был создан первый вариант "Региональной
стратегии России", сходные документы были разработаны в 1993-94 гг. в
Министерстве по делам национальностей и региональной политики, Министерстве
экономики, Государственной Думе, Академии наук. При всех своих отличиях они,
суммарно, вполне могли бы стать базой для конкретной региональной политики.
Более того, на базе "Региональной стратегии России" в 1994 г. создается
Программа развития депрессивных районов, к концу 1995 г. программа развития
кризисных регионов уже имелись в Министерстве по делам национальностей и
региональной политике.
В "Региональной стратегии России" были сформулированы три главные цели новой РП
(благополучие граждан, целостность государства, территориальная справедливость)
и основные особенности новой региональной политики (общественный, а не только
экономический, подход, рекомендательный, а не директивный, характер, упование на
самоорганизацию общества, примат социальных целей над экономическими и т.д.).
Это своего рода свод принципов, на которых должны базироваться конкретные
мероприятия.
Стратегия регионального развития России вполне могла бы стать базой для
разработки конкретных законов и программ в области региональной политик. За два
года Стратегия не была реализована, но оказала несомненное воздействие на
мышление ряда политиков верхнего эшелона власти.
Осенью 1994 г. на базе стратегии был выработан уже более "практический"
документ - "О Программе помощи депрессивным районам" (в том же Аналитическом
управлении ) - и он не был реализован. Сначала были надежды "учесть" его в
бюджете 1995 года, затем 1996 и т.д. Часть его положений учтена в документе,
подготовленном Министерством по делам национальностей и региональной политике
(см. ниже).
Немного позднее были подготовлены проекты "Основных положений региональной
политики в Российской Федерации" и "Основных положений федеральной программы
депрессивных и отсталых районов", подготовленные Министерством по делам
национальностей и региональной политике.
Итак, уже к концу 1995 г. федеральные власти обзавелись целой системой
документов по региональной политике. Дело было за малым - их внедрением в
жизнь. На это федеральные органы нацеливало и второе послание Президента
Федеральному собранию, где была поставлена задача введения в федеральный бюджет
1996 года таких корректив, которые окажутся необходимыми для постепенной
реализации намеченных целей региональной политики, т.ч. программы помощи
депрессивным районам.

Уже первые попытки реализации указанной программы натолкнулось на сильное
сопротивление различных политических кругов. На стадии обсуждения стало ясно,
что конкретизация региональной стратегии и политики окажется в России непростым
делом, требующим тонкого знания политических нюансов, в том числе и отношений
между федеральными властями и региональными элитами. Документы, подготовленные
Министерством по делам национальностей и региональной политике, не были одобрены
правительством, а вышедший в 1996 г. уже упоминавшийся Указ Президента как бы
подвел черту под списком официальных программ и документов. Идеи развития
региональной политики практически были отвергнуты, в т.ч. и практические шаги по
развитию кризисных территорий.
Мониторинг региональных ситуаций и региональных проблем ("региональный
мониторинг") как информационно-аналитическая база региональной политики России в
настоящее время отсутствует. Слабая информационная обеспеченность региональной
политики дает возможность широкого использования несистематизированной и
конъюнктурно препарированной региональной информации. Наличие хотя бы минимально
структурированного регионального мониторинга могло бы заметно поднять престиж
региональной политики, усилить объективность, значимость и научную
доказательность предлагаемых решений в области государственного регулирования
территориального развития.
Для региональной политики пока нет и достаточной статистической базы. Госкомстат
России собирает детальную статистику по субъектам, и значительно менее подробную
по городам, но не по административным районам. Таким образом, в Центре нет
детальной картины происходящих внутри субъектов Федерации процессов, как и
достаточно детальной картины страны в целом. Впрочем этот недостаток можно легко
восполнить, т.к. в столицах регионов все необходимые данные имеются и речь идет
лишь о их унификации и передаче в Госкомстат.
Научная база для разработки российской региональной политики явно недостаточна.
В стране нет ни одного научного подразделения занятого анализом тенденций
регионального развития, проблемным районированием, разработкой инструментария
региональной политики, критической оценкой отечественного и зарубежного опыта
(речь идет о сути, а не о вывесках). В то же время, необходимые кадры
существуют, но они разбросаны по различным учреждениям и в условиях нехватки
средств вынуждены заниматься иными проблемами, которые оплачиваются. Даже
небольшая помощь государства могла бы привести к созданию необходимого научного
центра (лучше всего в рамках РАН - нужен хотя бы относительно независимый
научный центр). Региональная политика в развитых странах.
В развитых странах ситуация кардинально отлична. Масштабная региональная
политика уже много лет существует во всех развитых странах. Преимущественно она
направлена на выравнивание пространственных диспропорций в уровне социальноэкономического
развития, что и официально декларируется государством. Только в
ее рамках достижение региональных целей и смягчение указанных диспропорций
осознанно ставится государством на первый план и она является наиболее
эффективным, хотя и не единственным инструментом выравнивания.
Региональная политика является такой же "политикой" как внешняя,
макроэкономическая, экологическая и т.д., со своей институциональной
инфраструктурой и законодательной базой. В ее рамках осуществляется
перераспределение между регионами огромных средств (до нескольких процентов
валового внутреннего продукта страны). При этом региональная политика
осуществляться центральными органами власти, ибо только они могут сопоставить
ситуацию в различных регионах/ареалах (и "покрывая" всю страну) и решить какие
из них "заслуживают" помощи и в каких размерах.
Для РФ особый интерес представляет опыт стран Западной Европы (и общая
региональная политика Европейского Союза). Для Западной Европы характерны
большие, чем в Северной Америке, пространственные диспропорции. Традиционна для
Западной Европы и большая "вера" в регулирующие возможности государства (чем для
США). И, наконец, у этого региона и РФ много общего в экономической истории.
В развитых странах целенаправленное вмешательство государства в процессы
регионального развития, т.е. региональная политика, начинается когда
пространственные социально-экономические диспропорции становятся чрезмерными
(что рассматривается как неизбежные негативные последствия деятельности рыночных
механизмов). Понятие "чрезмерные" никак не параметризовано и каждой страной
определяется самостоятельно, исходя из уровня и истории развития, господствующей
идеологии, существование "национальных территорий" и т.д.
Региональная политика развитых стран решает, прежде всего, социальные, а не
экономические проблемы (правда действуя через экономику). Государство
вмешивается в ход регионального развития из соображений социальной
справедливости, заботясь о реальном единстве страны. Априори полагается, что
государство обязано заботится о всех гражданах страны (в т.ч. и живущих в
кризисных районах) и что страна не может быть реально едина при слишком
значительных пространственных различиях в уровне развития и качестве жизни
населения.

Лишь очень богатые и относительно внутренне однородные страны (как, например,
Нидерланды или Дания) могут позволить себе обходится без "выравнивающей"
региональной политики социальной направленностями (и то периодами), делая упор
на помощи наиболее развитым районам - для усиления их конкурентоспособности на
мировых рынках.
Региональная политика не может быть реализована без "позитивной дискриминации"
кризисных регионов. Им и только им дается от государства дополнительная помощь
(в различных видах). И хотя помощь идет от центральных органов власти, все в
странах Запада понимают, что в их пользу перераспределяются средства "изъятые"
из более благополучных регионов. Региональная политика, таким образом,
предполагает неравенство районов. И сама идея необходимости такого
перераспределения средств между регионами не встречает оппозиции на Западе (хотя
о его масштабах много спорят): предполагается, что оно является разумной платой
за единство страны.
Коренной для региональной политики западных стран вопрос - какая
институциональная модель будет избрана. Известны случаи создания своего рода
министерств региональной политики и ее передачи иным институтам государственной
власти. При создании отдельного органа для управления региональной политикой он
может распределять "собственные" средства или лишь осуществлять контроль за
деятельностью других институтов. Западный опыт свидетельствует о
предпочтительности наличия отдельного государственного органа, ответственного за
региональную политику (как DATAR во Франции).
Западный опыт свидетельствует о предпочтительности использования формальных
количественных критериев при выделении кризисных территорий. В большинстве
случаев нескольких показателей вполне достаточно: душевой валовый внутренний
продукт, уровень безработицы, размеры заработной платы и доходов на душу
населения... Правда определенные возможности для учета качественных
характеристик намеренно оставляются.
Если до середины 70-х годов в развитых странах в качестве таких объектов
выделяли весьма обширные территории (вполне сопоставимые с нашими субъектами
Федерации), то позднее идет переход к значительно меньшим по площади ареалам,
вплоть до отдельных частей городов. Так в систему региональной политики
Европейского Союза входит программа "URBAN". Она направленна на социальное и
экономическое возрождение кризисных городов и пригородов в странах Союза.
Переход к ограниченным по площади кризисным территориям связан как с попытками
сэкономить государственные средства, так и с реально идущей фрагментацией
пространства. Весьма благополучные ареалы возникают в классических кризисных
районах (например, в Руре или Уэльсе), очаги кризиса - в традиционно
благополучных регионах (например, в центральных частях столиц).
Виды помощи которые может предоставить государство в рамках региональной
политики весьма немногочисленны. Оно может дать что-то ареалу (дотации, льготные
займы, создание инфраструктуры) или не взять что-то у него (налоговые льготы).
Но искусство региональной политики состоит в том, что бы сочетая указанные меры
дать ареалу минимум, но достаточный для его развития. Практическое
использование западного опыта.
Насколько реально на нынешнем этапе практически использовать опыт западных (т.е.
развитых) стран в области региональной политики. Создавая российскую
региональную политику безусловно невозможно копировать западные аналоги, слишком
отлична от стран Запада наша страна и ситуация в которой она находится.
Так для поведения равномасштабной с Западом региональной политики у РФ просто
нет средств. Бюджет только "Структурных Фондов" ЕС, практически целиком идущий
на финансирование РП, за период с 1994 по 1999 гг. составил почти 25 млрд.
долл./год (что больше федерального бюджета РФ). Но знать зарубежный опыт
необходимо. И в России придется решать ряд основополагающих для региональной
политики вопросов, и при этом учесть западный опыт (и позитивный, и негативный)
просто необходимо.
На первом этапе предстоит оценить, насколько пригодна для наших условий сама
идеология региональной политики Запада: ответственности государства (в лице
центральных органов власти) за все население и территорию страны, невозможности
нормального функционирования страны с значительными пространственными социальноэкономическими
диспропорциями. Если же принимаем западную модель социально
ориентированной региональной политики, то надо одновременно понимать ее
экономическую "убыточность" (во всяком случае, в краткосрочном и среднесрочном
плане).
Понятны все различия между Россией и развитыми странами. Что же может
свидетельствовать в пользу использования опыта последних (в области региональной
политики):
Экономическая история и трансформация территориальной структуры России (и,
даже, СССР) и развитых стран имеют много общего. Были и существуют районыаналоги
и сходные проблемы регионального развития. Не следует переоценивать
уникальность России.

За более чем 60 лет своего "официального" существования в странах Запада,
региональная политика накопила огромный позитивный и негативный опыт реализации
в различных экономико-финансовых, исторических и политических условиях. Следует
помнить и о том, что региональная политика появилась как часть ответа
государства на мировой экономический кризис 1929-32 гг., который по своим
масштабам вполне сопоставим с российским 90-х (и имел много общего в своей
географии). Используя весь накопленный на Западе опыт (а не только современный)
можно многое почерпнуть для современной российской региональной политики.
В настоящее время западная региональная политика внедряется почти во всех экссоциалистических
странах (в тех из них, кто претендует на вхождение в
Европейский Союз). Уже полученный при этом опыт представляет интерес и для
России, ибо показывают возможность реализации западной модели региональной
политики в переходный период.
Научная база региональной политики находится на несравненно более высоком
уровне, нежели в России (что и понятно, учитывая "государственный заказ" и
щедрое финансирование). Свидетельство этого - поток публикаций (монографий,
сборников, статей), многочисленные конференции, интернетовские сайты (см.,
например, inforregio.cec.eu.int ). Широко развиты и прикладные исследования.
Суммарно можно говорить о развитой научно-аналитической базе региональной
политики.
Анализ истории развития и современного состояния западной региональной политики
позволяет сделать ряд выводов, имеющих практическое значение и для России (при
"построении" собственной). Основной - о возможности развития региональной
политики только в условиях достижения в обществе консенсуса о ее необходимости.
Последняя аргументируется соображениями социальной справедливости и сохранения
единства страны (не только и не столько политического). Региональная политика
воспринимается население и политической элитой как деятельность усиливающая
"равенство", пусть даже и в ущерб "эффективности".
В рамках общегосударственной региональной политики (в т.ч. и реализуемой в
федеративных государствах), Центр имеет право напрямую регулировать развитие
избранных территориальных единиц. Последние, кстати, не всегда есть
административно-территориальные единицы того или иного ранга. Региональная
политика не должна следовать "сверху - вниз" по всем "этажам" государственного
устройства. Выделяемые в ее рамках территориальные единицы должны обладать
определенной экстерриториальностью. В послевоенной Великобритании новые города,
на первой фазе - ускоренного развития, вообще выводили, в значительной мере, из
юрисдикции даже местных властей.
Территориальная структура общества и экономики очень инерционна, перемены в ней
требуют десятилетий. Естественно, что именно этими временными масштабами
оперирует и региональная политика. Некоторые ареалы находятся в сфере ее
действия еще с 30-х годов. Программы регионального развития принимаются, как
минимум на 5 лет. Попытки прекратить предоставление помощи сразу после улучшения
социально-экономических показателей приводили лишь в "рецидиву" кризиса
(McCrone, 1969).
Региональная политика начиналась как сравнительно небольшая по финансовым и
территориальным масштабам деятельность, обладавшая несложной институциональной и
законодательной инфраструктурой, простым механизмом реализации. Ее история - это
взаимосвязанный рост и усложнение "аппарата" и механизмов реализации,
законодательной базы, финансовых масштабов. Территориальные масштабы официально
выделяемых кризисных ареалов увеличивались до середины - конца 70-х годов, а
позднее стали сокращаться (в некоторых странах весьма значительно). Это стало
отражением идущей фрагментации пространства, возрождения кризисных в прошлом
территорий (в т.ч. и благодаря региональной политике).
Для стимулирования развития кризисных территорий более эффективно предоставление
им определенных льгот. Ограничения на развитие наиболее благополучных территорий
(и развитие за этот счет кризисных) возможно лишь при условии устойчивого роста
экономики. Эффективность ограничительных мер падает по мере интернационализации
экономики.
Выделение официальных проблемных ареалов, определение ставок помощи и т.п.
"процедуры" региональной политики в значительной мере формализованы (в
результате процесса ее развития). Это позволяет сократить воздействие
субъективных факторов, обеспечивает прозрачность принимаемых решений и
распределения средств.
Цели региональной политики могут быть достигнуты за счет предоставления льгот
потенциальным инвесторам и за счет улучшения инвестиционного климата в избранных
ареалах (прежде всего в результате развития инфраструктуры и "подготовки
кадров"). Наиболее результативно сочетание этих двух подходов, обеспечивающее,
кстати, и привлечение инвесторов из-вне, и развитие местного бизнеса. В рамках
Европейского Союза национальная региональная политика больше следует по первому
пути, единая (региональная политика) по второму. Быть может, именно так можно
развести в РФ региональную политику Центра и субъектов.

Успехи в области региональной политики возможны лишь на солидной научноаналитической
базе. Попытки обойтись без нее, обречены на провал. Именно с
создания такой базы и следует начинать создание "нормальной" региональной
политики. Но это возможно лишь на базе адекватного статистико-информационного
обеспечения. Видимо, с создания информационной системы для нужд региональной
политики и следует начинать. Политические факторы в региональной политике.
Особенности текущего периода во многом определяют и судьбу региональной политики
в РФ. В условиях бюджетного (и экономического) кризиса государство сильно
ограничено в своих средствах. Понятно, что и масштабы российской региональной
политики будут весьма ограниченными. Но тем важнее навести порядок в нынешней
системе, когда средства используются "не там" и "не на то".
Для России характерна и политическая неустойчивость (в т.ч. институциональная).
Не закончен процесс государственного строительства, в т.ч. не отлажены механизмы
взаимодействия всех 3-х уровней власти. Сам термин "асимметричная федерация"
свидетельствует о незавершенности процесса формирования государства. Плохо
координируется как деятельность различных ветвей власти (исполнительной и
законодательной), так и внутри их. Так Администрация Президента и Правительство
частично дублируют друг друга, нет отлаженного взаимодействия между
министерствами, между обеими палатами парламента. Эти общие недостатки
проявляются и при "переходе" к решению региональных проблем. Так по проблемам
федерализма и региональной политики есть комитеты в обеих палатах парламента. Но
они практически ничего не знают о деятельности и планах друг друга.
Неустойчивость в элите (и обществе) ведет к быстрой смете и "кругообороту"
политиков. Выборы меняют персонажи, но не "правящую" идеологию (последняя просто
практически отсутствует). Региональная политика не может опереться ни на
определенную партию, ни на постоянный "контингент". Даже на Западе цикл жизни
политика меньше, чем срок решения большинства региональных проблем. Этот разрыв
в России еще больше. Как результат, в региональной политике появляются элементы
популизма, ориентация на нужды определенных групп районов (а не на
общефедеральные цели), не решаются стратегические задачи.
Субъективизм в области государственного регулирования регионального развития был
особенно силен в РФ в первой половине 90-х гг. Именно в этот период было принято
несколько десятков решений (в основном по предоставлению тех или иных льгот) в
результате прямого лоббирования. Но и позднее он (субъективизм) полностью не
исчез. Хороший пример - федеральные целевые программы развития определенных
территорий (их масштабы - от Сибири и Дальнего Востока до отдельных городов).
Принятие большинства их них стало возможным в результате давления на федеральные
власти со стороны региональных. В результате, многие программы были приняты для
не самых кризисных территорий, а более проблемные соседи остались без них (так
Северная Осетия имела такую программу, а Дагестан, как уже отмечалось, лишь
совсем недавно "обрел" таковую). Подобная субъективность легко прослеживается и
при анализе различий в уровне финансирования программ. Существенные различия
наблюдаются даже в уровне выполнения Центров своих обязательств по трансфертам,
хотя формально их размер заранее определен по формуле. Перспективы
региональной политики.
Несмотря на все сложности, Россия уже не может больше обходится без региональной
политики, и, прежде всего, направленной на выравнивание пространственных
социально-экономических диспропорций. В ее отсутствии можно ожидать дальнейшей
дезинтеграции страны. Понятно, что сохранение единства страны не может не
находится в числе приоритетов любого государства. Признавая это, уже не имеет
смысла обсуждать вопрос, есть ли у России деньги для региональной политики (тем
более, что реально они уже ежегодно тратятся). Другой вопрос, сколько может
выделить на нее бюджет, и как более эффективно потратить средства.
При становлении региональной политики страна может пойти по двум путям. Первый -
модернизация уже существующих механизмов. Можно наладить более строгий контроль
за расходованием средств, модернизировать систему региональных программ,
реанимировать контроль за размещением производительных сил и т.д. Но эта система
базируется на вере в неограниченные возможности государства и неминуемо плохо
впишется в систему рыночных отношений. Но она привычнее для существующих
институтов и управленцев, т.е. более реальна именно ее реализация. Второй -
пойти по "западному" пути. Потребуются коренные перемены в идеологии и практике
региональной политике. Упор будет сделан на косвенных методах регулирования за
счет предоставления льгот и улучшения инвестиционного климата избранных
кризисных территорий. Второй путь легко вписывается в рыночную экономику и
играет роль ее политико-социального компенсатора. В этом случае региональная
политика решает региональные проблемы (как прошлого, так и порожденные рынком),
учитывает и стратегические проблемы развития.

Литература
Артоболевский С.С. Региональная политика России: обзор современного состояния. -
Регион, 1999, N 3, с. 21 - 37.
Артоболевский С.С. Региональное развитие в Великобритании. - М.: ИГАН, 1994. -
с.
Грицай О.В.. Трейвиш А.И. Исторические судьбы старопромышленных районов. - В
кн.: Территориальная структура хозяйства староосвоенных районов. - М.: Наука,
1995, с. 76-92.
Единство реформы и реформа единства. - М.: Экспертный институт Российского
союза промышленников и предпринимателей, 1992. - 17 с.
Концепция новой региональной политики. - М., 1995. - 43 с. (Рабочие материалы
фракции "Новая региональная политика" Государственной Думы).
Концепция региональной стратегии России. - М., 1995 - 24 с. (Рабочие материалы
Аналитического Управления Президента РФ).
Лексин В.Н., Селиверстов В.Е. Сущность, проблемы и механизмы формирования
общероссийской системы мониторинга региональных ситуаций и региональных проблем.
- Регион, 1999, 4, сс. 3 - 31.
Лексин В.Н., Швецов А.Н. дарство и регионы: теория и практика государственного
регулирования территориального развития. - М.: УРСС, 1997. - 372 с.
Нефедова Т., Трейвиш А. Районы России и других европейских стран с переходной
экономикой. - Серия: Россия 90-х: проблемы регионального развития, Вып. 1.- М.:
Институт географии РАН, Центр изучения российских земель журнала "Ваш Выбор",
1994 - 70 с.
О программе помощи депрессивным районам. - М., 1995. - 12 с. (Рабочие материалы
Аналитического Управления Президента РФ).
О ходе реализации "Основных положений региональной политики в Российской
Федерации" (Доклад). - М.: Министерство региональной политики РФ, 1999. - 97 с.
Основные положения государственной региональной политики Российской Федерации. -
М., 1994. - 12с. (Рабочие материалы Министерства по делам национальностей и
региональной политики РФ).
Планирование размещения производительных сил СССР: осуществление политики КПСС
на этапах социалистического строительства. Ред. В.В.Кистанов. - М.: Экономика,
1985, ч.1 и 2.
Региональная экономическая политика правительства. // РИА-Вестник экономики от
21.06.95. - 6 с.
Российский статистический ежегодник 1999. - Москва: Госкомстат России, 1999. -
621 с.
Трейвиш А.И. Региональная политика. // Ваш выбор, 1993, январь, c. 6-7.
Указ Президента РФ от 03.06.1996, N 803 "Об основных положениях региональной
политики в Российской Федерации". - Российская газета, N 109, от 11.06.1996.
Artobolevskiy S. Regional policy in Europe. - London, 1997 - VII, 182 p.
Artobolevskiy S.S. The capability of the state to solve regional problems. -
Geoforum, 1990, v.21, N 4, pp.449 -454.
Artobolevskiy S.S., Treivish A.I. Regional development and state policy in
Eastern and Western Europe. - EPRC Research Papers, N 12. - Glasgow, 1992
European regional incentives 1999. - London et al.: Bowker Saur, 1999. - XIV,
480 p.
Frohlich, Z. and Malekovic, S. New approaches to regional development policy in
Croatia. In: European challenges and Hungarian responces in regional policy.
Pecs: Centre for Regional Studies, 1994.
McCrone G. Regional policy in Britain. - London: Croom Helm, 1969. p.
Panusheff E., Smatrakalev G. Bulgaria towards Europe: meeting the challenge. //
EPRC Research Papers, N 13. - Glasgow, 1992. - 16 p.
Regional development problems and policies in Poland. - Paris: OECD, 1992. - 66
p.
Richardson H.W. Regional economics. - New York, Washington: Praeger, 1969.
Артоболевский С.С. (Институт географии РАН) "Районирование и
региональная политика: Западный опыт" Районирование/зонирование
В западных странах районирование и зонирование 2 территории осуществляется
властями, как правило, для целей управления. Начало положило зонирование
территории в рамках физического планирования (иными словами, использование
земель/land use). Кстати, любое районирование и зонирование является мощным
инструментом контроля со стороны государства, и, даже, борьбы с коррупцией. Так
то же физическое планирование, с его официально утвержденными (и доступными
населению) картами различных типов землепользования, практически исключает
"самострой", охраняет экологически ценные территории, повышает качество жизни
населения и т.д. И все это достигается простым соблюдением установленного
зонирования: в селитебных зонах нельзя строить предприятия, в экологически
ценных районах всякая деятельность строго зарегулирована, любое строительство не
должно отравлять жизнь соседей... 3
Наиболее частый случай членения территории - "служебное" районирования, т.е. ее
разделения на части, в рамках которых можно наиболее эффективно выполнять
конкретные функции: решать проблемы социально-экономического развития (подробнее
ниже), контролировать новое строительство, обеспечивать водоснабжение, охранять
среду или правопорядок, учить в школах детей, обеспечивать потребителей
электроэнергией, вывозить мусор и т.д. Часто районы эти носят сугубо
функциональные названия: школьные, полицейские или водохозяйственные.

В федеративных государствах такого рода служебное районирование существует на 2х
уровнях: государства в целом и субъектов федерации (плюс муниципальный
уровень). В целом, такие "служебные" районы создаются для организации
деятельности на местах органов управления страны 4 и/или субъектов федерации
(а иногда и муниципальных органов власти), но лишь в рамках отведенных им в
данной "отрасли" функций.
Во всех западных странах разделение функций по территориальным уровням
управление прописано исключительно четко. Так, иногда даже вывоз различных
категорий отходов возлагается на различные территориальные уровни. Без этого
"пользоваться" указанными районами было бы весьма сложно.
Выделение таких районов осуществляют соответствующие "отраслевые" органы
управления "центральной" власти или субъектов федерации (иногда, муниципальных
образований), т.е. охраняемые территории или ареалы требующие рекультивации
выделяются органом, занятым охраной среды, районы водоснабжения - занятым водным
хозяйством, зоны различных типов землепользования - планировочными органами и
т.д. Естественно, что такое районирование, при необходимости, согласовывается с
муниципальными властями. Реальную возможность влиять на выделяемые районы имеет
и население, особенно его организованные по интересам группы: например зеленые
или родители учеников. Решения ведомств закрепляется законодательно, т.е.
проходит экспертизу в органах законодательной власти, и отчасти меняются ими.
Границы "служебных" районов часто секут границы административно-территориальных
единиц, но, как правило, не низшего уровня. Базовые (первичные) ячейки - это, в
основном, единицы административно-территориального деления. Когда речь идет об
охране среды или использовании определенных природных ресурсов границы
проводятся исходя из природных границ - ландшафтов, бассейнов рек ... При
выделении районов для организации электро- или газоснабжения исходят из
конфигурации существующей сети и т.д. Поэтому практически невозможно
сформулировать общие подходы к данному виду районирования: все определяется
конкретной "отраслью", размерами страны, плотностью инфраструктуры, традициями и
т.п. Можно лишь отметить главенствующий принцип - целесообразности/удобства
управления. При этом полное покрытие всей территории не является обязательным
для данного типа районирования.
Западным органам управления непонятны наши дискуссии о "нехватке" прав у того
или иного территориального уровня. У них идет дискуссия, на каком уровне
удобнее/рациональнее выполнять те или иные функции. И, конечно, нет проблемы
"неоплаченных мандатов". Государство просто не берет на себя то, что ему не под
силу профинансировать 5 .
Центральные органы управления развитых стран оперируют, в процессе членения
территории, пространственными единицами нескольких уровней, т.е. достаточно
мелкими. Это подразумевает и хорошее знание ими ситуации на местах. Наши же
федеральные власти все время стараются "не опускаться" ниже уровней субъектов, в
крайнем случае, крупнейших центров 6 . В ряде направлений деятельности, как
будет показано ниже, это абсолютно недостаточно. Федеральные институты власти
должны, в рамках своей компетенции, управлять всей территорией страны и, для
этого, знать ситуацию "повсеместно" и с достаточной степенью детальности.
Органы управления служебных районов размещаются исходя из принципа
рациональности, удобства управления. Впрочем, бывает и конкуренция за право быть
"столицей" служебного района, ибо это означает создание в ней региональной штабквартиры
и новых рабочих мест (причем в секторе государственного управления,
прямо не зависящем от экономической конъюнктуры, т.е. более стабильных).
Впрочем, автору известно и одно исключение, когда выделяемые районы не имеют, на
настоящий момент, никакой институциональной инфраструктуры (т.е. единых для всей
его территории органов управления). Речь в этом случае идет о чисто
статистических единицах (наподобие наших крупных экономических районов). Такими
чисто статистическими территориальными единицами являются 8 из 11 районов
Великобритании 7 (и, до недавнего времени, все 7 метрополитенских графств
страны 8 ). Районы эти, тем не менее, имеют исторические, экономические и
урбанистические "корни": так Северо-Западный район - это родина промышленной
революции (Ланкашир, ткацкие станки, хлопчатобумажные ткани ...), и уже свыше 40
лет значительная часть его территория находится в состоянии глубокой депрессии.
На его территории находятся и два метрополитенских графства - это Ливерпульская
и Манчестерская агломерации.
Впрочем, ликвидация органов власти указанных выше территориальных единиц
произошла по чисто политическим мотивам, после прихода к власти консерваторов в
1979 году, в рамках их борьбы за усиление центра и ограничение прав региональных
и местных властей (многие из них контролировались оппозиционной лейбористской
партией). В чем-то британская реформа напоминает проведенное в Москве изменение
административно-территориального деления столицы. Власти города, желая раз и
навсегда избавиться от оппозиционных и "усложняющих жизнь" районных властей, их
просто ликвидировали. И в Москве, и в Великобритании права ликвидированных
уровней были переданы как вниз, так и вверх.

Наряду с районированием "сверху", бывают случаи добровольного объединения
территориальных единиц для решения общих задач - например, планирования на
реально взаимосвязанной территории. В этих случаях можно говорить о
районировании снизу. Как правило, речь идет лишь о консультациях и координации
усилий, ибо указанные территориальные единицы не имеют, если бы и захотели,
права создания новых территориальных единиц более высокого уровня (за счет
слияния с соседями), и, чаще всего, разработки единых планов, обязательных для
исполнения.
Примером такой координации усилий может служить деятельность муниципальных
образований входящих в состав Рандстада в Нидерландах (огромнейшая агломерация,
включающая 4 крупнейших города страны, ряд более мелких и чисто сельские ареалы,
но никак организационно не оформленная, хотя дискуссии о необходимости создания
единых органов управления ведется уже свыше 50 лет 9 ).
В столичном Юго-Восточном районе Великобритании власти графств самостоятельно
координируют свою деятельность в области физического планирования (в районе), в
Манчестерской агломерации такая деятельность ведется властями округов. До реформ
М.Тэтчер районы и метрополитенские графства имели необходимую для этого
институциональную инфраструктуру (см. выше) и вырабатывали различные планы
развития своей территории (в т.ч. и экономического развития). Проблемное
районирование
Особого внимания заслуживает выделение ареалов/территорий, получающих помощь
государства в рамках региональной политики. Последняя обычно проводится исходя
из социально-политических соображений (а не экономических) и речь идет, прежде
всего, о выделении кризисных районов/ареалов, часто называемых проблемными (и
организации системы мер помощи им со стороны государства). Основная задача -
сгладить "излишние" пространственные социально-экономические диспропорции. При
этом речь не идет о нивелировке, да это и практически невозможно. В западной
региональной политике выбран термин "сближение", который хорошо отражает как
намерения государства, так и его "гуманитарные" намерения.
В унитарных государствах региональная политика - институционально обособленное
направление деятельности центральных органов власти. В федеральных (Германия,
Швейцария, Бельгия и т.д.) значительные права в области общегосударственной
региональной политики имеют субъектам. При этом "баланс сил" определяется
реальным типом федерации: в Германии основные права в области региональной
политики все же имеет федеральное правительство (хотя формально она "записана"
за землями), а в Бельгии общая для страны региональная политика вообще
отсутствует. Валлония и Фландрия имеют свои, полностью независимые, региональные
политики. Интересно, что в институтах власти, занятых ее реализацией в обоих
регионах, слабо осведомлены о ситуации у соседей.
Иногда для управления конкретными проблемными районами/ареалами создаются
специальные органы управления. Многие из них функционируют лишь в период
ускоренного развития (позже ликвидируются). В их функции входит разработка
планов развития, переговоры со строительными фирмами, привлечение инвесторов,
взаимодействие с местными органами власти. По такому алгоритму реализовывалась
программа новых городов в Великобритании в 40-е - 70-у годы 10 . Выделение
проблемных районов
Существует 2 подхода к выделению проблемных районов: включение только
собственно кризисного ареала или еще и прилегающих территорий (тесно связанных,
соответственно, с ним). При выделении обширных проблемных районов легче привлечь
инвестиции за счет разнообразия социально-экономических условий при повсеместной
в данном ареале гарантированной помощи государства. Создание новых мест
приложения труда, даже не непосредственно в ареале кризиса, все же имеет для
последнего благоприятные последствия. Возможно снижение уровня безработицы за
счет маятниковых миграций, улучшение имиджа всего района и т.д.
Но чем больше площадь проблемных районов, тем выше и расходы государства. В
относительно кризисные 70-е - 80-е года прошлого века, сокращение расходов на
помощь проблемным районам стало одним из источников экономии государственных
средств. В этот же период интенсифицировался и еще один процесс - социальноэкономической
фрагментации пространства. Ареалы кризиса возникли в еще недавно
преуспевающих районах, "выбились" многочисленные кризисные территории 11 . В
результате воздействия обоих процессов резко сократились площади официально
выделяемых проблемных районов во многих развитых странах. Деятельность
государства стала более территориально сконцетрированной 12 .
В государствах Европейского Союза (ЕС) в официально выделенных (в рамках
национальных региональных политик) проблемных районах/ареалах проживает от менее
14% населения (Швеция) до 100% (Греция, Ирландия и Португалия - European, 1999,
p.441-442; Inforegio, 2001). Во многих развитых странах удельный вес проблемных
территорий в площади страны выше их доли в населении, ибо они включают
относительно слабозаселенные районы/ареалы (северные, аграрные).

Отдельные проблемные территории весьма разнятся по своим масштабам - даже в
пределах одной страны. Они могут включать целиком провинции или районы (т.е. их
площадь измеряется десятками тысяч квадратных километров), а могут лишь
отдельные населенные пункты или, даже, их части (т.е. речь идет о нескольких
квадратных километрах). В первом случае они включают десятки муниципальных
образований, во втором - небольшую их группу или даже единичное образование.
Обычно проблемные районы существуют в этом качестве до достижения поставленных
целей. Прекращение помощи государства, после достижения поставленных им же
целей, может привести к быстрой деградации района, обострению в нем социальных
проблем. Практика западной региональной политики знает много примеров того, как
районы по несколько раз входили и выходили из сферы ее (политики) деятельности.
Огромная инерционность территориальных структур ведет к тому, что реально
региональная политика оперирует десятилетиями. В западной Европе есть ареалы,
которые продолжают получать помощь (в рамках региональной политики) с
предвоенных годов (Artobolevskiy, 1997; European, 1999).
В качестве "первичных" территориальных единиц, при выделении проблемных районов,
развитые страны используют единицы различных уровней: районы, провинции,
коммуны... Естественно, что ныне идет "переход" к более мелким территориальным
единицам. Большинство последних обладает некой институциональной инфраструктурой
и всегда является "статистической единицей". В Великобритании, например, в
качестве базовой единицы, приняты ареалы маятниковых поездок, что логично при
борьбе с безработицей и для повышения качества жизни населения.
В федеративных государствах субъекты федерации выделяют свои собственные
проблемные территории, которые дополняют (или заменяют) федеральные. Об
экстремальном примере Бельгии уже говорилось. В США штаты выделяют свои
собственные проблемные территории и т.д.
Депрессивные территории, как правило, по площади меньше слаборазвитых. Это и
понятно, учитывая разницу в их отраслевой структуре (часто это промышленность
versus сельское хозяйство).
Первоначально основным критерием отнесения района к категории кризисных
являлся высокий уровень безработицы 13 . И ныне этот показатель является
одним из основных, уступая по значимости лишь ВВП 14 на душу населения.
Обычно на уровне страны "проблемность" определяется по нескольким социальноэкономическим
и экологическим показателям. Иногда их число достигает нескольких
десятков, как, например, в Португалии (European, 1999). Все показатели можно
подразделить на две группы: характеризующие качество жизни населения и уровень
развития хозяйства.
К первым относятся уровень доходов и безработицы, жилищные условия, состояние
системы образования и здравоохранения, наличие социальной инфраструктуры,
состояние окружающей среды. Иногда учитывают демографические показатели,
перспективы развития и географическое положение.
Уровень развития хозяйства определяется душевыми показателями производства,
структурой хозяйства и отдельных отраслей, наличием экспортных (для района)
производств и необходимой инфраструктуры.
Хотя региональная политика осуществляется для решения социальных и политических
проблем, большую значимость имеют показатели уровня развития хозяйства. Это и
понятно, ибо идеология региональной политики предусматривает решение социальных
и политических проблем через развитие экономики - считается, что только в этом
случае можно достигнуть устойчивого развития избранных ареалов.
Существуют различные методики комплексной количественной оценки социально
экономического состояния района, дающие один итоговый количественный показатель.
Они используются, преимущественно, для целей анализа. В ЕС и, например, в Турции
официальные органы управления подсчитывают комплексный индекс социально
экономического развития.
В принимаемых решениях всегда оставлена возможность для учета
качественных/субъективных факторов. Так в ЕС, в официальных документах о
выделении слаборазвитых и депрессивных районов/ареалов, содержатся четкие
количественные критерии ("уровень душевого ВВП не выше ..."). Но чуть ниже идет
речь о том, что в особых случаях все это не строго обязательно (как не вспомнить
наше отечественное - "в виде исключения"). Именно как особые случаи
рассматриваются заморские департаменты Франции. Меры помощи
Частные компании не будут, в достаточном масштабе, вкладывать деньги в кризисные
районы, если государство не компенсирует им дополнительные, связанные именно с
этой "неблагоприятной" территорией расходы. Последние определяются периферийным
положением проблемных районов, недостаточной квалификацией местной рабочей силы,
узостью местного рынка, плохим состоянием среды и т.п. И, наконец, помощь
государства должна преодолеть свойственную частному бизнесу географическую
инерционность, тяготение к уже "освоенным" районам/ареалам. В развитых странах,
где реально есть деньги на региональную политику, упор традиционно делался и
делается на предоставлении прямой финансовой помощи в виде субсидий 15 ,
льготных займов и налоговых льгот. В слаборазвитых странах поневоле предпочтение
отдается общим декларациям и невыполняемым региональным программам. Последнее
вполне относимо и к сложившейся в РФ ситуации.

В основном прямая финансовая помощь предоставляются в начале реализации проекта.
В то же время все "минусы" проблемных районов есть явление постоянное (или, во
всяком случае, более стабильное). Таким образом, в кризисных районах именно в
процессе своего функционирования предприятия/учреждения сталкиваются с
наибольшими трудностями, при минимальной помощи, в этот период, государства. В
этих условиях особую ценность приобретают все меры государства по улучшению
инвестиционного климата в проблемных районах. Особое значение имеет наличие в
проблемном районе развитой производственной (и социальной) инфраструктуры.
Создание промышленных и научных парков так же является важным инструментом
повышения инвестиционной привлекательности ареала.
В небольших европейских странах, не имеющих значительных пространственных
социально-политических контрастов, с 80-х годов 20 века предпринимаются попытки
проведения чисто экономической региональной политики, т.е. ускоренного развития
районов лидеров для повышения конкурентоспособности хозяйства страны в целом. В
наибольшей степени это относится к Нидерландам, в несколько меньшей - к Дании.
На смену идеологии сближения/выравнивания приходит парадигма экономического
роста (Inforegio, 2002, 7). Любопытно, что новая политика в Нидерландах
именуется не региональной, а пространственной.
В этом случае речь не идет о четко очерченных ареалах/районах и конкретных мерах
финансовой помощи, и государство делает упор на развитии в районах-лидерах
разнообразной инфраструктуры, общем улучшении делового климата. Естественно,
особый упор делается на развитии "экспортных" для района отраслей. Так в
Нидерландах речь идет о стимулировании развития Рандстада, границы которого, как
уже отмечалось, никем официально не утверждалась. Можно упомянуть и о том, что
при развитии инфраструктуры, многие элементы которой имеют линейный характер,
сложно придерживаться административно-территориальных границ.
В более крупных странах развитие передовых районов/ареалов осталось на
"периферии" региональной политики. Это и понятно, т.к. все они характеризуются
острыми региональными диспропорциями, игнорировать которые они не могут. Даже в
Нидерландах и Дании указанная выше политика стала возможна лишь после
"исчезновения" значимых региональных диспропорций (последнее, частично, и
результат проводившейся, в этих странах, в течении многих лет, традиционной
региональной политики) Хороший пример - развитие экс-депрессивного Маастрихта.
Следует предвидеть, что указанная политика концентрации капиталовложений в
наиболее экономически развитых ареалах области, приведет к увеличению
пространственных социальных диспропорций - по уровню безработицы, доходам
населения и т.д. Увеличение эффективности возможно лишь за счет дальнейшего
отставания периферийных территорий.
Важный резерв развития "передовых" ареалов - "ослабление" в них регулирующей
роли органов власти (в т.ч. региональных и местных). Наиболее последовательные
попытки проведения такого рода политики наблюдались в деятельности правительства
М.Тэтчер по развитию внутренних ареалов агломераций (ряд контрольных функций
местных властей или отменялся или передавался временным органам, созданным для
развития конкретных территорий).
Стимулирование развития приграничных районов, осуществление совместных программ
развития территории с соседями, может иметь место как в рамках социальной, так и
экономической региональной политики. В отдельных случаях региональные власти,
для решения задач региональной политики, получают право действовать вне
"подведомственной" им территории. Физическое планирование
Как уже отмечалось, строгое функциональное зонирование территории в рамках
физического планирования (т.е. членение территории по характеру
землепользования) является обязательным во всех развитых странах. Если
районирование не обязательно охватывает всю территорию (страны, района), то при
зонировании "дыр" не бывает. Зонирование не обязательно существует на уровне
страны или крупных районов (впрочем, и это не исключено) из-за их значительных
территориальных масштабов, но на более низких уровнях оно обязательно
существует.
Принятый план зонирования является законом. Разработкой и выполнением указанного
плана-закона заняты региональные и местные органы власти (в Нидерландах, где
такой план существует и для страны в целом, он разрабатывается
специализированным министерством). Во всех странах основы физического
планирования закреплены законодательно, в т.ч. и территориальные уровни
разработки планов и требования к плану для каждого уровня.
Если региональная политика действует косвенными методами, стимулируя развитие
избранных территорий, то физическое планирование практически повсеместно и
распространяется на все виды деятельности. Как уже отмечалось, отнесение
территорий к селитебным, предназначенным для хозяйственной деятельности,
рекреационного использования, экологически ценным и т.д. означает и задание
строгих правил их использования. Особенно строго контролируются любые возможные
перемены в землепользовании, характере застройки, использовании зданий.

В руках местных органов власти имеется важнейший инструмент выдача
планировочных разрешений, без которых, в общем случае, невозможно ни новое
строительство хозяйственного объекта, ни смена его функций.
Выводы
На основании анализа опыта развитых стран могут быть сделаны следующие выводы,
имеющие, быть может, практическое значение и для РФ:
1. Вполне возможно множественное районирование территории
страны/субъекта/муниципального образования, исходя из конкретных управленческих
задач. Примеры такого членения территории в РФ имеются (взять хотя бы
федеральные округа), но, в целом, данный инструмент используется недостаточно.
Данный подход позволяет улучшить качество управления.
2. Размах социально-экономических диспропорций в РФ столь велик (см. Регионы,
2001), что без масштабной региональной политики обходится все труднее.
Необходимо перераспределения фиксированной части бюджета страны (и субъектов)
для развития кризисных ареалов. Нынешняя система помощи регионам эту функцию не
выполняет.
3. Кризисные ареалы целесообразно выделять на основе уровня безработицы, спада
производства, структуры хозяйства, миграционной ситуации и географического
положения. В качестве территориальных единиц можно использовать как целые
административные районы, так и их части (отдельные достаточно крупные поселения
и зоны их тяготения - селитебный принцип). Субъекты РФ слишком велики, что бы
быть первичными единицами региональной политики.
4. Региональной политики не может быть без законов, институтов, "своих"
территорий и денег.
5. На уровне области и районов целесообразно создать новые схемы районной
планировки, т.е. зонирования территории. Опыт Запада однозначно свидетельствует
о высокой эффективности физического планирования.
Литература
Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия. Москва: УРСС, 2001. В 5-ти томах.
Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и
правовой асимметрии (под редакцией В.Е.Селиверстова и Д.Юилла). Москва -
Новосибирск: ЭКОР, 2000. 548 с.
Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза (под редакцией
А.Г.Гранберга). Москва: Экономика, 2000. 439 с.
Artobolevskiy S.S. Regional policy in Europe. London: Jessica Kinsley, 1997.
VII, 182 p.
Community rules on State aid. Luxembourg: Office for official publications of
the EC, 2000. 26 p.
European regional incentives 1999. London et. al.: Bowker Saur, 1999. XIV, 480
p.
Labour's new regional policy: An assessment. Seaford: Regional studies
association, 2001. 31 p.
Unity, solidarity, diversity foe Europe, its people and its territory. Second
report on economic and social cohesion. Luxembourg: Office for official
publications of the EC, 2001. V.1 - XL, 160 p. V. 2 - 75 p.
Working with the regions. Luxembourg: Office for official publications of the
EC, 2001. 34 p.
Артоболевский С.С.
"Обязательная социальная экспертиза: за и против" Введение
Необходимость проведения экологической экспертизы реализуемых на территории РФ
инвестиционных проектов практически уже ни у кого не вызывает вопросов и
возражений 16 . Но, наверное, не менее интересно, какое влияние может оказать
тот или иной проект на различные стороны жизни общества, если признать, что
последнее не менее значимо, чем окружающая среда. Во всяком случае, общество не
менее сложная система, чем среда и, в общем случае, значительно больше
определяет в жизни человека. Вряд ли рационально бороться лишь с негативными
последствиями тех или иных проект после их реализации, а не постараться заранее
их исключить или минимизировать. При этом инструмент достижения указанных целей
заведомо уже существует - социальная экспертиза (или оценка) возможных
последствий.
Нельзя сказать, что социальная экспертиза не проводится в РФ вовсе. Но она есть
следствие доброй воли крупных компаний и богатых территориальных органов,
которые и платят за нее. Естественно, ее независимость в указанных случаях
сильно ограничена. Проводят экспертизу своих проектов и часть действующих в РФ
международных финансовых институтов (подробнее ниже). Но никакой логичной
системы, не говоря уже об обязательности экспертизы, нет. Она, практически, не
имеет ни правовой, ни институциональной базы, не говоря уж о разработанных
единых подходах. Соответственно, почти нет и специализирующихся на ее выполнении
экспертов.
Задачей данной статьи является не детальный анализ указанной проблемы и
выработка системы организационных предложений, а попытка инициировать дискуссию
на данную тему, которая, в далекой перспективе, может привести к
институциональным и законодательным решениям, "легализующим" социальную
экспертизу в РФ. А сегодня введение социальной экспертизы сильно затруднено
господствующим во всех институтах власти страны "пренебрежительном" отношении к
социальным проблемам, признании господства экономических и финансовых факторов.

Поэтому введение социальной экспертизы цель скорее стратегическая, чем
тактическая. Такие попытки натолкнутся на оппозицию исполнительной власти,
подкрепленную знакомой уже аргументацией: нет денег, нужно снижать роль
государства и т.д. Но с чего-то надо начинать "расширение кругозора власти", и
научная дискуссия по вопросам социальной экспертизы представляется логичным
стартом. Зачем оценивать
В общественных науках довольно давно научились различать термины "рост" и
"развитие". Позднее возникло понятие "устойчивое развитие" (почему то имеющее в
РФ излишний экологический уклон). В любом сочетании развитие подразумевает
превращение количественного "прироста" в качественные позитивные изменения, что
де-факто происходит не всегда. Новые инвестиционные проекты, несомненно
способствуя экономическому росту, могут иметь негативные последствия в сфере
социальной, т.е. в экстремальных случаях рост может и не привести к развитию.
Предлагаемая экспертиза имеет своей целью недопущение (смягчение) отрицательных
социальных последствий и, по возможности, увеличение последствий позитивных,
т.е., суммарно, достижение позитивных качественных сдвигов.
Отсутствие независимой социальной экспертизы увеличивает напряжение в обществе,
порождая конфликты между "затронутым" населением и инвесторами, между последними
и институтами власти (преимущественно региональными и местными) и т.д. В
конечном счете, снижается качество жизни населения. Это, кстати, оказывает
негативное воздействие на развитие экономики (в среднесрочном и долгосрочном
плане). Не следует забывать и о заинтересованности части инвесторов в социальной
экспертизе: так западные ТНК стараются не быть вовлеченными в конфликты с
местным населением, т.к. это оказывае негативное влияние на их имидж 17 в
мире. Мировой опыт
Проведение социальной оценки (иногда под иными "вывесками) - неотъемлемая черта
всех развитых стран. Пожалуй, самый распространенный случай - необходимость
получения планировочных разрешений. Хотя формально это инструмент физического
планирования (контроля за использованием земель), он, в современном виде,
включает многие элементы социальной оценки (Hall, 2002). При принятии решения о
выдаче планировочного разрешения любой инвестиционный проект рассматривается и с
точки зрения воздействие на население затронутого ареала, и причиненные ему
неудобства или ненужность для него проекта могут стать основанием для отказа. В
процессе принятия решение собирается вся информация и по проекту, и по ареалу,
проводятся многочисленные встречи со всеми заинтересованными сторонами (в т.ч. с
отдельными людьми). Преимущество этого инструмента политики состоит в
практически полном "охвате" проектов, основной недостаток - в его рамках не
удается добиться полного учета всех социальных факторов. В качестве
дополнительного источника информации по данному вопросу можно рекомендовать
журнал "Европейские исследования по планированию" (European planning studies).
Действующий (но полностью не "исполняемый") в РФ в настоящее время
Градостроительный кодекс не очень подходит для проведения социальной экспертизы
(хотя и включает социальную проблематику). И вряд ли стоит включать их в проект
будущего кодекса (сейчас разрабатывается), учитывая тот факт, что
институционально он находится в сфере градостроительства и архитектуры.
Социальными проблемами просто некому будет заниматься в системе, контролируемой
архитекторами и планировщиками, даже если и включить их де-юре. В РФ социальной
оценке необходим более самостоятельный статус или более логичное "соседство".
Социальная оценка входит, составной частью, в ряд направлений деятельности
наднациональных органов. Так Европейский Союз (ЕС) при проведении своей общей
региональной политики основной упор делает на достижении именно социальных
целей. В случае региональной политики получение от него помощи требует
разработки программы развития конкретной территории, в которой анализируются
практически все ее социальные проблемы и возможные позитивные сдвиги (Vanhove,
1999). Цель - максимизация последних. Предусмотрена и оценка результатов
(мониторинг), значительная часть которого "следит" за социальными индикаторами
(Indicators for, 1999). Анализируются региональные последствия и не региональных
программ ЕС - например, направленных на решение проблем занятости.
Действительно очень большое внимание уделяется социальной оценке во Всемирном
банке. Во-первых, широко используется сам термин "социальная оценка". Во-вторых,
она обязательна для большинства проектов. В-третьих, она опирается на
собственные "структурные подразделения" и работающих в штате банка специалистов,
свою "законодательную" и, даже, научную базу (Social analysis, 2002). И, вчетвертых,
ее результаты оказывают реальное воздействие на решение банка о
поддержке того или иного проекта. Возможные негативные социальные последствия
уже не раз становились причиной "выхода" Банка из проектов.

Столь большое значение, уделяемое социальной оценкой, объясняется причинами
преимущественно политическими. Всемирный банк регулярно становился объектом
острой критики за свой излишне экономизированный подход, неприемлемый, по мнению
его критикой, для "опекаемых" им стран. Стремясь погасить эту критику, Банк и
принимал решения об учете тех или иных проблем в рамках проведения социальной
оценки.
Указанный выше подход привел к тому, что Банк скурпулезно изучая одни социальные
факторы, мало внимания уделял другим. Официальные документы (Директивы) Банка
требуют учитывать, при реализации проекта интересы коренных народов (вплоть до
разработки и финансирования плана их переселения - при согласии сторон),
возможности вынужденной миграции и сохранения культурного наследия 18 . Дефакто
учитывается и воздействие проекта на проблему бедности. Последняя вообще
стала объектом особого внимания со стороны Банка. В то же время такой ключевой
социальной проблеме как занятость, внимание уделяется немного. Социальная оценка
остается неполной, но это право Банка решать, какие социальные сюжеты
рассматривать. Можно отметить, что ЕБРР уделяет социальной оценке на порядок
меньше внимания, и она имеет в его деятельности "периодический" характер.
В РФ проекты Банка немногочисленны. И проводимая в его рамках социальная оценка
никак не может заменить отсутствующую национальную систему. А вот учесть опыт
Банка (в РФ и многих других странах) при создании собственной системы социальной
оценки вполне возможно. Это подтвердилось во время обсуждения в РФ (в 2001 году)
новой Директивы Банка в отношении коренных народов. Вывод многих участников
дискуссия можно было бы выразить словами "вот нам бы так" Следует учесть и
готовность Банка поделиться своим опытом (даже бесплатно) при соответствующей
инициативе российской стороны.
В целом зарубежный опыт свидетельствует о возможности и полезности проведения
социальной оценки проектов, даже в "неполном" виде. Накопленный опыт
представляется пригодным и в российских условиях (при необходимости его
адаптации). Что оценивать
Данный раздел естественно распадается на два. Во-первых, все ли проекты следует
оценивать. Наверное, следует ограничить тот минимальный размер проекта, с
которого он должен подвергаться социальной оценке 19 . Конечно, возможны
различные критерии "размера", но основными должны являться два: объем
капиталовложений и численность новых рабочих мест (или сохраненной/потерянной
рабочей силы в случае модернизации). Следует предусмотреть возможность оценки и
не дотягивающих до установленной планки проектов, в случае их "исключительности"
- например, если проекты реализуются на территориях традиционного
природопользования коренных малочисленных народов.
Во-вторых, надо решить, воздействие на какие параметры следует оценивать. К
последним следует отнести уровень доходов населения (де-факто - это проблема
бедности и борьба с ней), состояние рынка рабочей силы, "угрозы" существованию
культурного наследия, возможность вынужденной миграции и т.д. Список этот можно
и должно продолжить, но, в, конечном счете, социальная оценка касается различных
характеристик качества жизни населения. При оценке последнего весьма полезен
опыт, накопленный Программой развития ООН, которая ежегодно оценивает качество
жизни в различных странах мира (в т.ч. в РФ).
Любой из приведенных выше обобщающих показателей разбивается на несколько более
"простых", удобных при проведении оценки. Так состояние рынка рабочей силы это и
безработица (в т.ч. застойная, среди мужчин и женщин.моложежи, структурная), и
доля экономически активного и занятого населения, и неполная занятость, и
соотношение собственной и приезжей рабочей силы, и уровень квалификации ...
Следует учитывать и доступность и точность показателей. Так предмет особой
дискуссии - использования показателей уровня безработицы (регистрируемой или
досчитанной по методике МОТ): в РФ велика как скрытая безработица, так и скрытая
занятость. На каком территориальном уровне оценивать
Институциональная и правовая база социальной оценки должна существовать на
федеральном уровне, обеспечивая одинаковый подход к всей территории страны.
Социальная экспертиза должна стать частью федеральной политики. Часть
исполнительских функций следовало бы передать на региональный и местный уровень,
не ставя при этом "под удар" независимость экспертизы. Окончательно вопрос о
разделении функций между территориальными уровнями должен быть решен после того,
как станут ясны/определены масштабы и методы предстоящей работы. Естественно,
что на региональном и местном уровне могут действовать и свои (дополняющие)
системы социальной оценки. Когда проводить
Очевидно, что можно проводить социальную оценку на трех этапах - до реализации
(поставив ее целью принятие организационного решения - давать или не давать
разрешение), во время и после реализации. Конечно, логично проводить оценку на
всех этапах, тем более, что результаты каэжого из них "независимы" - т.е. могут
и не совпадать. Но это означает создание слишком мощной, для рыночных условий,
системы контроля. Поэтому логично остановиться на проведении социальной оценки
до реализации проекта, сделав ее конечным результатом выдачу разрешения (или
отказ в таковом). Следует оговорить и возможность интервенции государства и
позднее, но только при условии нарушения инвестором достигнутого соглашения
(согласованных параметров). Процедура оценки
Она должна быть максимально упрощена и требовать от инвестора минимальных потерь
времени и денег (см. далее). Представляется, что не только размеры проекта
определяют необходимость прохождения им социальной экспертизы в полном объеме.

Есть проекты нейтральные в социальном плане (например замена оборудования на
аналогичное) или, даже, заведомо несущие социальные блага (борьба с лесными
пожарами). Без особого ущерба их можно освободить от подробной экспертизы.
Именно поэтому предлагается проведение относительно полной пилотной экспертизы,
в рамках которой инвестор заполняет 2-3 страничную анкету 20 (что должно
занимать не более нескольких человеко-часов). Анкета содержит вопросы,
касающиеся проекта и избранного ареала его реализации (последние данные могут
быть уточнены с помощью территориальных органов власти). На основании
заполненной анкеты эксперты (см. ниже) и принимают решение о необходимости
проведения полной социальной оценки. Такой подход, например, разработан в
процессе подготовки одного из российских займов Всемирного Банка. Априори можно
предположить, что большая часть проектов может быть освобождена от подробной
социальной экспертизы.
В случае, когда социальные последствия реализации проекта имеют негативный
характер или не ясны, проводится уже полномасштабная социальная экспертиза. И
опять таки от инвесторов она не должна требовать больших трудозатрат. Разработка
методики проведения экспертизы представляется наиболее важной задачей и не может
быть поручена тому же институту власти, который будет ее (экспертизу) проводить.
Социальная или географическая экспертиза
Социальное воздействие подавляющего большинства инвестиционных проектов в высшей
степени локализовано. Форма ареалов воздействия может быть весьма разной,
учитывая, например, инфраструктурные проекты. Но от границ реализации самого
проекта его социальное воздействие проявляется, как правило, не далее границ
ареала маятниковых миграций (естественно, что возможны исключения). Таким
образом, проведение экспертизы в значительной мере сводится к чисто
географической задаче: определению пространственных социальных (а точнее,
социально-экономических) последствий реализации инвестиционного проекта.
Социальные последствия реализации проекта во многом зависят от чисто
географических характеристик (особенностей территории). Так расположение
оцениваемого проекта в пригородах Москвы/Санкт-Петербурга или на Камчатке
требует качественно иного подхода к проведению социальной экспертизы. Все
сказанное выше доказывает, что в реальности социальная экспертиза должна дефакто
стать, во многом, социально-географической. Институциональная структура
Ни одно направление деятельности государства невозможно без существование
соответствующего института исполнительной власти. Это полностью подтверждает и
российский, и зарубежный опыт. При этом институт этот должен быть достатосно
влиятелен, и, до определенной степени, независим.
Учитывая масштабы, задачи и тенденцию к укрупнению федеральных институтов
исполнительной власти, не следует стремиться к созданию нового независимого
органа. Следует проанализировать возможности возложить проведениесоциальной
экспертизы на одно из ныне существующих министерств, при непременном создании в
нем отдельного структурного подразделения.
Выбор указанного министерства имеет огромное значение. В российской практике
есть уже очевидные ошибки с "зачислением" тех или иных направлений политики
государства в "неправильное" министерство. Как результат, страна не имеет
адекватной ее территориальным проблемам региональной политики (передана
полностью в Министерство экономического развития и торговли). Внешние миграции
попали в Министерство внутренних дел, а они требуют не только ограничительнокарательных
мер. Понятно сколь важно найти для проведения социальной
"дружественное" министерство.
Для обсуждения предлагается вариант с Министерством труда и социального
развития. Основной его плюс состоит в социальной направленности (в т.ч. в
области занятости), основной минус - в слишком значительном числе тем, им
курируемых. Еще большой вопрос сумеет ли такая тема как социальная экспертиза
занять в Министерстве достойное место. Чего точно не надо делать, это отдавать
социальную экспертизу Министерству экономического развития и торговли, несмотря
даже на наличие в нем экспертных "мощностей" и опыта проведения экспертиз
(преимущественно экономических, но трактуемых как комплексные). Министерство,
во-первых, уже и так мало управляемо из-за своих гигантских размеров и
"всеядности", во-вторых, априори должно быть настроено анти-социально, преследуя
цель максимизации экономической эффективности. Кто оценивает
Если государство хочет добиться поставленных перед экспертизой целей, то
требуется максимальная независимость экспертов и прозрачность процедур и
результатов. Эксперты не должны быть государственными служащими, сама
организация экспертизы не должна (де-юре и де-факто) давать возможность
"продавливать" нужное решение избранному (для проведения экспертизы) институту
исполнительной власти. Естественно, и сами эксперты не должны быть
заинтересованы заранее в том или ином решении: например, принятие решения о
проведении полной экспетизы (см. выше) должно включать в себя и полную смену
экспертов. Кто платит
Финансовый вопрос, как всегда, самый неясный. Для соблюдения принципа
независимости экспертизы лучше было бы, если бы ее полностью оплачивало
государство. Но, зная нравы и силу Министерства финансов, этот вариант
представляется непроходным. Не обойтись без финансовой помощи оцениваемых
инвесторов.

Можно предложить промежуточный вариант. Все работы по анализу результатов
первичной анкеты оплачивает государство, на полную социальную оценку деньги дает
инвестор. У такого подхода есть своя логика - каждый платит за себя: за свои
сомнения государство платит само, а социальные "недоработки" инвесторов
оплачивают они сами.
Понятно, что финансовые процедуры должны быть организованы таким образом, чтобы
инвестор платил не экспертам, а за экспертизу. Не следует пытаться сделать
экспертизу скрытым налогом, ограничившись "взысканием" лишь реальных издержек.
Что делать с результатами оценки
Речь пойдет о результатах полноформатной социальной экспертизы. Вполне возможно,
что и она подтвердит "социальную безопасность" проекта. В этом случае инвестор
должен быстро 21 и без дополнительных затрат получить необходимое разрешение
или иной оговоренный официальный документ. Сложнее обстоит дело, если эксперты
посчитают необходимым провести дополнительные исследования или поменять что-то в
проекте. Для указанных случаев необходима четко прописанная согласительная
процедура (также ограниченная во времени). Лишь в исключительных случаях, в
случае "полной невменяемости" инвестора, государство может отклонить проект (в
данном виде и в данном центре/ареале). Кто выиграет, кто потеряет
В число выигравших, в случае введения обязательной социальной экспертизы,
попадут власти различных территориальных уровней. Расширятся их возможности
грамотного управления, ослабнет "напор" социальных проблем. Самый большой
выигрыш получат отдельные наиболее уязвимые группы "местного населения", ибо
экспертиза учитывает, прежде всего, их интересы. Впрочем, будут и пострадавшие
группы населения.
Естественно, какие-то потери понесет бюджет, во всяком случае, в краткосрочном
плане. Размеры этих "потерь" не ясны абсолютно и их предстоит еще определить.
Пока даже не ясно насколько необходимые затраты реально обременительны для
бюджета и могут ли они рассматриваться как реальный барьер на пути введения
экспертизы (не ясен даже порядок цифр).
Пострадавшими окажутся и инвесторы (опять таки в краткосрочном плане): они
потеряют и время, и деньги. Потеря времени может быть минимизирована проведением
экспертизы на относительно раннем этапе подготовке проекта, паралельно с другими
"подготовительными" мерами. Собираемые с них на экспертизу средства должны быть
незначительны по сравнением с объемом инвестиций и будущими прибылями. В этом
случае инвесторы не будут особенно протестовать.
Следует донести до инвесторов все плюсы проведения экспертизы. К ним относятся:
улучшение имиджа компании, налаживание более тесных контактов с региональной и
местной властью, поддержка проекта определенными группами населения, чьи
интересы оказались учтены в результате экспертизы. Возможные практические
шаги
На сегодня, учитывая "состояние вопроса" реальным является лишь инициирование
дискуссии между специалистами и в СМИ. В развитых странах есть понятие
прогаганды "хорошей практики" (весьма напоминающая наше недавнее прошлое).
Наверное, и в российйских условиях надо оценить отдельных случаев проведения
социальной экспертизы - крупными компаниями, Всемирным Банком ... Указанные выше
меры выявят готовность или оппозицию различных потенциально заинтересованных
сторон во введении социальной экспертизы.
Выводы
1. Введение социальной экспертизы было бы вполне своеременно, ибо российское
государство не имеет механизмов, достаточно компенсирующих негативные
последствия функционирования рынка.
2. Социальная экспертиза может эффективно действовать только при условии
официального оформления ее правовой, институциональной, финансовой и
организационно/методической базы.
3. На сегодня инициировать постановку вопроса о введении социальной экспертизы
способно лишь научно-экспертное сообщество. В практическую плоскость вопрос
перейдет лишь при "обнаружении" сторонников в институтах власти и в гражданском
обществе.
Список литературы
European planning studies (Journal). (за различные годы).
Hall P.G. Urban and regional planning. London: Routledge, 2002.
Indicators for monitoring and evaluation: An indicative methodology. Working
paper 3. Documents on evaluation. Brussels: European Commission, 1999. 57 p.
Social analysis sourcebook: Incorporating social dimensions into Bank-supported
projects (Draft). Washington: World Bank, 2002. - 125 p.
Vanhove N. Regional policy: A European approach. Aldershot et al.: Ashgate,
1999. V. XX, 639 p.
Примечания:
1 Все меры финансовой помощи могут быть легко пересчитаны в %% от стоимости
проекта
2 В данной статье термины "районирование" и "зонирование" рассматриваются
почти как синонимы.

3 В РФ уже много лет существует Градостроительный комплекс, кстати, вполне
"приличный". Но реально не действует институциональная структура, которая должна
обеспечить его выполнение.
4 Типичным примером служебного районирования является создание
"президентских" округов в РФ. Но обычная для российской элиты любовь к борьбе за
власть, отсутствие четкой регламентации деятельности новых институтов власти
(округов) перевели проблему из чисто технической в политическую. А в теории -
федеральные власти организуют пространство так, что бы им удобно было выполнять
СВОИ функции. Аналогично существуют военные округа, бассейновые инспекции и т.д.
Но, в целом, указанные подходы применяются в РФ намного реже, чаще всего "жизнь"
в РФ организуется по единицам АТД.
5 При этом собственно исполнение своих функций государство чаще всего
"перекладывает" на частный сектор. Апофеозом этой приватизации была передача в
частные руки части тюрем в Великобритании (в период правления М.Тэтчер).
6 Так, в штаб-квартире Государственного статистического комитета РФ
практически невозможно получить полноценные данные субрегионального уровня.
Соответственно, невозможно и мотивированное принятие управленческих решений даже
в "федеральной зоне ответственности".
7 Проблемное районирование
8 Т.е. все крупнейшие агломерации - в соответствии с классификацией
Европейского Союза это тоже районы, но более низшего территориального уровня по
сравнению с упомянутыми в начале абзаца.
9 Рандстад рассматривается в стране как его "коллективная" столица. И
действительно, составляющие его города осуществляют, в сумме, все столичные
функции.
10 Основная цель этой Программы - разгрузка столичной (и, в меньшей степени
- Бирмингемской) агломерации. Часть новых городов создавались в кризисных
ареалах в качестве полюсов роста.
11 Так стало уже не совсем корректно говорить о "противостоянии" Юга и
Севера в Италии и Великобритании. Обострились проблемы "внутренних" ареалов
многих крупных агломераций, в целом вполне преуспевающих.
12 Указанные тенденции еще раз подтверждают, что российские субъекты
Федерации слишком велики, что бы быть первичными ячейками региональной политики
страны. А реально именно федеральная программа их "выравнивания" является
основой данной региональной политики (в ее рамках субъект рассматривается как
точка).
13 Это и понятно: региональная политика явилась ответом государства на
мировой экономический кризис 1929-32 гг. В этот период в развитых странах были
ареалы, где безработица превышала 50-70%.
14 В рамках Европейского Союза (ЕС) основным показателем является именно ВВП
на душу населения. К слаборазвитым районам относят все те, где его уровень ниже
75% от среднего по Союзу.
15 Предпочтение отдается субсидиям, как наиболее прозрачному и "удобному"
(для управления) инструменту помощи.
16 Но, если вспомнить, вводилась она мучительно и долго. И до сих пор
проблема ее реальной независимости не решена
17 Кстати, это уже справедливо и в отношении некоторых крупных российских
компаний, тесно связанных с мировым рынком. Пример, деятельность указанных
компаний в ареалах проживания и традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера.
18 Экологические Директивы Банка многочисленнее, что объясняется постоянным
вниманием и критикой его действий со стороны зеленых.
19 Проведение социальной оценки не должно блокировать развитие мелкого и
среднего бизнеса.
20 В дальнейшем эта анкета может служить инструментом выборочного
мониторинга и/или даже вмешательства властей при выходе за указанные в анкете
рамки.
21 Проведение экспертизы и принятие решение должно быть ограничено 1-2
месяцами.

Закладка в соц.сетях