А.Д. НЕКИПЕЛОВ
К вопросу о рационализации отношений собственности
в российской экономике
Децентрализация управления средними и крупными госпредприятиями,
не сопровождавшаяся четким определением прав собственности,
привела к тому, что и без того слабые бюджетные ограничения
по сути дела исчезли полностью. В результате государственное имущество
стало объектом растаскивания со стороны трудовых коллективов,
директорского корпуса и нарождающегося частного сектора.
Такое положение дел имеет крайне неблагоприятные последствия,
отнюдь не исчерпывающиеся нарушением принципа социальной
справедливости и криминализацией общественного сознания. В
сущности именно с данным обстоятельством в решающей степени
связан факт неадекватной реакции госпредприятий на сигналы рынк
а. А это в свою очередь в значительной степени обесценивает применяемые
правительством стандартные для рыночной экономики меры
в области монетарной и фискальной политики (рост неплатежей в ответ
на ужесточение денежной и финансовой политики, сохранение
избыточной занятости в условиях сокращающегося спроса - лишь
некоторые из примеров такого рода). Деформация развития частного
сектора, проявляющаяся в его специализации на "откачке ресурсов"
из госсектора, также определена тем, что подобная деятельность сегодня
объективно является наиболее выгодной.
При этом следует иметь в виду, что несмотря на "беззаветную борьбу"
А. Чубайса с государственной собственностью, последняя попрежнему
остается весьма значительной. В первом приближении
можно считать, что доля государства в общей стоимости активов страны
составляет и сейчас 40-50%. Таким образом, ждать, пока вся госуд
арственная собственность будет растащена и "все само собой образуется",
предстоит весьма долго, и занятие это слишком рискованное.
В данной ситуации кардинальное реформирование управления
средними и крупными государственными предприятиями становится
условием не только оздоровления социально-нравственного клим
ата в стране, но и самого прогресса рыночных реформ. Ключевой
вопрос, однако, состоит в том, каков должен быть подход к соответствующим
преобразованиям?
186__________Реформы глазами американских и российских ученых
Отвечая на этот вопрос, подавляющее большинство российских
участников дискуссии формулируют общий принцип, сводящийся к
двум пунктам: во-первых, надлежит качественно улучшить управление
государственной собственностью, во-вторых, - продолжить ее
приватизацию, но теперь уже на возмездной основе. В этом направлении
предпринимаются и практические шаги.
Мне такой подход, однако, не представляется бесспорным. Полаг
аю, что его реализация на практике будет сопровождаться нескончаемыми
спорами в отношении критериев, в соответствии с которыми
одни предприятия должны попасть в состав приватизируемых, а другие
- нет. В условиях неразвитости рынка капиталов неизбежны тупиковые
дискуссии о том, насколько правильно было оценено соответствующее
имущество, и сопровождающие их подозрения (во многих
случаях весьма основательные, хотя почти всегда недоказуемые) в
пораженности коррупцией тех, кто имел к такой оценке хоть какое-то
отношение. Можно быть уверенным в запрограммированности на
долгие годы борьбы различных ведомств за место у "приватизационного
корыта".
С моей точки зрения, целесообразно реализовать два принципи-
ально различных подхода к реорганизации управления госсектором,
которые условно можно обозначить как "хозрасчетный" и "госкапит
алистический".
Первый должен применяться в отношении таких производств, которые
имеют стратегическое значение для развития всего народного
хозяйства. Их главная задача - не максимизация прибыли, а достижение
с наименьшими издержками тех целей, которые вытекают из
задач экономической политики. Хозяйственная свобода этих предприятий
будет весьма серьезно сдерживаться. Они должны оставаться
в непосредственном подчинении отраслевых органов исполнительной
власти, а их финансы - входить составной частью в "расширенный
бюджет госсектора". Масштабы выпуска, цены, внешнеэкономические
связи казенных предприятий могут прямо регулироваться
правительством.

Важно, конечно, ограничить казенный сектор экономики необходимым
минимумом. Прежде всего в него следует включить такие являющиеся
"естественными монополиями" инфраструктурные отрасли,
как электроэнергетика, железнодорожный и газопроводный
транспорт. Кроме того, следует самым серьезным образом рассмотреть
вопрос о преобразовании в казенные ключевых предприятий
А.Д. НЕКИПЕЛОВ_________________________________________181
топливно-сырьевого комплекса, обеспечивающих львиную долю валютных
поступлений страны. Разумеется, в этом случае пришлось бы
предварительно провести их ренационализацию.
Второй подход нацелен на перевод основной части средних и
крупных госпредприятий (прежде всего принадлежащих к обрабатыв
ающей промышленности) в рыночный режим функционирования.
Эти предприятия должны быть "чужими" для правительства, их фин
ансы - отделенными от госбюджета, а мотивация менеджеров -
ориентированной на максимизацию прибыли. Никакая приватизация,
в том смысле как она понимается сегодня, не нужна вовсе. Нужно
совсем другое - наличие условий для беспрепятственной смены
собственности на хозяйственные активы, когда необходимость в этом
возникает естественным образом.
Понятно, что реализация первого подхода особых трудностей не
вызывает; самый сложный вопрос здесь состоит в том, на какие предприятия
он должен распространяться. В отношении же второго подход
а ключевым является как раз механизм его осуществления. С учетом
сегодняшних реалий (прежде всего - акционированности значительного
числа государственных предприятий) представляется целесообр
азным следующий вариант решения этой проблемы.
Представим себе, что создана инвестиционно-холдинговая комп
ания, на баланс которой переданы принадлежащие государству акции
тех обществ, для функционирования которых в классическом
рыночном режиме нет никаких противопоказаний. Законодательно
установлено, что исключительной целью инвестиционно-холдинговой
компании является максимизация стоимости имущества ее собственник
а, т.е. государства. Тем же законом из числа способов, которые
могут применяться при реализации этой задачи, должно быть исключено
использование контрольного пакета акций для ограничения
возможностей акционерных обществ свободно определять своих
партнеров, а также цены на реализуемую и закупаемую продукцию.
1 Излагаемый злесь алгоритм перемш государственных активов в рыночный режим
функционирования разрабатывался мною, начиная с 1990 г. См.: Н е кипелов А. Головоломки
приватизации// Правда. - 1990. - 6 октября.; его же. Кто станет основным
субъектом рыночной экономики?// Проблемы теории и практики управления. -
1991. - Nf2; е гож е. Переход к рыночной экономике: роль и судьба госсектора// Проблемы
прогнозирования.-1991.-ь4; его же.Каквсе-такиуправлятьгоссобственностыо?//
Российский экономический журнал. -1994. - ь5-6; N е kipelov A. Management
of Public Assets. Transition Economics. The Case for Pragmatic Gradualism. - Moscow:EconomicTransitionGroup,
1995.-P.31-37;его же.Забытаягосударственная
собственность// Независимая газета. -1995. - 22 февраля.
188__________Реформы глазами американских и российских ученых
Иными словами, инвестиционно-холдинговая компания (кстати, в
отличие от обычных холдинговых компаний), дабы не превратиться в
разновидность Госплана, должна быть лишена возможности ориентиров
аться на "глобальную оптимизацию" результатов деятельности
за счет локальных оптимумов подконтрольных ей предприятий.
Здесь, правда, возникает следующая проблема. Не получится ли
так, что соответствующие ограничения станут серьезным препятствием
на пути формирования крупных интегрированных производственно-фин
ансовых структур, способных обеспечить сохранение и
эффективное использование производственного потенциала страны?
Ведь известно, что подобные структуры для того и создаются,
чтобы осуществлять беспрепятственное маневрирование финансовыми
ресурсами (в том числе при помощи применения расчетных
цен) между своими участниками. Полагаю, такой опасности можно
легко избежать. Для этого должно быть законодательно предусмотрено,
что упомянутые выше ограничения не относятся к дочерним
предприятиям финансово-промышленных групп. При формировании
же последних все принадлежащие инвестиционно-холдинговой
компании акции отдельных предприятий должны обмениваться на
акции центральной (холдинговой) компании. Таким образом, будет
обеспечиваться заинтересованность инвестиционно-холдинговой
компании в совокупной эффективности всей финансово-промышленной
группы, а не отдельных ее участников.

В тех обществах, где инвестиционно-холдинговая компания получит
необходимую долю в акционерном капитале, ее представитель будет
участвовать в работе руководящих органов. Оплата деятельности
таких представителей должна осуществляться самой инвестиционнохолдинговой
компанией, а причитающаяся им в акционерном обществе
заработная плата - перечисляться на ее счет.
Для минимизации злоупотреблений и коррупции порядок принятия
решений представителями инвестиционно-холдинговой компании
в органах управления акционерных предприятий должен быть
максимально "прозрачным", а следовательно, - формализованным.
Во-первых, как это принято в западных корпорациях в отношении
управляющих различного уровня, следует установить предельные
суммы, в рамках которых эти представители имели бы возможность
самостоятельно действовать от имени инвестиционно-холдинговой
компании. Во-вторых, во всех случаях единственным критерием при
принятии решений может быть устанавливаемый на уровне последней
и периодически корректируемый в соответствии с реальным поА.Д.
НЕКИПЕЛОВ_______________________________________189
ложением дел нормативный показатель эффективности "общественного
капитала", соответствующий средней фактической эффективности
всех активов инвестиционно-холдинговой компании.
Так, при принятии решений, касающихся деления чистой прибыли
акционерного общества на дивиденды и нераспределяемую ее
часть, инвестиционно-холдинговая компания (в лице своего предст
авителя) будет выступать за максимизацию нераспределяемой части
в случае, если эффективность намечаемых к финансированию
проектов выше "нормативной", и за максимизацию выплаты дивидендов
- в противоположном случае. Кроме того, если какое-либо
предприятие является низкоэффективным или даже убыточным, инвестиционно-холдингов
ая компания должна в соответствии со своей
главной задачей выбрать одно из следующих решений: продажа акций,
реорганизация или ликвидация.
Те акции инвестиционно-холдинговой компании, которые сост
авляют незначительную долю от акционерного капитала соответствующих
корпораций и следовательно, не дают реальных возможностей
непосредственно участвовать в управлении ими, будут по сути
дела представлять собой портфельные инвестиции. Управление этим
портфелем также должно быть подчинено основной задаче максимиз
ации общественного капитала. При этом ориентироваться при принятии
решений о продаже или покупке акций нужно не на размер дивидендов,
а на увеличение так называемой чистой стоимости соответствующих
компаний. Это связано с тем, что быстро растущие компании,
как правило, ограничивают размеры дивидендов с целью расширить
возможности финансирования своего развития за счет нераспределяемой
прибыли.
Причитающиеся инвестиционно-холдинговой компании дивиденды,
выручку от реализации акций, а также средства от продажи
имущества ликвидированных предприятий следует направлять не в
бюджет, а на специальный счет инвестиционно-холдинговой компании
в Центральном банке России, где на их остаток должен начисляться
процент, по своей величине несколько меньший, чем ставка
рефинансирования. Привязка к последней не случайна: свободные
средства на этом счете ЦБР могбы использовать как раз на цели рефин
ансирования коммерческих банков. В свою очередь инвестиционно-холдингов
ая компания имела бы возможность остающиеся после
покрытия затрат на собственное существование средства вкладывать
в покупку акций (в том числе акций дополнительной эмиссии, решение
о которой принималось бы с ее участием), в учреждение (как самостоятельно,
так и совместно с другими партнерами) новых корпо190_________Реформы
глазами американских и российских ученых
раций, руководствуясь во всех случаях принципом максимизации
"общественного капитала". Таким образом, был бы создан механизм
возврата в экономику поступающих в распоряжение инвестиционнохолдинговой
компании ресурсов как за счет ее собственной инвестиционной
деятельности, так и с использованием возможностей ЦБР.
Учредитель самой инвестиционно-холдинговой компании - Госуд
арственная Дума - судила бы об эффективности ее деятельности
по изменению величины "чистой стоимости" компании, представляющей
собой ту часть суммарной "чистой стоимости" всех акционерных
обществ с государственным участием, которая приходится на долю
государства. Естественно, такого рода оценки должны были бы
производиться на основе регулярных, независимых и авторитетных
аудиторских проверок. Было бы разумно, чтобы учредитель не только
утверждал руководство инвестиционно-холдинговой компании (допустим,
по представлению Министерства финансов и Центрального
банка России), но и определял размеры и систему оплаты труда ее сотрудников,
а также лимиты затрат компании на "собственное обустройство".

Важно иметь в виду, что персонал компании составляют не
чиновники, а специалисты в области финансового менеджмента, аудит
а, управления ценными бумагами, и потому оплата их труда должн
а соответствовать стандартам, складывающимся в предпринимательском
секторе экономики. В поиске оптимальных решений большую
помощь здесь могли бы оказать западные специалисты.
В связи со сказанным возникают как минимум два вопроса. Окажутся
ли достаточными сформулированные выше ограничения для
предотвращения возможного превращения инвестиционно-холдинговой
компании в разновидность Госплана? Достижимо ли эффективное
управление столь крупной инвестиционно-холдинговой комп
анией в соответствии с предложенным алгоритмом?
Из предшествующего изложения вытекает, что на оба эти вопроса
следует дать положительный ответ. Это мнение, однако, останется не
более чем гипотезой до тех пор, пока не получит практического подтверждения.
Принципиально важно поэтому подчеркнуть: предлагаем
ая модель управления в рыночном режиме государственными актив
ами оказывается работоспособной и тогда, когда последние перед
аются на баланс не одной, а нескольких инвестиционно-холдинговых
компаний. Иными словами, принадлежащие государству акции
могут быть распределены между несколькими десятками компаний,
причем таким образом, чтобы последние конкурировали друг с друА.Д.
НЕКИПЕЛОВ_______________________________________191
гом - как в отраслях, так и в регионах. Именно такое предложение
было сделано М. Спеклером и активно поддержано М. Поумером,
другим американским ученым^
Все же в теоретическом отношении вариант с единой инвестиционно-холдинговой
компанией представляется более эффективным с
точки зрения использования "общественного капитала". Это связано
с тем, что в данном случае для всех государственных активов будет
применяться единый норматив рентабельности, тогда как при вари-
анте с несколькими инвестиционно-холдинговыми компаниями таких
критериев окажется ровно столько, сколько будет создано соответствующих
компаний.
Внедрение в практику (в любом варианте) предлагаемой системы
управления государственными активами помимо главной задачи -
формирования адекватных рыночной экономике хозяйственных
субъектов - позволяет решить ряд дополнительных, важность которых
трудно переоценить.
Во-первых, были бы устранены далеко не безобидные коллизии
между органами исполнительной власти различного уровня, борющимися
за право распоряжаться государственной собственностью
(включая право ее приватизации).
Во-вторых, в той мере, в какой исполнительная власть освобождается
от необходимости прямого управления государственным имуществом
, она получает возможность сосредоточиться на выполнении
экономических функций, которые и должны быть ей свойственны в
рыночной экономике - разработка и реализация монетарной, фиск
альной, антимонопольной, структурной и внешнеэкономической
политики. Тем самым подрывается экономическая основа отраслевых
министерств, лоббистская деятельность которых, связанная с отст
аиванием интересов "своих" производств в правительстве, сегодня
так беспокоит наших "радикальных реформаторов". Иными словами,
во всех указанных отношениях последствия предлагаемого "экономического
разделения властей" полностью совпадают с теми, которые
ожидаются от процесса приватизации.
I CM.: Transition Economics. The Case for Pragmatic Gradualism. - Moscow: Economic
Transition Group, 1995. - P.48. Кроме того, вполне возможна предварительная проверк
а действенности предложенного механизма в экспериментальном порядке, за что выступ
ал В. Леонтьев в ходе организованного российско-американской Группой экономических
преобразований обсуждения, состоявшегося в Нью-Йоркском университете
в марте 1995 г.
192__________Реформы глазами американских и российских ученых
В-третьих, создаются дополнительные неинфляционные возможности
финансирования исполнительной властью структурной
перестройки экономики. Суть дела в следующем. Как известно, в
обычном случае налог представляет собой своеобразный "клин", который
государство "вбивает" либо междуценой продукции для потребителя
и производителя (в случае косвенных налогов), либо между величиной
"чистой" (той, которую получает работник) и "грязной"
(той, которую выплачивает предприниматель) заработной платой (в
случае подоходного налога). В обоих вариантах увеличение налогов
сопряжено с сокращением выпуска продукции. Осюда главная трудность
неинфляционного финансирования структурной перестройки,
состоящая в следующем. Попытка перебросить при помощи системы
налогов и субсидий средства из одних производств в другие наталкив
ается на довольно жесткий ограничитель: отрасли, подвергаемые
усиленному налогообложению, снижают уровень выпуска, что сопровожд
ается сокращением темпов роста, а за определенной границей
- и абсолютной величины налоговых поступлений.

При создании предлагаемой системы управления государственными
активами появляется в полном смысле слова уникальная возможность
ввести такой налог, который не влияет прямо на величину
выпуска. Речь идет о налоге на доходы самой инвестиционно-холдинговой
компании. Конечно, в этом случае нельзя избежать известного
уменьшения общей величины капитальных вложений (их "вытеснения"),
ибо падение чистых доходов компании приведет к сокращению
величины средств, возвращающихся в экономику в форме ее
прямых инвестиций или через механизм рефинансирования коммерческих
банков. Однако такая цена во многих случаях может оказаться
вполне приемлемой.
В-четвертых, деятельность инвестиционно-холдинговой компании
может сыграть важнейшую роль в деле распространения в стране
цивилизованных методов хозяйствования, современных методов
бухгалтерского учета и финансового менеджмента, налаживания качественной
статистической отчетности.
Наконец, в-пятых (конечно, по порядку, а не по значимости), деятельность
инвестиционно-холдинговой компании станет мощным
фактором, ускоряющим становление развитого фондового рынка.
Понятно, что внедрение предлагаемой системы сопряжено с необходимостью
решения ряда практических вопросов.
Как уже отмечалось, так называемые унитарные предприятия
должны и в будущем управляться исполнительной властью. Вопрос,
однако, возникает в отношении тех предприятий, которые уже акциА.Д.
НЕКИПЕЛОВ_________________________________________т
онированы и даже частично приватизированы, но деятельность которых
рассматривается правительством как стратегически важная для
страны (например, деятельность"Газпрома").Думаю, что втаких случ
аях можно оставить за соответствующими правительственными орг
анами выполнение от имени государства роли акционеров, однако
надлежит законодательно исключить возможность как продажи ими
акций, так и принятия решений о дополнительной эмиссии непривилегиров
анных акций.
Важно иметь в виду, что предложенная реорганизация управления
основной частью госсектора, сделав рыночные сигналы "понятными"
для хозяйственных субъектов, не может не выступить фактором
интенсификации структурной ломки, которая сегодня смягчается
"неадекватной реакцией" госпредприятий. Но отсюда следует лишь
одно: правительство должно быть к этому готово. Рычаги для смягчения
"шока" у него есть: дотации, льготные кредиты и таможенные
пошлины, которые логично применять по заранее установленному
"убывающему графику". Иными словами, правительство должно
быть готово проводить серьезную структурную политику. Именно на
это и следует нацелить деятельность Минэкономики РФ.
Кроме того, из отмеченного обстоятельства вытекает необходимость
проявления известной осторожности при переводе казенных
предприятий в режим рыночного функционирования. Попытка решить
проблему "за один раз", переведя в рыночный режим функциониров
ания все государственные активы, не являющиеся естественными
монополиями и не рассматриваемые как ключевые для функциониров
ания народного хозяйства, неизбежно приведет к структурной
ломке и массовым банкротствам. Иными словами, важно избеж
ать ситуации, которая сложилась сегодня со многими приватизиров
анными предприятиями, с момента своего появления на свет в новом
качестве оказавшимися фактическими банкротами. Именно поэтому
представляется необходимой ежегодная разработка исполнительной
властью (с утверждением властью законодательной) специ-
альной программы, которая определяла бы передачу в управление инвестиционно-холдинговой
компании государственных активов.

Закладка в соц.сетях