Жанр: Электронное издание
Глава 11
ВЫВОДЫ ДЛЯ ПОЛИТИКИ РАЗВИТИЯ
Пора задать себе принципиальный на сегодняшний момент
вопрос: являются ли все эти анализы и выводы верными и, прежде
всего, можно ли представленные прогнозы рассматривать как
разумные, если в новейшей истории постсоциалистических стран
многие из прогнозов оказались неудачными? Ответ состоит из трех
частей.
Во-первых, в 90-х гг. было сформулировано много предостережений
и прогнозов, которые определенно указывали на опасность
разрушений и нежелательные эффекты, однако они не были вовремя
и в полной мере приняты во внимание правительственными
сотрудниками и консультирующими их международными организ
ациями.
Во-вторых, некоторые особенно оспариваемые неолиберальной
доктриной теоретические положения, которые касались возможности
быстрого экономического роста постсоциалистических госуд
арств, оказались верными. Однако в этом периоде не были выполнены
все необходимые условия для такого роста и допущены
ошибки в реализации экономической политики.
В-третьих, можно предположить, что такие условия могут быть
созданы сейчас, а поэтому в будущем может и должен также увеличиться
темп экономического роста. Следовательно, не теория
вводила в заблуждение, потому что теории были и есть разные.
Проблема в том, что чаще всего руководствовались либо ошибочной
теорией, либо политикой, подчиненной приоритетам отечественных
партикулярных групп интересов, озабоченных реализ
ацией собственных эгоистических целей и одновременно связанных
экономическими и идеологическими узами с чуждыми
иностранными группами интересов. В этих случаях теоретические
основания таких политических опций имели уже только вторичное
значение. N. B. Если кто-то действительно желает понять,
о чем, в сущности, идет спор вокруг постсоциалистической трансформ
ации и глобализации, тот должен не только понять хитросплетения
экономических теорий, но и прежде всего должен быть
способен творчески приспособить их для интерпретации окружающей
действительности.
Что касается попыток прогнозирования будущего, существует
также значительная разница в сравнении с предыдущим периодом,
а также появляются новые ограничения. Одно из различий
состоит в том, что сегодня мы гораздо больше знаем о том, что и
почему происходит или не происходит в постсоциалистических
экономиках. И хотя в основе ошибочные предположения, что само
по себе освобождение рыночных сил обеспечит экономический
рост, теоретически могут еще пережить триумф, на практике так
не произойдет. Поэтому рыночные силы должны быть поддержаны
с помощью разумной правительственной стратегии развития
и рациональных действий международной общественности, в том
числе официальных и неправительственных организаций. Тут одновременно
возникают первые угрозы успешности предсказаний
и определенной доли оптимизма в отношении будущего, потому
что такие действия могут оказаться недостаточными или вновь
могут опираться на неподходящие экономические теории.
Другая разница между взглядом в будущее в предыдущие периоды
и сегодня основывается на том, что на пороге нового столетия
все постсоциалистические экономики уже вошли в фазу роста производств
а. При этом они больше аккумулируют собственного капит
ала и, следовательно, могут больше инвестировать. Уже нет необходимости
добиваться приостановки падения и прекращения
депрессии, можно заботиться только о последующем увеличении
темпа роста и поддержании его как можно на более высоком уровне.
При этом все время остаются актуальными задачи, связанные с
реализацией этой цели в рамках специфического институционального
и политического окружения, типичного для зарождающегося
постсоциалистического рынка и демократии. Недооценка этой специфики
представляет собой вторую из упомянутых угроз.
Политика, реализованная в первые десять лет трансформации,
вытекала в значительной степени из так называемого Вашингтонского
консенсуса, хотя эти правила системных реформ были созданы
с мыслью о совершенно иных задачах (Williamson, 1990, 1997).
Следование постсоциалистических экономик этому канону существенно
повлияло на направление системных реформ и динамику
фактических изменений, вызывающих одновременно и значительные
негативные последствия (Stiglitz, 1998; Kolodko, 1999d). Когда
реализованная политика не дала ожидаемых результатов, начались
поиски альтернативных решений. По мере возникновения постсоци
алистических рынков стали появляться новые вопросы, пробле151
мы и поводы для беспокойства. Они вызывали разную реакцию,
благодаря чему обнаружились творческие попытки поиска новых
подходов к проблеме общественно-экономического развития постсоци
алистических стран. Поэтому здесь стоит повторить десять
основных выводов, касающихся экономической политики в условиях
трансформации и глобализации (Kolodko, 1999a).
1. Институциональные решения являются важнейшим фактором,
определяющим достижение быстрого и устойчивого рост
а. Они должны возникать эволюционным путем в рамках созн
ательно планируемого и формируемого правительством процесс
а, а не стихийно и случайно. В странах, в которых правительства
реализовывали именно такие подходы, оживление приходило скорее,
рост был и остается более быстрым, а шансов на устойчивое
развитие больше. Те же страны, в которых правительства рассчитыв
али на спонтанное возникновение новых институтов, не были,
соответственно, в состоянии управлять этим процессом и остались
позади с точки зрения системной перестройки и реального экономического
роста.
Создание институтов - это постепенный и долговременный
процесс. Следует постоянно следить за влиянием отдельных факторов
на результаты этого процесса, а также регулярно приспос
абливать и корректировать политику, руководствуясь при этом
как опытом, появляющимся при анализе системных деформаций
рыночных экономик, так и корректной интерпретацией основных
черт только возникающих постсоциалистических рынков. Это в
большей мере касается приватизации и развития рынков капитала.
2. Величина общественного сектора является вопреки предст
авлениям менее важной, чем качество политики правительства
и способы проведения изменений. В постсоциалистических стран
ах глубокая реструктуризация системы общественных финансов
оказывается важнее, чем уменьшение размеров общественного
сектора (Tanzi, 1997). Поступления от налогов, вместо того чтобы
направляться в неконкурентоспособные отрасли, должны, как
правило, предназначаться для создания институтов, а также инвестиций
в человеческий капитал и инфраструктуру. Попытка
организации общественного сектора, зачастую методом "слепого
тыка", может, вместо того чтобы облегчить, затруднить преодоление
трансформационной рецессии и достижение устойчивого и
быстрого роста. Даже если считается, что меньший общественный
сектор лучше большего (что, конечно, является правдой), то преж152
девременное и несоответствующее уменьшение его размеров может
привести к падению национального дохода и деградации уровня
жизни населения. Поэтому не следует ограничивать расходы
бюджета во имя иллюзорной борьбы с дефицитом, а надо эти издержки
постепенно реструктуризовать.
3. Если пренебрегать институциональными решениями, отдав
ая при этом руководство стихийно функционирующим в условиях
необузданной либерализации рыночным силам, то появится
системный вакуум и возникнет явление институционализации
неформальной экономики. Расширение коррупции и
организованной преступности - драматические примеры именно
такой институционализации. Это две главные болезни стран, в
которых либерализацию и приватизацию проводили слабые правительств
а, часто под влиянием скоординированного давления
заинтересованных в этом иностранных инвесторов и служащих
реализации их интересов политиков и средств массовой информ
ации. Если нет институционализированной силы, которая навяжет
и реализует подчинение нормам права - а этой силой может
быть только эффективное и хорошо организованное государство, -
то начнет воцаряться бесправие, или, иначе, нецивилизованное
"право", с которым будет связана неурегулированность и которое
не будет служить общему благу функционирующего частного сектор
а. В крайних случаях это может выразиться в фактической власти
олигархических или даже мафиозных структур^.
В мире возникают слабые правительства в условиях слишком
большого размера общественного сектора, но и в экономиках, осуществляющих
переход к постсоциалистическому капитализму,
правительства часто являются слабыми, хотя общественный сектор
здесь оказался преждевременно слишком ограниченным до
того, как еще только возникающий рынок и неправительственные
организации смогли принять на себя некоторые из функций госуд
арства. Даже если целью такого ограничения является уменьшение
масштаба перераспределения национального дохода фискаль^Вопрос
только времени, когда в учебниках по политической экономии, экономической
истории и политическим наукам будут представлены разделы по тем
ам этих перекосов, особенно по развитию мафиозных структур во время российской
трансформации. Это произойдет не скоро, и не потому, что сегодня мы
об этом не знаем, ведь знаем, и не мало (Sater, 1998; Wedel, 1998), а потому
что в будущем уже будет другим расклад интересов и конфликтное настоящее станет
только возбуждающим меньше эмоций постыдным прошлым.
ными методами и поощрение создания капитала, а следовательно,
инвестиций и роста, нельзя пренебрегать тем фактом, что борьба
с неформальными институтами оплачивается из бюджета.
В условиях слишком преждевременного или, наоборот, сильно
отстающего ограничения общественного сектора правительство
может быть слишком слабым, чтобы проводить такую борьбу, а
рынок в рамках неформального сектора может быстро развиваться,
тогда как в официальной экономике будут нарастать проблемы.
В такой ситуации прибыли попадают в неформальный сектор,
в официальном секторе поступления уменьшаются, а расходы
растут. Тем самым прибыли являются "приватизированными",
тогда как потери "обобществлены" в рамках недопустимого в долгосрочном
периоде политического процесса, имеющего фатальные
последствия для бюджета и социальной политики.
4. Политика в переходных странах должна быть направлена
на преобразование и улучшение системы права, так чтобы она
могла служить рыночной экономике. Создание и реализация новых
законов - торгового и налогового кодексов, законов, касающихся
рынков капитала, охраны прав собственности, антимонопольного
регулирования, банковского надзора, охраны потребителя,
охраны окружающей среды, - это огромная по значимости
задача, которая должна быть решена еще до полной приватизации
государственной собственности.
Создание правовых рамок, соответствующих рыночной экономике,
должно находиться значительно выше в списке приоритетов
международных финансовых и экономических организаций.
Эту проблему следует понимать как намного более срочную и важную,
чем сама по себе либерализация торговли и приватизация
собственности, которые будут способствовать экономическому
росту только тогда, когда к этому моменту будут уже реализованы
описанные институциональные условия, а следовательно, тогд
а, когда на практике будут приняты соответствующие правила
игры. Это в свою очередь требует новых правовых норм и изменения
поведенческих установок участников рыночной игры.
5. Часть задач центрального правительства должна быть перед
ана в компетенцию органов местного самоуправления, что озн
ачает необходимость коренной децентрализации системы госуд
арственного бюджета и наделение системы местного самоуправления
большей фискальной автономией. Одновременно это требует
и соответствующей подготовки в политическом, правовом и куль154
турном аспектах, поскольку в ином случае децентрализация может
превратиться в балаган и отсутствие социальной ответственности,
что будет ухудшать качество обслуживания населения, вместо того
чтобы его улучшать, и затруднять расцвет малого и среднего предприним
ательства, вместо того чтобы ему способствовать^.
Обе ветви власти - центральная и местное самоуправление -
следует рассматривать как две части одного целого, что имеет реш
ающее значение для постепенного создания новых социальных
отношений. Если по мере ограничения компетенции центрального
правительства местное самоуправление не будет укрепляться,
то здоровые силы рынка не будут поддерживаться новой институцион
альной системой, что будет уменьшать шансы на улучшение
аллокации капитала и повышение эффективности хозяйствов
ания. От этого могут пострадать результаты, которых потенци-
ально можно достичь благодаря одновременному ходу
либерализации и приватизации.
6. Необходимо более быстрое, чем до сих пор, качественное
развитие неправительственных организаций, в том числе увеличение
предоставляемой им международной технической и фин
ансовой помощи. Эти организации составляют третий - помимо
государственного и частного сектора - необходимый компонент
современной рыночной экономики и гражданского
общества. Чтобы смягчить напряжение, возникающее между госуд
арством и социумом, необходим еще ряд неправительственных
организаций, функционирующих в разных областях общественной
жизни. Одного расширяющегося частного сектора не достаточно
для заполнения разрыва, возникающего в результате ослабления
государством разных форм активности. Определенные обл
асти общественной жизни не могут опираться ни на государство,
ни на частный сектор, ориентированный на хозяйственную деятельность,
мотивированную достижением прибыли. Без институцион
альной инфраструктуры, которую гарантируют неправительственные
организации, проведение структурных преобразований
^Примером такой в значительной степени неудовлетворительно реализованной
реформы в сфере самоуправления были изменения, проведенные в
Польше в 1998 - 2000 гт. под громкие лозунги, но de facto при недостаточной
институциональной и политической поддержке. Плохо проведенные реформы
в свою очередь превращаются в противоположность верной концепции
децентрализации страны и ее структур, а также поддержки развития гражд
анского общества.
и солидный экономический рост становятся сомнительными. Дел
ающие первые шаги рыночная экономика и демократия соответственно
не могут развиваться, а постсоциалистическая трансформ
ация становится неполной.
7. Государство должно своей фискальной и социальной политикой
активно противодействовать чрезмерной дифференци-
ации доходов, особенно на первом этапе трансформации, когда
тенденция нарастания неравенства особенно велика. Политика
роста доходов и поддержание справедливости имеют огромное
значение для устойчивого роста и, следовательно, окончательного
успеха трансформации. Преодоление некоторой сложной для
определения ex ante границы в сфере неравенства доходов тормозит
развитие экономической деятельности и замедляет темпы рост
а. Значительное неравенство затрудняет также реализацию ключевых
институциональных и системных реформ, что подтверждает
опыт всех постсоциалистических стран, даже наиболее
продвинутых в деле системных преобразований и имеющих относительно
высокий уровень развития.
8. Рынки капиталов лучше либерализовать позже, чем раньше.
Ведь правительство должно заботиться о том, чтобы соответствующего
уровня зрелости достигло создание институтов,
способствующих функционированию рынков капитала, а
финансовая стабилизация была достигнута и приобрела устой-
чивость. Поскольку постсоциалистическая рыночная трансформ
ация происходит в контексте глобализации, ее следует направлять,
обращая особенное внимание на либерализацию переливов
краткосрочных капиталов в контексте их влияния на аккумуляцию
и направления аллокации капитала. Фискальная и монетарн
ая власти должны проводить мониторинг и контроль этих потоков,
что требует существенной поддержки международных финансовых
институтов. Только тогда можно с пользой для процесса
развития либерализовать финансовые рынки, но и это необходимо
производить постепенно и с требуемой осторожностью. В противном
случае население молодых и лишь встающих на ноги демокр
атий может не поддержать ни установление рыночных механизмов,
ни интеграцию с мировой экономикой, а может даже
враждебно отнестись к этим шагам^.
^Бурные протесты в Сиэтле во время совещания в верхах Всемирной торговой
организации в декабре 1999 г., демонстрации в Давосе во время очеред156
9. Международные организации должны не только поддержив
ать процесс глобализации и в меру выгодное размещение в
нем стран постсоциалистической трансформации, но и поощрять
их к углублению степени региональной интеграции и сотрудничеств
а. Быстрый и устойчивый рост требует развития экспорта,
которое зависит от сильных региональных связей. Они в свою очередь
требуют существования среди прочего импорт-экспортных
банков, товарных бирж, агентств, обеспечивающих кредитные
трансакции. В отношении экономик, переживающих трансформацию,
ЕБРР должен концентрировать свою деятельность на поддержке
построения институтов и технической помощи, а не на
прямых кредитах. Этого рода рыночная инфраструктура все же
остается недоразвитой, а развитие товарообмена и прямых иностр
анных инвестиций в этом регионе запаздывает. Поэтому фактор,
который должен был бы стать движущей силой устойчивого рост
а, является сегодня основным препятствием. Другими словами,
постсоциалистические страны будут в ограниченном размере
пользоваться благами, которые может им дать глобализация, если
не станут опираться на включение в мировую систему, имея сильные
региональные связи.
10. Организации Бреттон-Вудской системы должны вновь
разрабатывать свою политику по отношению к постсоциалистическим
экономикам. Поскольку Международный валютный фонд
должен по-прежнему делать главный упор на финансовую ликвидность,
конвертируемость валют и фискальную и монетарную
стабилизацию, постольку Всемирный банк должен концентриров
аться прежде всего на поддержке роста при сохранении социальных
встреч Всемирного экономического форума, во время сессии UNCTAD
в Бангкоке в феврале 2000 г., во время совещания в верхах МВФ и Всемирного
банка в Праге осенью 2000 и в Вашингтоне весной 2001 г., а также во
многих других местах, где происходили важные встречи международных
организаций, явным образом подтвердили такой диагноз. Эти демонстрации
организовывались в контексте широкого круга проблем, связанных (или
ассоциированных) с определенными отрицательными эффектами, сопутствующими
глобализации, которые особенно ощущаются в развивающихся
и переходных странах (Kolodko, 2001a). С этой точки зрения постсоциалистические
страны приобрели многие черты так называемых развивающихся
стран ("третьего мира"). Антиглобалистские настроения могут поэтому усилив
аться по мере все более широкого открытия экономик этих стран внешнему
миру, поскольку ему не будет сопутствовать более быстрый рост и справедливое
распределение доходов.
ной справедливости и экологического равновесия развития. Эти
две области экономической политики, однако, часто оказываются
в конфликте друг с другом. При этом очевидной является тенденция
смешения целей и средств политики, приоритета краткосрочной
стабилизации ценой долгосрочного роста и развития.
Действия не должны прежде всего (и, уж конечно, исключительно)
концентрироваться только на стабилизационной политике,
а должны в том числе отыскивать соответствующие пропорции
между политикой стабилизации и средне- и долгосрочными
стратегиями развития. Фискальная и денежная политики должны
подчиняться политике развития, а не наоборот. Критерий, применяемый
Всемирным банком для оценки социально-экономического
развития, является столь же необходимым, как фискальные
и монетарные критерии, используемые в практике МВФ. Необходимо
всегда обращать пристальное внимание на влияние фин
ансовой политики на экономический рост, аллокацию капитала,
распределение доходов и систему социального обеспечения.
Изменяющиеся условия и новые задачи требуют текущей коррекции
политики, которая будет необходима и в будущем. Многие
процессы просто невозможно предвидеть. Тем более необходимо
непрерывно находить полный и реальный политический консенсус,
который способствует устойчивому и быстрому росту. Консенсус
- это процесс, а не результат. Сегодня он особенно необходим,
поскольку появляется возможность сокращения нараставшего
в прошлом отставания и выравнивания уровней развития.
С этой точки зрения так называемый Вашингтонский консенсус,
к сожалению, не выполнил своей задачи. Не выполнил, потому
что не мог как минимум по трем причинам. Во-первых, он допустил
существенные пробелы, прежде всего недооценив значение
институционального строительства для эффективного функциониров
ания рыночной экономики. Во-вторых, пренебрег проблемой
пропорции доходов и допустимых границ их различия в контексте
эффективности всего общественного процесса репроизводства.
В-третьих, был своеобразным проявлением наглости наиболее бог
атой части мира по отношению к более бедным странам и народ
ам, потребности которых не только не просматриваются в предложенной
стратегии деятельности, но эти страны вообще даже не
упоминаются при разработке в большой степени навязываемой
им программной линии. Другими словами, еще раз - не первый и
не последний - реализован принцип: "о вас без вас".
Не так должны решаться проблемы, имеющие колоссальное
значение для больших масс общественности, целых народов и огромных
регионов мира. Консенсус - теоретический и политический,
идеологический и практический, глобальный и региональный
- все же необходимо искать. Найти его не удастся, но, несмотря
на это, искать стоит. Везде. Лишь потому, что в процессе
поиска можно решить многие трудные проблемы, а других можно
избежать. В том числе тех, в которые уже второе десятилетие подряд
втянуты страны системной трансформации, отыскивающие
свое новое место на земле.
Постсоциалистические экономики неотвратимо вовлечены в
процесс глобализации. Вследствие этого они оказались перед лицом
исторического шанса на сокращение опоздания в развитии.
Но при этом появились новые угрозы. Борьба идет за то, чтобы
сальдо дополнительных издержек, которые необходимо понести,
и дополнительной выгоды, которую можно получить, было положительным.
То, насколько положительным окажется этот баланс,
зависит от политического мастерства тех, на чьей совести находятся
не только собственные интересы, но, прежде всего, общее
благополучие национальной экономики, всего общества, страны.
Потому что они не исчезают в условиях глобализации. Иначе только
о ней следовало бы заботиться. Те страны, которым удастся это
мудро реализовать и воспользоваться новыми шансами, не обязательно
должны будут искать приют на краю глобальной деревни.
Закладка в соц.сетях
